人大及其常委會在員額制改革中的作用探討

田圣斌 楊莉

如果僅僅從理論角度論及人大對司法活動監督的必要性顯然是不夠的，這難免會讓人產生“一廂情愿”的偏見。其實與這種偏見恰恰相反，人大監督員額制改革此類司法活動更多的是來自于現實的呼聲。這主要表現為獨立的司法、公正的司法迫切需要人大的監督。

自黨的十八大以來，大力發展社會主義民主政治，加快建設社會主義法治國家，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》都將深化司法體制改革放在重要位置。在總體框架設計的同時，各類先行試點工作陸續展開，司法員額制改革自2014年中央全面深化改革領導小組選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點后在全國范圍推進以來，法官、檢察官遴選委員會和人大及其常委會職權在員額確定過程中如何界分，顯得尤為突出。員額制改革實施過程中，有人認為員額法官檢察官可以由自己決定案件結果，不愿被監督，在辦案中暴露出一系列問題，嚴重影響司法公正。2021年全國推行“政法干部教育整頓”工作，就是要求全國政法干部辦案重質量。如何對政法干部隊伍實行有效監督，確保其客觀上有能力保證辦案質量，主觀上不偏不倚依法辦案，進一步完善人大及其常委會的監督權尤為重要。

一、司法員額制改革的背景及意義

為順應國家進一步深化司法體制改革的要求，我國最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺相關司法指導性文件，其中諸多內容涉及法官、檢察官員額制改革。司法改革推行司法人員員額制改革，就是將對司法人員實行分類管理，把法院、檢察院的工作人員分為法官檢察官、司法輔助人員和司法行政人員三類。按照工作特點和履行職責要求，科學合理地確定法官、檢察官與其他人員的比例，并完善專業職務序列及其相配套措施。

“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，這是對司法公正提出的高要求。不遵循司法規律，將法官、檢察官當作一般公務員管理，造成司法隊伍良莠不齊，司法權力運行機制再科學，也難以提升辦案質量、提高司法效率、維護司法公正。按司法規律配置司法人力資源，建立符合職業特點的司法人員管理制度，實行按比例進入員額內，是實現法官檢察官正規化、專業化、職業化，建設高素質司法隊伍的制度保障，這在深化司法體制改革中具有基礎性地位，是必須牽住的“牛鼻子”，一定程度上而言，員額制關系到這輪司法體制改革的成敗[1]。

二、人大及其常委會在員額制改革過程中的作用

我國《憲法》《地方組織法》對各級人大及其常委會的職權予以了明確的規定，探討人大在員額制改革過程中的作用離不開法律的規定，必須在相應職權范圍內發揮其自身作用。歸納而言主要為兩個方面。

其一，人大對部分法官、檢察官的人事任免權。《地方組織法》第8條第6款、第10條分別規定“縣級以上的地方各級人民代表大會有權選舉本級人民法院院長和人民檢察院檢察長”，“縣級以上的地方各級人民代表大會有權罷免本級人民代表大會常務委員會的組成人員和由它選出的人民法院院長、人民檢察院檢察長”。《法官法》第11條、《檢察官法》第12條也分別規定了部分法官、檢察官的任免方式，其任免權都掌握在地方各級人大常委會手中。在司法員額制改革過程中，只有一定比例的司法人員能夠進入法官、檢察官序列，那么人大及其常委會的任免權勢必在其中發揮重要作用。

其二，人大對司法機關的監督權。我國《憲法》第3條第3款規定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督”。同時，《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《人大常委會監督法》都無一例外地確定了人大及其常委會監督司法機關的職責。員額制改革是針對司法機關的人的改革，是本輪司法改革的重要任務之一，那么監督權必然是其重要內容。

三、員額制改革中人大及其常委會對檢察官、法官的任免權

（一）省級提名與地方任免的“尷尬”

雖然按照我國現行法律規定，人大及其常委會對部分法官、檢察官享有任免權。但是隨著司法員額制改革的逐步推進，其任免權行使卻遭遇了“尷尬”。

所謂員額制，就是為了實現法官檢察官正規化、專業化、職業化，對其在編制限額內實行員額管理，讓素質高能力強的人進入員額，讓精英充實到辦案一線。那么，如何使司法機關現有在編人員有比例地進入員額內就是亟待解決的問題。對此全國并無統一規定，各省結合自身情況紛紛“試水”。目前各地區的方案基本都是在確定省級統管人財物的前提下，在省級層面分別組建法院、檢察官遴選委員會，建立全省法官、檢察官統一提名和依法分級任免制度。全省法官、檢察官由遴選委員會按程序提名后，由相關部門進行考察，最后按法定程序由所在地人大常委會任命。

盡管這種由省級統一提名，地方人大常委會任命法官、檢察官的方式有助于破解司法地方化，似乎表面上并不違背我國現行法律制度的規定。然而從理論角度而言尚有值得商榷之處：在省級提名法官、檢察官的基礎上賦予地方人大及其常委會任命權，那么該任命權究竟是虛還是實？這關乎人大及其常委會是否對該任命有權審核。如果人大及其常委會審核后決定不予任命，該如何處理？如果人大及其常委會無審核權或無審核之必要，那么，人大及其常委會的任命豈不僅僅是一種形式？！

（二）如何化解“尷尬”的新思路

針對上述困惑，有人提出是否可以將市縣區員額法官、檢察官任免權統一交由省級人大及其常委會來完成，在目前尚未修改法律的前提下，這是難以實施的，否則將是違背現行法律，是對依法治國的公然對抗。當然，如果依照法定程序通過修改相關法律賦予省級人大及其常委會對法官、檢察官的任免權，這雖然能夠打破上述尷尬局面，但人大及其常委會在行使其職權的過程中又將會遇到其他方面的困難，如省級人大及其常委會如何監督人數眾多的法官、檢察官？基于省級所轄行政區域廣，員額制法官、檢察官基數大的實際，可以考慮通過授權或委托的方式將監督權力交由省級以下地方人大來行使，從而避免司法權力失控[2]。

四、員額制改革中人大及其常委會的監督權

如上所述，人大在人事任免權的行使與員額制的改革中存在諸多尚需破解的困境，即使是通過修改相關法律來緩和這一矛盾，也勢必帶來新的問題，省級以下的人大及其常委會是否有權監督同級司法機關，權限范圍又該如何設定？特別是隨著員額制改革中其他配套措施施行，如辦案質量終身負責制、錯案責任倒查問責制切實得到執行后，司法職業人員勢必會提升其自身責任意識，難免有人質疑人大及其常委會的監督權存在的必要性。縱然面對困惑，也必須充分肯定人大及其常委會在監督司法、監督員額制改革中所不可取代的作用。

（一）人大及其常委會監督員額制改革的必要性

1.人大及其常委會監督員額制改革的正當性

人大對司法具有監督職權，從根本上說這與我國的政治體制有著密不可分的關系。作為人民民主專政的社會主義國家，其本質是實現人民當家作主，實行人民代表大會制度就是保證這一目的實現的根本制度保障。然而，人民代表大會作為我國的權力機關，并不能行使所有的國家權力，因此只能將部分權力委托給其他國家機關行使。作為國家權力機關和權力的委托者，人大對行使審判權、檢察權的司法機關實施監督當然是合乎邏輯的必然要求[3]。

2.人大及其常委會監督員額制改革的合法性

人大監督司法工作是有憲法明確授權以及其他法律明文規定的。《憲法》第3條第3款規定：國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。第104條規定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院。同時，《地方組織法》《法院組織法》《檢察院組織法》無一例外重申了該規定。《人大常委會監督法》更是對地方人大司法監督權運行的程序予以了細化等。可以說人大監督司法工作是合憲的，是有法律制度保障的。

3.人大及其常委會監督員額制改革的現實性

如果僅僅從理論角度論及人大對司法活動監督的必要性顯然是不夠的，這難免會讓人產生“一廂情愿”的偏見。其實與這種偏見恰恰相反，人大監督員額制改革此類司法活動更多的是來自于現實的呼聲。這主要表現為獨立的司法、公正的司法迫切需要人大的監督。

司法獨立，司法權由司法機關統一行使，不受行政機關和立法機關的干預是為我國憲法所認可的制度，也是我國司法改革中所倡導的價值取向。然而現實中常見的卻是司法的軟弱性、易受干預性以及受多方面干涉的現象。司法需要借人大監督的名義為國家權力保駕護航，排除行政權在內的各方面干預因素[4]。另外，司法活動應遵循自身的規律，而不是按照行政機關“下級服從上級”的模式照本宣科地運行，因而本輪司法改革將“去司法行政化”作為重要任務。那么對法官、檢察官實行不同于普通公務員的管理制度，通過完善司法責任制，推進“以審判為中心”的訴訟制度等措施，將為員額制法官、檢察官依法獨立辦案排除不當干擾。而如何保證高質量的人才入額，又如何消化非入額法官、檢察官，同時保證機制的健全運行，實現真正的司法獨立，需要來自人大的監督。

公正司法、司法公正也需要接受人大的監督。讓每一起司法案件都能體現公平正義，是我們積極倡導的，而之所以倡導，就在于缺失。現實生活中司法不公、司法腐敗等問題，廣受詬病卻又在一定程度上存在。那么如何真正實現每一起案件的公平正義，這不僅需要讓司法職業精英順利進入辦案一線，同時也需要通過人大監督入額人員依法行使審判權、檢察權，來保證其目標真正得以實現，防止因司法人員權力過大而出現新的司法不公和司法腐敗，進而回應民眾的呼聲，響應人民的需求。

同時，司法機關過去依靠其內部規范、行政監督對案件質量實行“過程控制”，落下了耗費成本、效率較低以及妨害司法責任制的詬病。員額制條件下，大多數案件的審批制被取消，法官、檢察官的相對獨立性得到增強，依托行政領導把關的監督方式失去支撐，使得過去依靠內部監督的方式不得不轉變為外部監督為主，人大及其常委會監督便是從“深宮”走向社會的必經之路[5]。

（二）充分發揮人大及其常委會監督員額制改革的作用

1.把控員額入口，建設精英隊伍

員額制改革首要的就是解決好誰入額、如何入額的問題，而人大及其常委會在這個問題上應充分發揮自身的監督權力，從“入口”處保證精英隊伍的建立。

對于現任在編法官、檢察官來說，通過考試和遴選委員會選任，將符合比例及要求的人員入額是司法機關落實員額制的主要方式。在司法機關積極推動這些辦法施行的同時，人大及其常委會要實現重點監督。其一，加強在編司法人員人事任免上的監督力度。這不僅要求人大有關委員會應派員參加法官、檢察官遴選委員會，主動把握司法人員的提名資格和條件，也要建立嚴格有序的任前考察、公示和報告制度。在遴選委員會提名法官、檢察官的基礎上，人大及其常委會應加強對擬任人員的任前考察并將該人員有關資料以紙質、網絡、官微平臺等形式向社會公示。在公示期間，將監督、舉報所反映的問題，責成提請機關調查并公布調查情況，或由人大常委會組織調查并提出書面意見。經查屬實且確實不適宜承擔司法工作的，不予任命。對于公示期間無法查清，需進一步調查的，暫緩提交審議表決。其二，探討出臺監督領導干部入額管理辦法。在員額制改革中如何面對司法機關領導干部入額的問題？領導干部既要處理參加會議、行政事務等領導崗位要求的工作，又要作為一名員額法官、檢察官辦理各類案件。論資排輩或按職務入額勢必引起其他司法人員擔憂，也會影響實施員額制根本目的的實現。如果公平競爭入額，雖然會讓那些審判、檢察業務突出的領導“學以致用”，實現個人價值最大化，但卻又難以避免因入額這一“面子”問題引來那些業務薄弱的領導們濫用管理權限違規入額，畢竟員額制改革不可能完全脫離當前法院管理實際，從某種程度而言必然需要借領導權力予以推進[6]。對此人大及其常委會應結合法律及相關政策的規定，從外部對領導干部入額予以重點關注。其三，監督未入額人員的“分流”問題。在保證現有在編司法人員按比例入額的同時，存在著大量未入額人員。目前未入額的法官、檢察官占相當大的比重，而如何在過渡期內消化這批人員，全國并無統一做法，有的按條件轉為司法輔助人員，有的則在不改變原有審批制的條件下仍從事審判、檢察工作，對此不僅需要人大及其常委會制定規則，更需要其監督各地方司法機關是否按要求予以執行。

2.拓寬選任模式，強化任人程序

組建司法隊伍，除了從現有在編人員中遴選法官、檢察官，還需要從后備力量中充實。如何選任法官、檢察官，或者說建立完善的人才養成選拔模式，是人大及其常委會需要持續關注的問題。目前有的法院設計了“法官從法官助理中擇優選任”的方式，雖然有助于對法官助理的激勵，但從法官訓練養成角度而言又相對單一。對此，其他國家或地區在法官、檢察官的選拔上經歷“職業培訓—候補（試署）法官—實授法官”的路徑[7]，或者通過處理案件、法庭記錄、庭審表現、案件準備、對法律了解及嚴格面試程序等全方位對從業人員予以考核的方法來選任司法人員[8]。基于我國實際，能否學習、移植他國或地區的經驗，需要有人大及其常委會的積極作為，拓寬人才選任模式，強化人才選任程序。如責令司法機關建立完整的人事任免檔案制度，以及規范有序的就職程序。這包括對擬任人員的各項基本情況，工作履歷及任免事由以法定的形式公開，從而保障人大的知情權。同時，在任免過程中還須設置就職發言、宣誓、頒布任命書等，全程錄音錄像存檔備案，不僅可以增強擬任人員的使命感，也能方便接受社會監督[9]。

3.推動制度建設，實現權責統一

以“標本兼治”為導向，讓精英充實到辦案一線，解決入額難題是員額制改革進程中“治標”的問題，而如何真正實現入額隊伍正規化、專業化、職業化，從而助推司法責任制的落實、保證司法公正，才是員額制改革的根本。為了達到這一根本目的，人大及其常委會又必要對員額制改革實現全程監督。

除了人大及其常委會應從“入口”監督符合條件的人員入額外，其還能敦促司法機關建立權力清單制度助推員額制改革。具體來說，進入法官、檢察官員額的要在司法一線，對案件質量終身負責，那么這就代表辦案主體與司法責任制主體具有內在一致性，其途徑就得依照權責一致原則，明晰辦理案件法官、檢察官的職責權限[10]。人大及其常委會通過走訪調查、座談會形式可以敦促司法機關設置自身的權力清單，反之又通過權力清單監督辦案人員依職權辦事。

全國“政法干部教育整頓”工作是當前重要的階段性工作，取得了很好的效果。但是，如何經常性地監督司法工作，必須由人大及其常委會完善監督制度。如人大及其常委會可引入對司法人員工作評議機制來對入額法官進行事中監督。可以考慮通過聽取法官履職報告的方式，成立履職評議小組，對司法人員定期或按一定比例隨機進行“健康體檢”，并對其滿意度進行排名和測評，對優秀法官、檢察官嘉獎表揚，對不合格工作人員給予批評、記過甚至是免除職務的處分[11]。一方面對司法工作起到良好的監督作用，另一方面也可以促進司法辦案質量的穩步提升。

4.保障人員權利，完善激勵結構

保障入額人員的質量的同時，穩定也是員額制改革的題中之義。如果不改變當前司法工作者職業認同度低、尊榮感差、工作壓力大、職業風險高等問題，就無法建立起穩定有序的隊伍[12]。因此，隨著員額制改革的逐漸深入，建立完善的司法人員職業保障體系也是迫在眉睫的。人大及其常委會應努力為這一保障體系的建立保駕護航。一方面，如何實現法官、檢察官有別于普通公務員單獨序列，同時提高工資標準，建立與職務等級相掛鉤的薪酬制度，人大及其常委會有必要在開展深入廣泛調研、反復研討的基礎上，制定既能激勵司法人員又不顯失公平的科學合理的制度，并能最終以法律的形式予以落實。另一方面，人大及其常委會也應當監督保障措施落到實處，并為司法人員社會認同度的提高營造良好的社會氛圍。

注釋：

[1]《司法體制改革方案：6省試點設立法官檢察官遴選委員會》，http：//www.guancha.cn/politics/20142014_06_15_237972.shtml;孟建柱：《“員額制”關系到司法體制改革成敗》，http：//epaper.ynet.com/html/2015-04/18/content_128242.htm？div=-1。

[2]陳永康：《司法體制改革新形勢下人大監督司法的新思路、新舉措》，《人大制度研究》，2015年第7期，第4-7頁。

[3]湯維建：《論人大監督司法的價值及其重點轉向》，《政治與法律》，2013年第5期，第2-10頁。

[4]同3。

[5]顧曉寧：《員額制改革與司法監督理念的轉變》，《中國檢察官》，2016年第3期，第78頁。

[6]屈向東：《“成本—收益”視角下法官員額制改革的博弈問題》，《理論探索》，2016年第3期，第117-122頁。

[7]薛永慧：《從臺灣法官和司法輔助人員的關系看大陸法官員額制改革》，《臺灣研究集刊》，2015年第6期，第78-86頁。

[8]季美君：《美國基層檢察官產生于職業保障的實證考察》，《中國檢察官》，2016年第10期，第68-70頁。

[9]撫順市人大常委會課題組：《司法體制改革背景下加強和改進地方人大監督研究》，《遼寧省社會主義學院學報》，2015年第1期，第32-38頁。

[10]李佑標：《辦案質量終身負責制論綱——以辦理刑事案件質量終身負責制為視角》，《上海政法學院學報》，2016年第2期，第117-122頁。

[11]杜豐：《司法體制改革背景下加強人大司法監督的思考》，《人大制度研究》，2015年第9期，第26-28頁。

[12]同6。