易地搬遷后農戶原居住地“三塊地”問題研究

文耀榮 賴慶奎 許忠俊 殷小成 顏霖弘

摘要：目前，如何盤活農村“三塊地”高效實現貧困搬遷群眾穩定脫貧和后續發展已成為社會關注的研究熱點。本文以云南7個典型易地扶貧搬遷安置社區為例，通過實地調研的方式深入探究農戶原居住地的“三塊地”真實狀態與現實問題。在此基礎上，從土地流轉、市場調節、公共財政、規劃布局等途徑提出對策建議，以期為云南推進“三塊地”改革試點工作提供一定的理論依據。

關鍵詞：“三塊地”土地復原 問卷調查法 參與式調查評估 云南

*基金項目：民革云南省委2020年重點調研課題。

黨的十九大報告明確提出要積極深化農村土地制度改革，此舉表明厘清農村土地產權定位、凸顯農民土地財產權利、強化農村土地利用質量、保障收益分配公平合理是實現鄉村振興的基本路徑。本文以農戶易地搬遷后其原有宅基地、耕作、林地（下文統稱“三塊地”）的利用與復耕、產權變更、產業發展、生態修復等情況為研究切入點，深入探究農戶原“三塊地”的發展現狀，以期為政府有序推進農戶原居住地的復原工作提供理論參考。

一、研究區概況

現階段，“十三五”易地扶貧搬遷任務已全面完成，960多萬建檔立卡貧困群眾全部喬遷新居。在此期間，云南省建檔立卡貧困人口搬遷總規模達99.6萬余人，占全國搬遷總規模的10%，位居全國第三位。基于此，文章選取云南昭通市發界、紅路、靖安、卯家灣、維拉壩、福貢縣指揮田、保山市辛街鄉等7個典型安置社區展開調查研究，其中靖安和卯家灣社區作為全國易地扶貧搬遷規模排名第一和第二大的安置點，其二者非常具備典型性研究價值。

二、調研區域農戶遷出地“三塊地”存在的問題

（一）耕地現種植經濟作物現象普遍存在

通過與一位中年婦女搬遷農戶代表交流得知，大多數農戶一致認為現在搬遷下來，衣、食、住、行樣樣都需要錢，現已有部分農戶家中老人返遷回去照料農作物以換取為數不多的生活費緩解生活壓力。通過實地走訪搬遷農戶原居住地發現，個別農戶以簡易木材搭建臨時小木屋居住，時刻照料玉米、洋芋、花椒等經濟作物。這一現象直接表明調研結果與實際情況相符，間接反映在易地搬遷安置過程中存在老人遷回原居住地從事種植經濟作物情況。

（二）農戶原“三塊地”土地流轉難度大

經實地走訪原居住地發現個別農戶尚未搬遷的情況。通過與一位未搬遷的農戶了解其中緣由，他說：“因為家里飼養豬牛年入10萬元，不符合易地搬遷中的貧困標準。若要搬遷只能列入隨遷戶并按照相關要求需補繳搬遷費用，遂不搬遷”。不僅如此，在實地走訪過程中仍發現部分搬遷戶并非整組（村）搬遷，其中大部分遷出地的土地屬于資源承載力嚴重不足、地質災害多發易發、公共服務嚴重滯后且建設成本過高等地區。需注意的是，此類土地的地表土層薄弱，基礎設施建設異常困難，以致實現整片土地流轉的難度增大。

（三）農戶閑置宅基地未能開發及利用

遵循國家政策要求，遷出農戶的宅基地必須拆除及復耕，對原有耕地、林地、草地等土地類型尚無明確規定。在易地搬遷座談會過程中有部分村干部指出：“在實施房屋拆除過程中發現部分宅基地建設質量佳，希望通過其他途徑轉換農戶原宅基地用途，便于其在后續鄉村振興中發揮顯著綜合效益，若直接拆除令人感到可惜”。經實地調研得知宅基地處理方式為土地閑置或流轉的方式遠高于繼續耕種方式，說明宅基地并未得到較好的開發與利用。具體而言，大多數的宅基地僅限于原地拆除后便閑置。經與農戶和基層工作人員核實相關情況得知形成這一現象原因主要有三：一是政府將根據土地所處的地形特征、資源稟賦、土壤酸堿度等問題統一制定土地總體利用規劃，如種植板栗、香椿、核桃、草果等經濟作物。二是中小型挖掘機受部分農戶宅基地所處地形限制，無法對房屋進行徹底拆除。三是基層政府實施鼓勵農戶自行拆除房屋并給予相應獎勵的措施，但部分農戶因“戀房”情結多敷衍了事。綜上所述，當前農戶遷出地的宅基地基本處于閑置或撂荒狀態。

（四）林地綜合利用率不足，農民經營性收益低

經實地訪談已知林地處理方式為土地閑置或流轉方式與繼續耕種方式基本持平，說明林地在一定程度上得到有效開發。通過與不同地區搬遷農戶核實相關情況得知：一方面，少部分農戶已和當地中小型企業簽訂土地流轉協議，其中存在極少部分農戶已與中大型公司簽訂“訂單型”農業合同，公司在合同中明確要求農戶種植竹子、玉米或指定的其他經濟作物。另一方面，已遷出的農戶基于現實利益考量將為數不多的林地轉移給親朋好友和鄰居幫忙照料，以避免日后產生權屬糾紛問題。期間，大多數遷出農戶受環境、交通、資金等因素影響而不能及時采取有效手段對林地加以管護，以至于多數林地均處于閑置狀態。由此可知，林地綜合利用率不足。

（五）產業規劃種植的經濟作物收益低廉

通過實地調研發現，政府對農戶土地未來的規劃種植主要是竹子、花椒、板栗、香椿、核桃、洋芋、草果、玉米等經濟作物。結合當前這些經濟作物的市場價后發現，上述經濟作物除草果作物的經濟效益稍微較強，其余經濟作物的收益效果均偏低。由于受重大公共衛生安全事件影響，農戶經濟收入驟減。換言之，農業生產效益低，農戶生產積極性不足，農戶收入逐步下降，最終陷入種糧成本持續增加且收入不斷減少的發展困境。

（六）“三塊地”缺乏相應政策資金扶持

通過實地調研發現農戶遷出地“三塊地”的交通、能源、水利、信息等基礎設施建設落后，專業技術性人才嚴重不足。一位農戶說：“這附近交通設施本身就不方便，上下山需要2.5小時，自從他們（特指已搬遷的農戶）離開后，出入（老人不會駕駛摩托車）就更加困難”。通過上述對話可知農戶原居住地的基礎設施建設相當薄弱。隨后與當地基層負責人交流后也再次證實農戶消息的準確及可靠性，他說：“由于缺乏資金扶持，這邊的公共服務發展水平確實滯后”。簡而言之，農戶遷出地“三塊地”缺乏相應政策及必要的資金扶持。

（七）農戶原居住地土地復原宣傳力度不強

據調研問卷統計分析側面反映出土地復原工作在宣傳層面存在一定的不足之處。如調研問卷分析發現農戶不了解土地復原政策與農戶了解土地復原政策間的比例差距相對較小，表明土地復原宣傳工作有待進一步改進。產生上述這一現象大致推測為負責土地復原政策宣傳的工作人員在開展相關政策宣傳時未能運用農戶喜聞樂見的方式做好宣傳宣講，故出現土地復原宣傳活動效果不顯著的情況。

三、推進調研區域農戶遷出地“三塊地”的對策建議

（一）因地施策將農戶原宅基地轉建生產建設用房

基層政府一方面應根據農作物生產周期的實際情況，將農戶原先部分質量較佳的宅基地向上級政府申請轉設農業生產建設用房，并按照生產建設用房標準對農戶宅基地進行統一整改，在一定程度上緩解部分農戶的抵觸心理。另一方面，根據農戶自身實際情況在安置社區方圓1-3公里內建設種植園生產基地，不僅為具備就業能力且有就業意愿的老人提供工作崗位以保障他們的日常開銷，還可有效遏制老人返遷情況。

（二）加快農戶遷出地“三塊地”集中整理流轉

在實際走訪農戶得知某一區域的土地已準備集中流轉，但因個別農戶不愿配合導致土地流轉工作停滯不前。對此，首先可采取“以地換地”方式與他們進行置換，盡快發揮遷出地“三塊地”紅利效應。其次，設立“三塊地”專項基金著力改善“三塊地”和周邊地區的現代化農業生產基地及農田水利基礎設施建設，為日后大中型企業入駐奠定良好的發展基礎。再者，以“流轉、整理、再流轉”發展模式為突破點，建設農村“三塊地”集中整理與集中流轉試點，探索實施農村土地“三權”分置改革。最后，對無法實現高效利用的土地可采取增減掛鉤、土地入市、占補平衡等手段加以解決。

（三）探索閑置宅基地與農業旅游融合發展模式

雖然國家政策要求宅基地復耕方式須為拆除及復耕，但現實情況卻可因地制宜。在調研中發現少部分農戶的宅基地裝潢靚麗，房屋所處視野相對廣寬且空氣清新。當下國內處于全域旅游發展新格局，若將該部分的農戶宅基地改建成農業旅游的臨時住宿點或網紅打卡點，必將推動當地經濟快速發展。至此，建議探索房地適度分離、豐富宅基地用益物權的實現方式，提高宅基地的綜合利用效率，激活農戶宅基地財產權益，增加農戶的財產性收入。

（四）多措并舉盤活閑置林地資源

通過座談會已知悉省內對林地的工作要求是以農戶為主，即尊重農戶自身意愿。在實際調查獲悉林地的利用及管理面臨布局散亂且粗放低效等現實問題，亟需規模化、高效化經營。對此，首先要積極實施天然林保護和防護林體系建設重點生態工程。其次創新合作模式并充分發揮專業合作社效能，通過“合作社+村集體+農戶”方式對林地進行統一管理經營，搬遷農戶根據相關協議獲取分紅收益。再者開展一對一精準式的職業技能培訓，強化農戶如銷售、編織、家政等非農技能。最后鼓勵集體經濟組織與農戶一起打造鄉村旅游、森林康養、電商物流等文旅項目，提高林地綜合利用效率，壯大集體經濟。

（五）構建農產品市場精準監測調控機制

國內以“互聯網+大數據”等為代表的現代信息技術快速發展，政府應把握這一發展契機加快構建農產品市場監控信息平臺。一方面通過信息平臺預測豬肉、花椒、蔬菜等重點農產品的市場價格及供需趨勢，提升供需平衡分析專業能力，實現信息化與農業現代化二者深度融合。另一方面根據平臺信息反饋精準預判未來市場需求，適時調整農業生產或尋找對口地區展開農產品產銷對接，增強農戶經營性收入。

（六）將遷出地“三塊地”開發納入“十四五”規劃

農戶遷出地“三塊地”的保護與開發是一項投入大、見效慢、成本高的系統性工程，需省級部門專業人士制定相關科學決策規劃，并及時出臺具體專項資金扶持方案。鑒于此，建議考慮拓展“三塊地”的農業多功能性。“農業+旅游”“農業+會展”“農業+文創”是當今全球最大規模的民間貿易活動，政府可根據當地實際情況申請農業公共服務專項資金，鼓勵時裝秀龍頭企業將時裝秀活動的舉辦地點擬定在農田藝術景觀、農業主題公園、農業節慶現場等場景，讓田園風和時裝風二者交融且相互碰撞從而呈現別具一格的時裝風格。

（七）提高農戶對土地復原政策的知曉率與參與度

宣傳工作具有即時性、全民化、互動性、移動性等特征，應從三個方面著手開展宣傳工作。第一，負責土地復原政策宣傳的工作人員需提前將官方話語運用農戶喜聞樂見的形式進行講解。第二，以電視、廣播、報紙、網絡、抖音、板報、海報、標語、宣傳欄、宣傳冊等多種渠道為媒介，創新開展豐富多樣的土地復原政策法規宣傳活動。第三，有效且合理運用宣傳資源，如將土地復原政策知識通過小品方式融入社區特色文化文藝會演中，甚至在游戲競猜環節中以提問對答的方式詢問農戶關于土地復原政策宣傳冊的知識，甚者還可以在現場讓農戶談談自身對土地復原政策的相關認知。

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A Study on the "Three Plots of Land" in the Original Residence of Farmers after Relocation

Wen Yaorong Lai Qingkui Xu Zhongjun Yin Xiaocheng Yan Linhong

Abstract： At present， how to revitalize the“three areas”of rural areas and efficiently realize the stable poverty alleviation and subsequent development of the poor people who have migrated has become a research hotspot of social concern. Based on this， this paper takes seven typical relocation and resettlement communities in Yunnan as an example， and explores the real state and practical problems of the three places of the original residence of farmers through field research. The results of field investigation show that ： The land transfer of three areas is difficult， the idle homestead of farmers has not been developed and utilized， and the planning and utilization of three areas of farmers relocation have not undergone fundamental changes；The income of economic crops planted in industrial planning is low， the three land lacks corresponding policy and financial support， and farmers cannot obtain income from the three land . On this basis， according to the research results， countermeasures and suggestions are put forward from the aspects of land transfer， market regulation， public finance， planning and layout， so as to provide a theoretical basis for Yunnan to promote the pilot work of“three plots”reform.

Key words： Three land Land restoration Questionnaire survey method Participatory survey assessment Yunnan

（作者單位：西南林業大學經濟管理學院）

責任編輯：李政