民生財政視角下河南鄉村振興戰略研究

趙奇

摘要：向民生領域傾斜、以解決民生問題和滿足民生需求為根本目標的財政管理理念逐漸得到各級政府的認可和重視，以民生為基礎的財政管理逐漸被賦予獨立的概念和新的內涵。河南通過在財政管理過程中保障基本權益、堅持民主公開、聚焦基層民生等形式積極落實民生財政，使資源配置更加均衡，城鄉差距進一步縮小，為河南經濟社會發展奠定了基礎。近年來，河南財政收支呈現緊張狀態，政策規劃和資源整合水平有待進一步提升，本文在科學預算、合理規劃、強化監督以及更新觀念等方面提出建議，以期探索出一條具有河南地方特色的新時代鄉村振興新路徑。

關鍵詞：民生財政 鄉村振興 公共服務 城鄉一體化 農村經濟

*基金項目：本文是河南省哲學社會科學規劃項目（2020CJJ088）的階段性研究成果。

“三農”問題是民生領域的薄弱環節，提高農民生活水平、發展鄉鎮經濟、推進鄉村振興逐漸成為當前經濟社會發展狀態下保障和改善民生的重要手段。只有科學處理城鄉關系，才能真正實現城鄉一體化協調發展。河南是農業大省，經濟基礎相對較差，從經濟社會發展最薄弱的農村入手，實施鄉村振興戰略有利于推動農民收入提升與農村生活改善，使民生問題從根本上得到解決。河南將民生理念融入財政管理之中，基于民生財政這一新的管理方向，針對河南經濟社會發展特點，積極探索出科學的鄉村振興實施路徑。

一、新時代河南民生財政的具體表現

（一）財政管理保障基本權益

財政伴隨國家而產生，政府通過財政來實現對國家的控制和管理，因此財政與生俱來具有公共性，維持國家機構的正常運行和社會正常秩序是政府財政管理的重要目的。民生財政并非成熟的學術概念，在我國并沒有被廣泛地探討和深入研究，在社會主義制度下，我國財政資金真正“取之于民、用之于民”，保障人民群眾的基本權益政府責無旁貸，財政管理的最終受益者是全體人民群眾，具有天然的民生屬性。財政管理具有調節社會分配、維護國民經濟平穩運行等多方面職能，但在民生財政理念下，將保障人民群眾的基本權益，維護社會公平、促進社會和諧放在中心位置，在進行財政管理活動時以滿足人民對美好生活的向往為根本宗旨。河南堅持落實民生實事資金保障，多方籌措資金，積極改善民生，全省2019年投入財政資金361.6億元用于民生實事建設保障。在進行財政預算時兜牢民生底線，堅持以人為本，保障人民群眾最基本的生存權和發展權，維護社會公平正義。利用財政政策引導，實現中原區位優勢，推動鄉村經濟發展，努力縮小收入差距、優化社會整體環境，實現基本公共服務均等化。

（二）財政收支堅持民主公開

“民生”是典型的具有中國特色的概念，體現了文人情懷和人本思想，字面意思為與全體普通民眾生存相關的事宜，西方資本主義國家沒有民生概念，其財政管理理論建立在資本主義私有制基礎上，民生財政理念便無從談起。在社會主義制度下，政府代表全體人民的利益，真正以人民為中心開展財政收支和社會管理活動。民生財政應當是公共財政的延伸，是適應社會主義市場經濟體制的財政管理新模式，要求提升基層人民群眾對財政管理的參與度，實現人民當家作主與人民民主監督，推進民生需求與財政預決算緊密結合。財政資金大部分來自稅收，全體人民群眾應當共同享有財政管理成果，民生財政要求政府財政管理部門從管理理念和收支政策上緊緊圍繞人民群眾、依靠人民群眾、提高人民群眾的參與度。2019年河南省財政廳在門戶網站主動公開政府信息1164條，發布政策解讀文章99篇，辦理依申請信息公開127項，除不掌握的信息外，只有1項依申請公開信息經研究后不予公開。河南各級財政管理部門開始重視人民參與和了解財政決策的權利，通過推進財政信息公開，為實現群眾監督創造更便利的條件，不斷優化監督流程、改善監督環境、創新監督機制，從財政源頭上堅決防止腐敗。

（三）財政投入聚焦基層民生

保障和改善民生是社會主義的本質要求，是中國共產黨性質和宗旨的重要體現，是貫徹落實科學發展觀的需要，是全面建成小康社會的必由之路，符合我國現階段的基本國情。隨著河南區域經濟的不斷發展，財政收入逐年增加，解決民生問題、改善民生發展的能力逐漸提升，已經有實力、有信心解決好民生發展問題。改革開放以來，傳統的小農經濟仍然對河南社會產生巨大影響，經濟體制改革過程中積累的一些問題并未得到及時解決或妥善處理。近年來我國經濟社會發展進入新常態，河南人口眾多、經濟基礎薄弱，民生領域的矛盾和問題逐漸顯現，對黨和政府解決民生問題提出了新的要求。2019年河南民生財政支出達7844.5億元，占一般公共預算支出的77.2%，通過財政支持，積極推進社會事業發展，穩步增進民生福祉。在民生財政框架下，河南將基層人民群眾的基本生活作為財政重點投入領域，將實現共同富裕作為財政管理的根本目標，貫徹平等發展理念，聚焦基層民生熱點，對科學、教育、文化、衛生以及社會福利進行更加科學的、多樣化的財政投入。

二、民生財政對河南鄉村振興的影響

（一）均衡民生資源配置，促進社會協調發展

民生財政是財政管理理念在民生領域的重要拓展，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，河南省委、省政府和地方黨委、政府堅持以人民群眾為中心，將人民群眾的根本需求放在政府決策和財政投入的首位，將改善民生作為制定和落實財政政策的根本出發點。與傳統的國家財政以及資本主義制度下的公共財政相比，民生財政要求利用有限的財政資金最大限度地滿足人民群眾的基本需求，因此在民生財政下，河南財政管理應當追求進步、不斷完善。地方財政政策需要根據經濟社會發展水平進行動態調整，在全面深化改革和經濟社會發展進入新常態的特殊時期，財政管理必須與經濟社會發展相協調，財政支出額、財政支出結構以及財政支出進度需要進行科學論證、統籌規劃，實現民生領域資源的有效分配，促進社會協調發展。共同富裕是社會主義發展的根本目標，河南人口密度大，經濟發展不平衡，應當通過財政管理實現資源在民生領域的科學分配，樹立共享發展理念，既要解決部分地區公共基礎設施無法滿足人民群眾基本生活的問題，也要解決區域間經濟發展和資源配置不均衡的問題，讓全省人民共享改革發展的偉大成果。

（二）改變鄉村落后面貌，縮小城鄉收入差距

落實民生財政不但要在基礎民生領域增加財政投入，還要因地制宜，根據河南各地區實際情況采取針對性措施，提高財政資金使用效率，發揮區域優勢，推動基層經濟發展和社會進步。作為傳統的農業大省，農業對河南經濟發展的重要性不言而喻，然而正是農業發展相對滯后，農業的重要地位與其落后的生產效率不匹配，才導致區域經濟發展不平衡，城鄉收入差距擴大。因此河南省委、省政府更加重視改善和保障民生，財政管理重點向民生領域傾斜，從經濟社會發展的薄弱環節入手，通過實現鄉村振興來提高廣大農民的收入水平、改善農村面貌。根據河南統計年鑒數據顯示，河南城鎮居民收入由2013年的22398元增加至2020年的43834元，農村居民收入由2013年的8475元增加至2020年的17131元，城鄉居民收入均呈現穩步增長趨勢。但城市居民收入與農村居民收入之比在波動中下降，已經由2013年的2.64下降至2020年的2.56，河南通過實施民生財政逐漸縮小城鄉收入差距，提高人民生活水平，逐步實現城鄉一體化發展。只有解決民生領域的難點、痛點，拓展農民多元化收入渠道，提升農村地區“造血”能力，才能真正體現社會主義的優越性，為經濟持續穩定增長提供內生動力。

（三）豐富基層文化生活，筑牢區域發展基礎

提升基層人民群眾的幸福感、獲得感成為當前鄉村振興戰略的重要抓手，實現鄉村振興，需要提高農民的科學素質和文化素養。只有不斷積累文化內涵、豐富知識儲備，廣大農民才能掌握更多生產技能，改變單純通過農業耕作或簡單勞動來獲取收入的局面，進一步拓展收入來源。隨著基層文化生活不斷豐富，農民的視野變得更加開闊，有利于鄉村和諧穩定，形成了文化發展和經濟提升的良性循環，增強了經濟發展后勁，為區域發展奠定更加堅實的基礎。長期以來，河南科教文衛事業和社會保障事業發展較快，總量也隨著經濟發展得到一定增長，從整體上看，人民群眾的物質生活水平得到提升，文化生活更加豐富。近年來，河南通過落實民生財政堅持推進文化創新、推動文藝繁榮，自2014年起便設立高成長服務業專項引導資金，重點引導文化產業等高成長服務業轉型升級，挖掘鄉村文化資源，助力鄉村特色文化發展。2019年河南文化產業增加值已達1735.97億元，較2013年增加了113%，為豐富基層文化創造了良好環境。公共圖書館人均藏書量關系到基層人民群眾的切身利益和直接感受，河南落實民生財政，不斷增加財政對文化事業的投入，通過安排補助資金以及政府購買服務等方式，支持基層公共圖書館建設，完善基層公共文化體系。截止到2020年末，河南共有公有制藝術表演團體167個、文化館205個、公共圖書館165個、博物館359個，這使農民吸收文化知識的渠道更加豐富，有效推動了基層鄉村物質文明和精神文明協調發展。

三、河南推進鄉村振興過程中面臨的現實問題

（一）財政收入緊張，支出面臨挑戰

一直以來，受經濟發展水平所限，河南財政收入均呈現緊張趨勢。受新冠肺炎疫情影響，2020年一季度河南減稅降費達115.3億元，面臨的財政運行形勢更加嚴峻，同時疫情對河南經濟發展造成了巨大沖擊，稅收收入和國有企業收益都大幅減少。截至2020年6月底，河南全省各級財政累計安排資金59.03億元用于疫情防控，在財政收入恢復增長面臨較大壓力的背景下，用于支持鄉村振興事業的財政支出必將受到影響。出于疫情防控的需要，部分地區在疫情嚴重時限制人員流動，再加上疫情對經濟造成嚴重沖擊，很多準備進城務工的農民失去了收入來源，農民的抗風險能力較弱，面對突如其來的疫情風險，政府仍需在基礎設施建設、基本生活保障、鄉鎮經濟發展、社會投入推動等方面加強財政支持。經濟的穩定和恢復還需要一定時間，農村比城市更加需要財政資金的支持和財政政策的引導，河南在推進鄉村振興過程中仍面臨較大挑戰。部分地區由于經濟發展落后，對實施鄉村振興戰略有較大期望，對落實惠農支農政策的需求十分迫切，但在財政收入壓力較大，無法充分安排惠農支農資金情況下，很多鄉村振興扶持政策無法有效實施，空有好政策卻無法使農村地區的落后面貌得到真正改善。

（二）政策缺乏規劃，脫離農民需求

河南積極創新鄉村振興推進機制，力求找到符合河南省情和各地經濟社會發展情況的惠農支農方案。多數地方政府積極推進鄉村振興戰略，對增加農民收入、改善農村落后面貌以及提高農民科學文化素質等進行政策扶持和傾向性地財政投入，但部分政策缺乏長遠規劃和科學論證，無法保證政策的連續性，難以長期實行，沒有真正滿足農民需求。地方惠農支農政策制定的主體是地方政府和財政、發展改革等部門，很多地方在規劃政策時經過了專家論證和多部門聯合討論，側重點在政策是否符合上級指導精神、預算是否充足以及如何貫徹落實上，忽視了農民的實際需求。惠農支農政策關系到農民的切身利益，但農民往往缺乏意見表達渠道，難以將實際需求和意見建議傳達到政府部門，同時受文化水平和思想觀念的局限，即使有反饋意見建議的機會，很多農民也很難對農村發展政策做出科學判斷，站在全局角度維護自身長遠利益。提高農民生活水平的財政補助政策需滿足各項條件方可享受，改善村容村貌的基礎設施建設項目需要群眾的廣泛配合才能落地實施，但有的基層干部執行力不強，政策宣傳不夠深入，部分群眾難以理解，政策在群眾中的知曉率較低，最終只停留在紙面上，無法使群眾真正受益。部分貧困村“等靠要”思想嚴重，沒有樹立勤勞致富的理念，即使針對性地出臺各項扶持政策，也很難產生發展動力。

（三）涉農資金分散，職責界定不清

政府在涉及民生的多個領域加大對基層鄉村發展的支持力度，在科學普及、鄉村文明建設、村容村貌改善、基層醫療水平提升、鄉鎮教育條件優化以及基礎設施建設等多個方面予以資金支持，但是這些資金從財政管理上看分為農業支出、農業綜合開發支出、扶貧支出、農村綜合改革支出、社會保障支出等科目，科目內容有不少交叉重復之處，從資金來源上看分為中央預算資金、省級預算資金、市級預算資金等，且資金由不同部門歸口管理，各部門在進行業務安排和資金使用規劃時往往缺乏統籌，難以形成合力，集中力量完成脫貧攻堅。盡管歸口不同政府部門管理的財政資金預算指標由財政部門協調下達，但由于各部門職責和業務各不相同，財政部門無法對由其他政府部門歸口管理的資金做過多干涉，只能在預算編制和預算執行時進行宏觀協調和指導。民生財政得到各級政府的廣泛關注，多部門牽頭設立了專項資金投入到基層領域，但在實際執行過程中往往缺乏必要的監督，部分領導干部認為只要資金使用在本地區基層事業發展上即可，不管是什么項目資金都可以統籌使用，無須專款專用，致使很多本用于“民心工程”的資金由于不顯示“政績”，經常被擠占用于其他項目。

（四）要素流動受限，制約財政引導

隨著經濟社會的飛速發展，各項政策的制定和實施應當與時俱進，但河南當前體制機制缺乏創新，沒有容錯機制，很多領導干部產生“少做少錯、多做多錯、不做不錯”的思想，靈活性和主動性較差，致使區域創新發展動力不足。在當前傳統的財政管理體制下，不同行政區域間的財政政策可能存在較大差異，制約了生產要素的自由流動，使財政引導鄉鎮經濟發展的效果大打折扣。部分地區針對鄉村基礎設施建設給予資金補貼，聯合金融機構對鄉鎮企業和農村個體經營者實行貸款貼息政策，但這種惠農支農政策往往以鄉鎮為單位，相鄰鄉鎮之間經濟社會聯系密切，惠農支農政策卻無法同步落實。基層鄉鎮經濟發展和社會治理情況復雜，不同的鄉鎮具有不同的風俗習慣和生產優勢，成功的鄉村經濟發展模式經常會由于“水土不服”而難以復制。社會資本向鄉村流動需要鄉村發揮自身優勢，培育特色產業，但對于多數貧困村而言，歷史遺留問題較多，經濟基礎過于薄弱，盤活農村土地承包權、剩余勞動力、特色自然環境等各項資源要素比較困難。

四、河南推進鄉村振興的財政路徑選擇

（一）科學預算，優化財政評價體系

推進鄉村振興離不開財政“真金白銀”的投入，不管是財政資金的直接投入還是財政政策的間接支持，都需要建立科學有效的預算體系，同時需要優化財政管理模式，使每一筆財政收入都有據可循、有法可依，每一筆財政支出都真正落在實處、做出實效。我國實行財政預決算體制和量入為出的管理方式，因此面對緊張復雜的財政收支形勢，政府不應當將主要目標放在“開源節流”上，而是要提高財政資金的利用效率，通過優化績效管理和評價體系等手段，使有限的財政資金在推進鄉村振興的過程中起到更大的作用，推動社會環境的改善和經濟發展水平的提升，這樣財政收入自然會逐漸增加，有利于形成財政資金收支的良性循環，減輕財政管理壓力。各級政府應當充分利用科技手段，依托電子化財政支付系統和預算管理信息系統，組織建立科學的財政績效評價體系，通過構建量化指標體系的方式對財政管理績效進行橫向對比和縱向分析，更加直觀地展現各項惠農支農資金的利用效率和產出效果。以往有不少地區以資金缺口較大為借口，減少對農村地區的投入，影響鄉村振興戰略的持續推進。在科學的預算管理和績效評價體系下，對落實鄉村振興戰略的考核重點由支農資金投入的多少轉變為支農資金利用效率的高低，能夠更有針對性地找到推進鄉村振興工作過程中的薄弱點，督促各級政府及時查漏補缺，積極落實民生財政。

（二）合理規劃，統籌整合扶持方向

對鄉村發展的財政扶持政策需要真正切合當地實際，解決當地農民最迫切的發展需求，省委、省政府對鄉村振興戰略進行宏觀規劃和方向指引，各地方黨委、政府應當真正領會上級精神，根據省委、省政府決策部署，制定和實施地方扶持政策。落實民生財政，利用財政政策指引和財政資金杠桿，推動先富帶動后富，在滿足人民群眾基本生活的前提下，穩步提升經濟欠發達地區尤其是廣大農村地區人民的生活水平，能夠進一步維護社會公平正義，實現脫貧攻堅與鄉村振興的良性循環。地方政府在推進鄉村振興戰略過程中，應當對政策的制定和執行進行系統性規劃，針對貧困鄉村、貧困群眾進行綜合性扶持，補齊脫貧短板，將政策扶持側重點放在對貧困鄉村的“造血”功能改善上，避免簡單“輸血”、單純發放政策補貼應付了事。應當堅持政策的持續性，科學領會上級精神，因地制宜落實政策，杜絕換一任領導就變一次政策的現象；堅持政策的銜接性，形成全局眼光和整體戰略，不計較個別項目的片面得失；堅持政策的針對性，對于重度貧困地區應當優先保障群眾基本生活，對于基礎條件較差的鄉村應當推進基礎設施建設，對于傳統風氣不適應社會發展的地區應當加強現代文化宣傳，普及新時代鄉規民約；堅持政策的時效性，當前經濟社會發展變化較快，政府落實民生財政應當根據人民群眾的熱點需求，在不同時期、不同階段采取針對性措施。

（三）強化監督，積極推進制度建設

只有加強對項目規劃和資金使用的監督管理，堅決防止腐敗現象和資金浪費，才能真正實現財政資金的取之于民、用之于民。當前社會發展進程不斷加快，財政監督管理也應當適應社會發展變化，充分利用現代科學技術，與時俱進實現現代化管理。財政部門、審計部門和紀檢監察部門可以建立電子聯網審計監督系統，推廣財政支付電子化平臺，使每一筆財政資金的用途、來源、流向以及責任部門能夠進一步明確且可追溯，清晰劃分各部門責任，防止考核時推諉扯皮，同時電子信息化系統能夠在支付時對資金流向進行監控，避免資金被挪用擠占，確保專款專用。落實民生財政、推進鄉村振興不能僅僅依靠宏觀規劃和方向指導，還應當從細節上下功夫，制定詳細的規章制度，利用制度規范財政資金的使用和財政政策的落實，用“法治”替代“人治”，使政策執行更加規范，提高財政資金使用效率。各級政府應當重視內部控制體系建設，特別是鄉鎮政府需要積極指導基層群眾自治組織建立健全內部控制體系，作為政府與人民群眾之間的紐帶，基層群眾自治組織與人民群眾接觸最多、關系最密切，更應加強自身建設，提高服務群眾的能力和水平。

（四）更新觀念，推動基層體制改革

城鄉一體化成為目前我國經濟社會結構調整的主要趨勢，加快城鎮化進程能夠實現資源優化配置，進而提高居民收入，努力實現共同富裕。推進城鄉一體化建設并非單純地將農民推向城市，而是要使鄉村實現跨越發展，讓鄉村變為城市。各地應當樹立科學發展理念，擺脫僵化的傳統思維，基于省委、省政府指導精神，探索推動基層體制機制改革，建立跨行政區的協調機制，實現城鄉協調發展。要健全容錯糾錯機制，為改革創新留足探索空間，允許干部在推進鄉村振興戰略過程中因先行先試、缺乏經驗、進行積極探索而產生失誤，切實把握住鄉村振興落地實施的最后環節，激發基層干部工作的積極性和創造性。同時需要樹立系統思維，避免單兵突進和片面冒進，盡量補足農村市場功能短板，通過差異化財政管理彌補市場調節功能的不足。鄉村本來就是經濟發展的薄弱環節，農民手中掌握的資源并不多，政府應當推進農村要素市場化配置改革，盤活農村資源，暢通要素流動渠道，強化農村產權保護和耕地保護，讓更多的農村資源在科學規范的指引下進入市場交易，使群眾能靈活利用農村資源，切實增加農民收入。

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Research on Ways to Realize Rural Revitalization in Henan Based on Government Finance for the People

Zhao Qi

Abstract： Governments at all levels gradually pay attention to the peoples livelihood. Government finance for the people has gradually been given independent concepts and new connotations. In order to provide scientific guidance for the governments corrective work， starting in 2018， the Party Central Committee and the State Council of China have planned to take steps to implement the rural revitalization strategy. In order to narrow the gap between urban and rural areas， increase farmersincome， and promote Henans economic development， the government of Henan Province implemented the rural revitalization strategy based on government finance for the people. The government of Henan Province take various measures to optimize resource allocation such as protecting the basic rights and interests of the people， persisting in the disclosure of financial information and paying attention to peoples livelihood. In recent years， the fiscal revenue and expenditure of Henan Province have been in a state of tension， and the level of policy planning and resource integration needs to be further improved. Governments at all levels in Henan should establish financial management and supervision systems， improve internal control mechanisms， and promote grassroots system reforms with local characteristics.

Key words： Government Finance for the People； Rural Revitalization； Public Service； Urban-rural Integration； Rural Economy

（作者單位：河南省社會科學院）

責任編輯：李政