重慶市設施農業用地管理問題及建議

蒲昌權

（重慶市綜合經濟研究院，重慶 401147）

設施農業用地指農業生產中直接用于作物種植和畜禽水產養殖的設施用地，在推進農業現代化進程中發揮了關鍵性作用。自2007年以來，為適應現代農業發展，促進設施農業健康有序發展，規范用地管理，國家相關部委先后印發了一系列政策文件，明確了設施農業用地性質、范圍及管理措施等。其中，自然資規〔2019〕4號和渝規資規范〔2020〕8號是當前及未來5 年重慶市設施農業用地管理的指導性文件。在具體執行中，對于用地范圍界定、用地規模確定、用地方式確認、用地效益發揮等方面仍然存在一些問題和不足，特別是個別執行標準難以把握，再加上“大棚房”清理后的振蕩尚未完全平息，基層和部分經營主體顧慮重重，經營主體活力難以激發，設施農業用地新政對推進農業現代化、產業融合發展的作用難以完全體現，為此，需進一步強化一系列改進與完善工作。

1 國家設施農業用地管理政策改進情況

1.1 政策改進的背景及內容

總體來看，歷年關于設施農業用地的政策文件細化和完善了相關規定（見表1），階段性回應了實踐中普遍反映的突出問題和關注熱點，提高了設施農用地管理的可操作性，為設施農業發展提供了政策支持和保障[1]。

表1 歷年設施農業用地管理文件

自然資規〔2019〕4號文件是當前及未來5年我國設施農業用地管理的指導性文件，對設施農業用地范圍、規模、管理方式提出了原則性要求。該文件在堅持土地用途管制的前提下，適應農業農村發展對設施農業用地的現實需求，進一步完善了設施農業用地管理辦法。該文件與歷年設施農業用地管理文件相比，從以下方面做了比較明確的改進。

1）設施農業屬于農業內部調整，可以使用一般耕地，不需落實占補平衡。

2）不再統一區分生產設施和輔助生產設施，只是列舉了種植與畜禽水產養殖中的典型用地類型。

3）實行用地規模差別化。兼顧全國各地不同區域、設施農業用地不同類別的差異，國家層面未對用地規模進行統一規定，而是將權限交給各?。▍^、市）。但也特別規定：為保持政策銜接，明確看護房執行“大棚房”問題專項清理整治整改標準；從節約資源、集約經營的角度出發，明確養殖設施允許建設多層建筑。

4）有條件地使用永久基本農田。根據種植設施使用基本農田是否破壞耕作層，明確是否補劃基本農田規定。對破壞耕地耕作層，以及難以避讓永久基本農田的允許使用但須補劃；養殖設施原則上不得使用永久基本農田，涉及少量永久基本農田確實難以避讓的，允許使用但必須補劃。

5）簡化了用地程序。實行備案管理制度，即農村集體經濟組織或經營者向鄉鎮政府備案。涉及使用并補劃永久基本農田的，須事先經縣級自然資源主管部門同意后方可動工建設。

1.2 政策改進的意義及價值

自然資規〔2019〕4 號文件對設施農用地政策界定更清晰、舉措更有力、導向更明確。分析如下。

1）更有利于滿足設施農業多樣化的用地需求?，F代農業發展對設施農業用地需求發生了很大變化，現有政策難以滿足設施農業發展需要。新的設施農用地政策的實施有利于延長產業鏈，提高產業效益，促進設施農業高質量發展。

2）更有利于調動經營主體發展設施農業的積極性。原有政策文件適用范圍較窄，一些標準設定不夠靈活，難以滿足發展需要。加上2018 年以來開展的“大棚房”問題專項清理整治行動，個別地方存在“一刀切”的現象，不同程度地影響了經營主體和社會資本投資設施農業的信心。新的設施農用地政策進一步明確了政策界限，簡化了用地取得方式，有助于提振各類經營主體發展設施農業的積極性。

3）更有利于新技術新裝備的推廣應用。近年來，設施農業新技術新裝備不斷涌現，需要相應的設施農業用地支持。新的設施農用地政策為設施農業發展提供了有力支撐，有利于加快推進新技術新裝備的推廣應用，促進產業轉型升級，提升產業整體競爭力。

4）滿足了規?；?、現代化養殖對多層建筑的需要。在確保始終堅持嚴格的永久基本農田保護制度的基礎上簡化了用地程序。

2 重慶設施農業用地管理的現實矛盾與問題

重慶市各區縣在執行渝規資規范〔2020〕8 號文件過程中，雖細化了實施意見，設施農業用地管理措施更加具體，程序進一步簡化，效率進一步提高，但在具體工作中，還缺乏各類用地的具體標準，用地范圍界定、用地規模、有條件使用基本農田等方面還有模糊的邊界，基層執行標準難以把握。

2.1 將部分農田設施納入了設施農業用地管理

在設施農業用地范圍方面，重慶市將作物種植設施用地中的秸稈等有機肥堆漚處理場所，配套的檢驗檢疫監測、病蟲害防控、農業灌溉等設施納入設施農業用地管理。據此管理既不符合土地管理法規和標準規范，也不利于農業現代化推廣應用新技術新裝備，不利于促進產業轉型升級和提升產業整體競爭力。分析理由主要有：1）農業灌溉設施是《土地管理法》中的“農田水利用地”，不屬設施農業用地范圍。2）除興建的農田水利設施外，這些田間設施是高標準農田建設、流域面源污染治理等的重要建設內容，其土地權屬、性質未作改變，如果按照設施農業用地管理，土地整理、流域面源污染治理、耕地質量提升等項目的這些設施都將難以落地實施。3）設施農業用地不再使用的，必須恢復原用途。而以上農田設施是提高耕地質量的重要措施，是農業生產必需的，不需要恢復原用途。由此可見，將檢疫監測、病蟲害防控、農業灌溉等田間設施納入設施農業用地管理值得研究。

2.2 沒有指導設施農業用地規模的具體標準

在設施農業用地規模方面，重慶市還沒有統一的量化指導標準，受技術水平和條件的限制，在實際執行中區縣、鄉鎮難以把握。

1）沒有統一的設施農業用地規模指導標準。重慶市及周邊省均是根據生產需要，按照農業行業標準合理確定。目前，在種植業方面，還沒有明確具體的規定；在養殖業方面，雖然豬、雞、牛等養殖均有相關行業或國家標準可循，但是重慶市具體執行時，標準范圍不具體且難以落實。

2）未區別情況確定種植輔助生產設施用地規模。沒有區分設施種植和規?；N植，在實際執行中可能會導致設施種植輔助生產設施用地不足和規?；N植輔助生產設施過量的現象。

3）畜禽水產養殖管理用房規模難以掌握。文件規定管理用房控制在輔助設施用地規模的20%以內，沒有根據養殖種類和規模界定管理用房的用途及明確規模，在執行中有可能超使用功能建設，走“大棚房”的老路。

2.3 大型畜禽養殖場規模認定及多層建筑限制不盡合理

在大型畜禽養殖場規模確定方面，還不盡合理，有待與相關規定銜接；在多層養殖建筑方面，還有限制條件。

1）大型畜禽養殖場認定標準不盡合理。重慶市在符合農業農村部門大型畜禽養殖場認定標準方面，做了特別規定：即生豬年出欄≥2 000 頭，奶牛存欄≥1 000 頭，肉牛年出欄≥200 頭，肉羊年出欄≥500 頭，蛋雞存欄≥10 000 只，肉雞年出欄≥40 000 只。與《建設部關于印發＜工程設計資質標準＞的通知》（建市〔2007〕86 號）[2]、《畜禽養殖業污染物排放標準》（GB18596-2001）[3]相比，大型生豬、蛋雞、肉雞、肉牛養殖場規模明顯偏小，而大型奶牛養殖場規模明顯偏大，而對大型種用雞場、豬場、牛場、羊場和水產養殖未作具體規定。特別是將生豬出欄≥2 000 頭確定為大型，由此計算年存欄僅1 000 頭左右，規模太小與“大型”不符。

2）養殖場建設多層建筑受規模限制。重慶市規定大型養殖場允許建設多層建筑，原則上不超過4層，樓高控制在9 m 以內。國家及周邊的湖北、貴州、四川等省均無大型養殖場限制。這一規定不利于集約、節約使用土地資源。

2.4 將部分農業設施用地納入建設用地管理不利于供需矛盾解決

鄉村振興、消費升級、科技創新已成為現代農業發展的三大驅動力，推動了農業產業鏈的變革，當前設施農業用地政策供給與農業新業態用地需求矛盾仍然存在，對農業生產的認定就顯得特別重要。

1）農業生產中直接用于作物種植和畜禽水產養殖的設施用地是可以獨立集中興建的。在設施農業用地使用方式上，重慶市將獨立集中興建的相關設施納入建設用地管理，與自然資規〔2019〕4 號中“農業生產中直接用于作物種植和畜禽水產養殖的設施用地”的規定不符，且國家及周邊四川、貴州和湖北等省均無此規定。如因地理、運輸等條件的限制或專業合作社生產需要，獨立集中興建區域性農產品加工、存儲、冷庫、農資存儲、農機存放、維修場所，畜禽糞污等農業廢棄物資源化再利用和病死畜禽無害化處理、檢疫處置等設施，體現了集約節約用地原則，既方便生產管理，又節約生產成本，是合理的。同時未對獨立集中興建的具體形式做出說明，難以區分哪些情況是獨立集中興建。為此，需要進一步明確哪些獨立集中興建的情形需按照建設用地管理。

2）將各類農業園區和農業產業融合發展配套建設的科研用地納入了建設用地管理?！痘巨r田保護條例》明確“‘農業科研、教學試驗田’應當劃入基本農田保護區，嚴格管理”?？蒲杏玫匕擞谰谜嫉匦再|的非生產性建（構）筑物、非永久占地性質的農業生產設施及配套設施、試驗田。因此，應根據農業科研用地的使用年限、使用性質等情況，區別情況分別按建設用地和設施農業用地管理。

3）將經營性花卉、水果等農產品展示、銷售場所，各類農業園區和農業產業融合發展配套建設的展銷用地全部納入了建設用地管理，但對具體用地形式未作規定。在實際生產中，各類農業經營主體生產、加工、展示展銷、交易、物流的場地難以分開獨立管理，哪些是經營屬性哪些是生產屬性難以區分。如一些農業園區、深度貧困鄉鎮和重點貧困村為促銷農產品，積極支持和鼓勵水果、蔬菜等農產品展示展銷，生產場所同時也是展示展銷場所。

4）以農業為依托的農莊、莊園、酒莊、農家樂等休閑觀光度假場所全部納入了建設用地管理，對具體用地類別未作規定。重慶市未具體明確是房屋建筑，還是兼具生產和觀光休閑功能的大棚等生產設施，或者是道路、水體等配套設施，在執行中難以把握。如上海休閑農業和鄉村旅游項目用地中，在不破壞耕作層的前提下，允許屬農牧漁業種植、養殖用地、為觀景提供便利的觀光臺（原則上面積不超過100 m2）、棧道（原則上寬度不超過2 m）和村莊規劃設計確定的零星公共服務設施用地（廁所、污水處理、垃圾儲運、供電、供氣、通訊等，原則上不得超過100 m2）等非永久性附屬設施占用的農用地仍按照耕地管理。

2.5 設施農業用地綜合效益體現還不夠充分

在設施農業用地管理中，由于缺乏用地具體標準，對新業態用地政策邊界模糊等原因，往往導致“一管就死，一放就亂”，設施農業用地綜合效益體現不夠。

1）市場經營主體活力不夠。對屬于種植、養殖類型的休閑農業設施未明確邊界，經營主體擔心“秋后算賬”；按照設施農業用地管理灌溉等農田設施，需要繳納土地復墾保證金，增加投資成本，大多經營主體不愿建設農田設施以提高土地質量。

2）基層管理缺位或無所適從。一方面，由于“獨立集中興建”與“直接用于農業生產”之間的矛盾，基層往往會管理從嚴，實行一刀切；另一方面，由于用地范圍、規模的確定有不盡合理之處，管理者擔心走“大棚房”老路，“一放就亂”求穩嚴管理。

3 重慶設施農業用地管理改進的建議

在國家和重慶市關于設施農業用地管理有關文件及規定框架下，為了進一步改進重慶市農業用地管理，建立長效機制，本著既促進現代農業健康發展又有利于政策監管、既不擴大范圍又不緊縮條件的思路，建議從以下方面對重慶市設施農業用地管理進行進一步改進和完善。

3.1 進一步統籌完善農業用地政策

進一步統籌完善農業用地政策，解決農業用地無標可循、政策難落實的問題。

1）出臺農業用地管理的規范性文件。重點管控農村道路、設施農業用地和農田水利設施用地。在現行政策中，除對設施農業用地有專門的管理文件外，對農村道路和農田水利設施用地未作相應的規定，在現代農業升級發展進程中，重慶市需要出臺農業用地管理的規范性文件，明確農村道路、農田水利設施及設施農業用地的統一用地政策。

2）解決新時期用地矛盾。當前，農村產業融合度逐漸提高，要及時研究解決在推進農業現代化、信息數字化、服務社會化及產業融合發展過程中設施農業用地使用中的新特點、新問題。根據用地時間長短、用地功能、建筑形式，區別管理農田水利設施用地、農村建設用地、設施農業用地管理。

3）靈活區分設施農業用地使用方式。為方便區縣鑒別和管理，要以“農業生產中直接用于”作為區分標準，而不應把“獨立集中興建”使用方式和“經營性”等難以把握的狀況作為區分設施農業用地標準。對于既生產、又經營的，根據生產規模、經營主體性質、用地規模明確界定范圍。

3.2 切實制定設施農業用地標準

以解決好“經營主體用不上、用不好”的問題為目標，堅持設施農業規模化、數字化、標準化和多功能化發展方向，堅持土地集約節約高效利用和滿足設施農業科學合理生產相結合，以保障設施農業不同規模、不同類型、不同功能用地的最低需求底線，設施用地總量控制與內部優化并重。按照設施栽培、設施畜牧、設施漁業和農村產業融合等行業建立設施農業用地標準體系，依據各類不同設施類型的工程內容建設標準，研究制定和形成《設施栽培用地標準》《設施畜牧用地標準》《設施漁業用地標準》《農村產業融合用地標準》，以拓展設施農業產業發展用地空間，服務政府部門監督管理、市場經營主體投資建設需要，助力鄉村振興，推進農業農村現代化。

3.3 優化調整設施農業用地范圍

參考國家相關法律法規及規定，厘清農田水利設施用地、設施農業用地、建設用地的相關區別、用地功能與性質，準確把握農田水利設施用地、農業科研用地與設施農業用地、建設用地的政策邊界。

1）鼓勵建設高標準農田，推進農業現代化建設。依據有關規定[4]，建議以下用地均不納入設施農業用地范圍管理：農業灌溉設施（應作為農田水利用地）；為促進土地改良和農田生態環境保持而建設于田間的秸稈等有機肥堆漚處理場所；作為技術設施的田間檢驗檢疫監測、病蟲害防控用地。

2）區別情況管理科研用地。對不建設生產設施的，按原用途管理；建設與農業生產相關設施的，納入設施農業用地管理；建設房屋等永久性建構筑物地納入建設用地管理。

3）區別用地性質管理休閑觀光度假場所用地。兼具生產功能的大棚、道路、水體等生產設施，配套儲藏加工用房和管理房等附屬設施按設施農用地管理；用于接待的停車場、房屋等永久性建構筑物納入建設用地管理。

3.4 合理控制設施農業用地規模

應達到方便監督管理，確保集約、節約使用土地。

在種植設施方面：1）對農田基礎設施用地實行總量控制，即參照《高標準農田建設通則》，田間基礎設施占地率總量控制在8%以內。2）限定泵站建設規模。參照《泵站設計規范》（GB 50265-2010）[5]，將?。?）型以上泵站作為水利設施用地按照建設用地進行管理，將?。?）型及以下泵站納入農田水利設施管理。也可借鑒上海經驗，將“直接為農業生產服務的占地面積不大于40 m2的小型灌溉泵站、占地面積不大于60 m2的小型排澇泵站等用地”作為耕地管理。

在畜禽養殖設施方面：1）按照大型和中小型養殖場分類制訂各類設施農業用地指導規模。2）參考建市〔2007〕86 號劃分養殖場規模相對合理。3）進一步論證畜禽養殖設施用地類別及規模。4）根據各區縣地形地貌的不同，明確使用永久基本農田的比例或最高規模。

3.5 大力提高設施農業用地綜合效益

適應現代農業發展新形勢對設施農業用地需求的新變化，大力提高設施農業用地綜合效益。1）著力解決設施農業用地政策供給與農業新業態用地需求矛盾。充分考慮鄉村振興和農業農村現代化等新形勢對設施農業用地的新需求，充分調動經營主體的積極性。2）轉變管理方式，提高管理效益。既要防止“一管就死，一放就亂”，又要防止“大棚房”類似現象發生，還要加強政策宣講，重視過程監督管理，避免“秋后算賬”。