芻議新型舉國體制

劉亞東

較之計劃經濟時期的舉國體制，中國的新型舉國體制無論形式還是內容都應該發展和創新，必須在社會主義市場經濟條件下發揮作用。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，是新型舉國體制的根本遵循。

2017年以來，美國在高新技術領域對中國企業、高等院校、研究機構的制裁和封鎖不斷加碼，迄今中國已有近300家企業、組織或個人被列入“實體清單”。于是很多人提出，用舉國體制來解決我們的“卡脖子”問題。這種主張在網上和網下都引起熱議。

在我看來，對舉國體制做出客觀理性的分析和判斷，要義有三：其一，肯定它的有效性和歷史功績;其二，承認它的局限性，進而興利除弊;其三，新型舉國體制必須在社會主義市場經濟條件下發揮作用。

一、舉國體制演繹了集中力量辦大事的光榮與輝煌

舉國體制體現了社會主義國家集中力量辦大事的政治優勢。和計劃經濟一樣，中國的舉國體制來源于蘇聯。所謂舉國體制，是指國家集中配置有限的資源，最大限度調動社會各方面力量，以實現特定目標的工作體系和運行機制。作為舉國體制的表征，集中力量辦大事是一種非均衡發展戰略。有限資源的集中使用，可以讓某些尖端技術或重大項目在短時間內實現超越國家總體實力的跨越式發展。

新中國成立后，在運用舉國體制方面有著豐富的實踐，比如1956年出臺的《12年科學技術發展規劃》、“兩彈一星”以及《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006—2020）》的重大專項等。

上世紀50年代初，朝鮮戰場上彌漫出來的核訛詐硝煙，讓中國人下定決心要搞出自己的核武器。然而，中蘇關系逐漸惡化以及60年代初的嚴重自然災害，讓剛剛起步的原子彈工程差一點夭折。

1961年，國防工業委員會工作會議在北戴河召開。議題凝重而尖銳：蘇聯老大哥縮回援助之手后，中國的核武器項目還能不能再搞下去。賀龍、聶榮臻、羅瑞卿等幾位將帥的態度勿庸置疑。陳毅更是個性鮮明地操著鄉音說：“中國人就是把褲子當了，也要把原子彈搞出來。”持反對意見的人也針鋒相對：“老總啊，你還是把褲子提上吧，光著屁股是搞不了原子彈的。”

要原子彈還是要吃飯，一個關乎國計，一個關乎民生。缺少核盾牌，戰爭的威脅始終懸在頭頂。而老百姓沒飯吃，社會無法穩定。最終毛澤東拍板：“對尖端武器的研究試制工作，仍應抓緊進行，不能放松或下馬。”

1962年11月17日，劉少奇在中央政治局會議上宣布，經毛澤東批準，中共中央決定由15人組成中央專門委員會，簡稱“中央專委”。中央專委起初專門負責領導原子彈的研制，1965年3月以后又加上了導彈。中央專委由國務院總理周恩來任主任，其余14人中，有包括聶榮臻在內的7名副總理和7名政府部長。

原子彈的研制僅新材料就需要5600多種，非動員全國的科技力量不可。在中央專委的統一領導下，政府主導了決策、評審、管理、協調、研究和使用的全過程。黨政軍民、各行各業都為原子彈研制大開綠燈。先后有26個部委、20個省區的900多家科研機構、大專院校和工廠參加攻關會戰。

1964年10月16日15時，中國第一顆原子彈爆炸成功。中國由此成為世界上第五個擁有核爆炸能力的國家。此前3個多月，“東風二號”中近程地地導彈于1964年6月29日試射成功。1966年10月27日9時整，核導彈轟鳴著從發射陣地直插蒼穹。9分14秒后，羅布泊彈著區傳來核導彈精確命中目標、在預定高度實現核爆炸的消息。“兩彈”結合，終于使中國具備了真正意義上的核威懾力量。三年半以后，1970年4月23日，“東方紅一號”人造地球衛星發射成功。

從“兩彈一星”到戰略核潛艇，從三峽工程到青藏鐵路，從載人航天到超級計算，從月表取壤到登陸火星……舉國體制的杰作一次又一次地演繹著集中力量辦大事的光榮與輝煌。

舉國體制根植于我們的傳統文化。不同于西方社會，中國歷史上自秦始皇以后，再沒有出現像管仲、呂不韋那樣在政治上也能叱咤風云的商人。漢武帝在文化上“罷黜百家，獨尊儒術”，在經濟上施行“鹽鐵專營”，更催生“大一統”的中國傳統文化特質，其后傳承2000余年，從而為當代中國集中力量辦大事的倫理和精神提供了發育的沃土。

“兩彈一星”是在特殊時代背景中誕生的。1945年第一顆原子彈爆炸成功，1946年第一臺通用數字電子計算機亮相，1947年半導體晶體管出現，其后集成電路問世……世界新技術革命與剛剛建立的新中國不期而遇。面對那個滿目瘡痍、一窮二白的爛攤子和險惡的國際環境，為實現國家戰略目標，集成全社會人力、物力、財力，組織實施一系列重大工程，這成為中國共產黨奪取政權后的必然選擇，它讓新中國站穩了腳跟。

二、用舉國體制包打天下的想法既不客觀也不現實

但不可否認，集中力量辦大事要付出巨大的民生代價。同時，無論主觀動機如何，“集中力量”辦出的大事客觀上難以保證全是對事和好事。而且，正是由于“集中力量”，一旦出錯，造成的損失和危害也更具災難性。我們的國家也確曾為此付出過高昂代價。

此外，以往舉國體制下的集中力量辦大事以計劃經濟為前提，其消極面往往還表現為：短期的高效率掩蓋了長期的低效率，時間的高效率掩蓋了經濟的低效率，個案的高效率掩蓋了整體的低效率。

從市場經濟角度看，原子彈是另類。因為它不是商品，沒有成本和知識產權等問題，也不用考慮市場競爭力。甚至在很多情形下，人們對它的關注是有無，而不是好壞。所以，“兩彈一星”精神沒有過時，但以往舉國體制作為當今發展科學和技術的一種體制安排，不具有普遍意義。

先說科學。科學有自己的發展規律。特別是基礎科學研究，其目的是揭示宇宙本質，探索自然奧秘，有著強烈的非功利屬性。任何一種科學發現或成果，都必須在適宜的學術氛圍中經過自由探索取得，而不可能在運動式的突擊中完成。比如萬有引力定律，它是特定時代的特定科學家，在特定環境里激發特定靈感的產物，而不可能是攻關或者會戰的結果。

再說技術。從縱向看，技術的發展是一個持續漸進、永無止境的過程，而且需要市場的牽引和創新生態的培育。中國亟待攻克的所有核心技術都不是靜止的堡壘，而是日新月異、動態發展的過程。人們關注它們從0到1，同樣也關注從1到10，到100，到1000……

就拿高端芯片制造來說，英特爾公司創始人之一戈登·摩爾1965年提出了著名的摩爾定律：當價格不變時，集成電路上可容納的晶體管數量，每18到24個月便會增加一倍，性能也提升一倍。摩爾定律揭示了信息技術進步的速度，持續了半個多世紀。如果在以往舉國體制下發展集成電路，長期不計成本的大規模投入，無論如何都令人無法想象。

從橫向看，卡脖子的現象在各行各業普遍存在。而且，卡脖子清單上的絕大多數項目都不是單一的產品或技術，而是產品集群或技術集群。顯然，以往舉國體制無法解決制約中國現代化進程的這些量大面廣的核心技術瓶頸問題。

在路徑比較清晰的條件下實現某個具體目標，舉國體制每每表現出驚人的效能。比如，在一些缺乏群眾基礎的體育比賽項目中，我們的運動員仍能破紀錄、奪金牌，為國爭光。但是，重大科學發現及理論突破、原創性技術發明及創新，通常都是舉國體制力所不能及的。

科學研究和技術開發的很多重大難題都具有高度不確定性，用舉國體制來包打天下的想法既不客觀，也不現實。美國上世紀70年代試圖用舉國體制來攻克癌癥，卻以失敗告終，便是一個例證。

事實上，西方發達國家也有許多國家科技發展計劃，如歐洲的尤里卡計劃，日本的科學技術立國戰略，美國的曼哈頓工程、阿波羅登月計劃、星球大戰計劃等。

半導體產業是戰略性、基礎性、先導性產業。20世紀80年代，日本憑借低價格、高質量等優勢，不斷搶占市場份額，嚴重威脅美國的龍頭老大地位。1986年，日本首次以44%的市場份額超越美國。而且，當時全球半導體市場排名前三位的都是日本公司，排名前十位的公司中日本占了6家，美國僅有3家。

為提高在集成電路設計和制造方面的競爭力并奪回優勢地位，美國仿效日本組織大規模集成電路技術合作研究的模式，于1987年由美國國防科學委員會和半導體協會共同牽頭成立“半導體制造技術戰略聯盟（SEMATECH）”。SEMATECH最初包括AT&T、IBM、Intel等11家半導體企業，后來發展成13家半導體私營公司與國防部所屬機構共同參與的研發聯合體。

半導體產業的發展往往需要全產業鏈的上中下游聯動，而SEMATECH正是協調這種聯動機制的組織。作為非營利組織，SEMATECH有一個中心管理機構，研究人員和管理人員都來自各成員企業。在SEMATECH的運行機制中，政府的職能除了經費投入，主要體現在協調國防部所屬機構與成員企業的關系，并以SEMATECH董事會和技術顧問委員會成員的身份，制定規則、監督管理以及評價技術進步狀況。

美國通常強調政府不干預市場和企業，所以SEMATECH的出現十分引人注目。1987年啟動后運行到1995年，SEMATECH終于幫助美國半導體產業重新坐上世界第一把交椅。耐人尋味的是，隨著SEMATECH順利運轉，美國政府于1996年退出了該組織。

美國及西方其他發達國家實施其科技發展計劃過程中，在體現國家意志的同時，更多地引入了市場機制，這是值得我們學習和借鑒的。

三、新型舉國體制具有更加豐富的內涵與外延

較之計劃經濟時期的舉國體制，中國的新型舉國體制無論形式還是內容都應該發展和創新，必須在社會主義市場經濟條件下發揮作用。使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，是新型舉國體制的根本遵循，具體包括以下幾個方面。

第一，摒棄“中國和外國”思維。應該明確這樣的理念，新型舉國體制的出發點和落腳點都不是閉關自守，因為中國沒有能力也沒有必要與全世界競爭。當代科學、技術以及相關產業發展到這樣的程度，以至于任何國家都不可能在每個技術領域都做到世界第一;任何國家都不可能完全依靠自己的力量解決所有的創新難題。實行新型舉國體制，要求我們以更加開放的心態擁抱全球創新，努力融入世界產業鏈，積極參與國際分工與合作。同時，要把盡可能多的核心技術掌握在自己手里，形成有效的制衡和交換能力，以擺脫對國外技術單方面依賴的困境。

第二，轉變政府職能。重大攻關項目一般都具有基礎性、公共性和通用性等特點，因而離不開政府的統籌和布局。但新型舉國體制應當規避以往走過的彎路，特別要破解盲目上馬、政府包辦、不計成本等老大難問題。建立科學化、民主化的目標任務決策機制，是新型舉國體制的題中應有之義。在實施過程中，政府推動項目的方法和手段也應當改變，要在更大程度上實現從領導到引導、從指揮到服務、從定規劃到定規則的角色轉換。

第三，深化科技體制改革。由于突出強調社會資源融合與系統能力集成，所以新型舉國體制應能更加有效地統籌各方面力量，以柔性方式更好地滿足技術創新的需求。在新型舉國體制架構內，必須賦予研發單位獨立、完整的法人格和自主權;鼓勵新型研發機構探索各種符合創新規律的管理模式;將重大項目的實施與研發機構的能力建設結合起來;以任務為導向，利益為驅動，項目為紐帶，構建生機盎然的“政產學研用”協調聯動的創新群落和戰略科技力量體系。

第四，營造創新生態系統。作為新型舉國體制的攻堅目標，半導體芯片、航空發動機之類的技術集群或產品集群往往都依托于創新生態，而這種創新生態通常是世界各國成百上千家企業在數十年的競爭與合作中構建的。任何國家要想提升自己的創新體系效能，必須實現創新治理能力現代化，包括持續優化自己的創新生態系統。所以，新型舉國體制只有與創新生態系統產生良性交流與互動，才能獲得更具生命力的全球競爭優勢。

第五，發揮企業主體、主導和主角作用。關鍵核心技術創新性強、發展變化快，而且面臨更大的市場不確定性。所以，必須注重在與市場需求的耦合中創造價值，用市場需求倒逼前端技術創新。在此過程中，企業必須當仁不讓地發揮主體、主導和主角作用。經過改革開放40多年快速發展，我國已經擁有一大批優秀高新技術企業。它們作為國民經濟中最活躍、最富有創造性的要素，應該成為新型舉國體制的中流砥柱。

第六，構建開放的平臺。以國家政策和資金為引導，廣泛吸納各方面力量（包括國外力量）參與，鼓勵不同市場主體運用市場機制開展合作。國有研究機構和企事業單位無疑將繼續發揮重要作用，但民營企業作為新鮮血液的注入，將成為新型舉國體制的新引擎，也是區別以往舉國體制的最顯著標志。

第七，投融資渠道多元化。重大攻關項目的投資通常都是規模大、周期長、風險高，在以往舉國體制中全部由政府承擔。但是，財政砸錢的單一模式今天難于為可持續創新和發展提供保障。隨著社會資本不斷壯大，新型舉國體制的項目實施現在完全可以做到政府不唱獨角戲，改由包括風險投資在內的社會各方面力量合作完成。多元化的投融資渠道是新型舉國體制的必然選擇。

第八，保護知識產權。為充分調動參與主體的積極性，新型舉國體制應根據創新活動的規律和特點，建立目標考核體系并制定知識產權激勵方案;探索政府資助項目的專利權向發明人或設計人、中小企業轉讓的辦法或利益分配機制，從而讓投資者和科研人員更多地分享研發成果商業轉化形成的收益;力求在知識產權的獲取、歸屬、分配、轉移等方面，符合市場經濟原則、國家利益和國際慣例。