“雙碳”目標下的汽車產業政策

文 / 中汽中心新能源汽車與財稅政策研究室 鄒宛橋 石紅 祝月艷 常維

本文對雙碳目標提出至2021年7月出臺的58條政策，進行了梳理；對宏觀綜合、供給側管理、需求側政策、地方政策以及關聯行業政策進行了總結和展望。

雙碳目標不僅是我國作為獨立自主的政治大國和世界第二大經濟體，在應對世界氣候變化問題上推動構建人類命運共同體的責任擔當，更是為實現可持續發展的內在要求作出的重大戰略決策。自中央財經委員會第九次會議開始，雙碳目標正式納入我國的生態文明建設目標。地方層面，上海市、重慶市、江蘇省、四川省已先后出臺雙碳目標相關實施計劃、工作方案等。

國家政策綜述

汽車去碳化是我國實現雙碳目標、實現生態文明建設的重要工作，是我國應對氣候變化的重要措施之一，是溫室氣體減排的關鍵領域，也是提高能源效率與節約能源的重要組成部分。目前，我國主要從鼓勵技術發展、促消費、擴大新能源汽車在公共領域適用范圍三方面出臺相應政策，對汽車碳中和進行支持。

首先是積極應對氣候變化問題，鼓勵新能源汽車產業及配套基礎設施發展。為提高應對氣候變化風險能力，落實溫室氣體排放政策措施，2008年3月28日，國務院同意發改委印發《中國應對氣候變化國家方案》，涉及汽車產業的主要有以下三方面。一是在研究鼓勵發展節能環保型小排量汽車和加快淘汰高油耗車輛的財政稅收政策。二是加速淘汰高耗能的老舊汽車，加快發展柴油車、大噸位車和專業車，推廣廂式貨車，發展集裝箱等專業運輸車輛，推動《乘用車燃料消耗量限值》國家標準的實施。三是加強氣候變化國際合作，在技術轉讓和合作需求部分，減緩溫室氣體排放技術；提及潔凈燃氣汽車、混合動力汽車技術，城市軌道交通技術，燃料電池和氫能技術在中國的應用與推廣。

為統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作，2021年1月11日，生態環境部出臺《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，對汽車產業提出以下幾點要求：一是鼓勵能源、工業、交通、建筑等重點領域制定達峰專項方案；二是加大交通運輸結構優化調整力度，推動“公轉鐵”“公轉水”和多式聯運，推廣節能和新能源車輛；三是推動制造業高端化智能化綠色化，培育先進制造業集群。

其次是持續擴大新能源汽車消費，購買管理向使用管理轉變。2020年10月26日至29日，國務院制定《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，對新能源汽車消費提出兩點建議：一是發展壯大新能源汽車等戰略性新興產業，加快關鍵核心技術創新應用，增強要素保障能力，培育壯大產業發展新動能；二是全面促進消費，提升傳統消費，加快推動汽車等消費品由購買管理向使用管理轉變。

同時，提高新能源汽車公共領域應用，加強配套基礎設施建設。2021年2月22日，《國務院關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》中提到以下兩方面：一是健全綠色低碳循環發展的流通體系，打造綠色物流，推廣綠色低碳運輸工具，淘汰更新或改造老舊車船，港口和機場服務、城市物流配送、郵政快遞等領域要優先使用新能源或清潔能源汽車；二是加快基礎設施綠色升級，提升交通基礎設施綠色發展水平，加強新能源汽車充換電、加氫等配套基礎設施建設；促進再制造產業高質量發展。

在“十四五”期間，汽車使用全生命周期管理和報廢回收是“十四五”循環經濟發展工作重點。2021年7月1日，國家發改委印發《“十四五”循環經濟發展規劃》（后簡稱《規劃》），將汽車使用全生命周期管理、廢舊動力電池循環利用列為重點工程與行動所涉及的領域，并提出相應政策建議和落實計劃。《規劃》提出五點政策保障建議：一是健全循環經濟法律法規標準；二是完善循環經濟統計評價體系；三是加強財稅金融政策支持；四是加強對報廢機動車、廢棄電器電子產品、廢舊電池回收利用企業的規范化管理；五是加強廢舊物資回收、利用、處置等環節的環境監管。

在供給側，國家從頂層設計細化生產準入標準，促進汽車產品節能減排。2021年2月20日，工業和信息化部組織制定的《乘用車燃料消耗量限值》對限制要求、生產一致性以及更改和認證擴展做出了規定，評價體系從基于裝備質量分組的階梯式變更為基于裝備質量的直線式。是我國汽車節能管理的重要支撐標準之一。

在需求側，立足市場導向，通過財政補貼政策，引導、提升用戶體驗。財政部在2021年3月5日提請十三屆全國人大第四次會議審查《關于2020年中央和地方預算執行情況與2021年中央和地方預算草案的報告》明確提出：汽車購置稅補貼延長至2020年底；2021年支持實施擴大內需戰略，完善新能源汽車購置補貼政策，支持充電基礎設施建設和新能源公交車運營。

地方政策綜述

目前，北京、上海、四川等地已將汽車產業碳中和列入工作重點。

北京市：重點管理城市電汽車客運、城市軌道交通、道路貨物運輸、民用航空運輸行業企業碳排放。2020年4月8日，北京生態環境局為了提升本市碳排放權交易相關數據的科學性，發布了《北京市重點碳排放單位二氧化碳核算和報告指南》《北京市碳排放報告第三方核查程序指南》《北京市碳排放第三方核查報告編寫指南》《北京市重點碳排放單位配額核定方法》，對北京市行政區域內年二氧化碳排放量大于5000噸（含）的城市電汽車客運、城市軌道交通、道路貨物運輸、民用航空運輸行業企業的核算邊界、固定設施和移動設施二氧化碳直接排放量與間接排放量作出規定。

2020年12月24日，為落實“碳達峰”、“碳中和”目標以及《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，引導各單位建立碳排放核算、報告、監測的制度體系，規范碳排放權交易市場管理，北京市正式發布《二氧化碳排放核算和報告要求道路運輸業》（DB11/T1786-2020）等七項標準，于2021年1月1日起實施。對道路運輸業二氧化碳重點排放單位的二氧化碳排放核算和報告范圍、核算步驟與方法、數據質量管理、報告要求等內容做出了規定。

上海市：將汽車及相關產業作為碳市場、大氣污染防治、生態環境保護的主要工作目標，持續推動新能源汽車產業發展。

一是碳市場將汽車及相關零部件產業納入管理名單。上海生態環境局根據《上海市碳排放管理試行辦法》，擬定了《上海市納入碳排放配額管理單位名單（2020版）》及《上海市2020年碳排放配額分配方案》，作為上海市2020年度碳排放配額分配和管理等工作的依據，多家汽車制造商及相關零部件企業被納入碳排放管理名單。

二是劃定高排放非道路移動機械禁止使用區，全年對物流、運輸企業油品進行全覆蓋排摸。2021年3月25日，上海市生態環境局關于印發《上海市2021年大氣環境與應對氣候變化工作計劃》，明確了2021年上海市大氣污染治理和二氧化碳減排目標要求，細化了2021年上海市污染治理和氣候變化應對重點和常規工作安排。

三是將汽車企業作為大氣污染防治重點企業。在《上海市2021-2022年重點企業大氣污染防治任務表》中，將上汽集團列入2021-2022年重點企業大氣污染防治任務表。

四是促進交通領域低碳化轉型，持續推廣新能源車。在2021年5月6日發布的《上海市2021—2023年生態環境保護和建設三年行動計劃》中，涉及汽車產業的內容主要有以下七點：一是加強機動車污染管控。二是點明汽車制造業是工業防治與綠色轉型發展的重點，將推進綠色示范供應鏈創建，到2023年基本建成上海市綠色制造體系。三是將出臺交通及新型基礎設施等領域的達峰行動計劃，鼓勵汽車行業降碳工作。四是持續完善廢棄電器電子產品多元化回收體系，加強其深度資源化利用；探索并推進新能源車動力電池回收和梯級利用、余熱利用、廢酸資源化利用等技術路徑和產業發展。五是大力培育綠色低碳的生產生活方式，提升工業產品綠色設計水平，優先選擇便于回收和循環再利用的材料及設計方案；建立再生產品和再生材料推廣使用制度。六是強化法制標準建設，研究出臺新能源汽車動力電池溯源管理實施辦法；七是加強生態環境監測能力建設；完善交通空氣自動監測網絡，開展排污單位用能監控與污染物排放監測一體化試點，建立“天地車人”一體化的移動源監控網絡和技術評估體系等。

四川省：制造業、交通領域是低碳轉型重點發展方面。2021年4月2日，四川省出臺的全國首份社會活動層面碳中和省級推廣方案《四川省積極有序推廣和規范碳中和方案》指出，到2022年，建成四川省碳中和創新服務平臺，實施一批國際性、全國性大型碳中和示范項目；到2025年，初步構建起對接國際標準、符合國家要求、具有四川特色的碳中和政策標準體系和支撐服務體系。

2021年6月3日，四川省國資委發布《關于四川省屬企業碳達峰碳中和的指導意見》，主要提出以下五方面要求：一是在推動重點領域低碳轉型發展方面，要以能源、制造業、建筑、交通、服務業為重點；二是在推動綠色金融創新發展方面，要統籌用好各類綠色金融工具，鼓勵企業參與綠色信貸、綠色債券（比如碳中和債）、綠色基金、綠色擔保、碳金融等多種綠色金融工具創新；三是在加強碳排放動態監測和信息披露方面，省屬企業要帶頭履行好社會責任，建立健全碳排放統計、監測、信息披露等機制；四是將重點依托四川聯合環境交易所，加快建設環境資源交易平臺，力爭打造西部碳排放權交易中心、西部環境交易中心和全國重要的環境資源交易市場；五是在加快形成低碳生產生活方式，主要將通過倡導零碳活動、打造碳達峰碳中和體驗中心等舉措，引導國資國企干部職工樹立新觀念、形成新風氣。

2020～2021年是我國汽車產業制定實現雙碳目標政策的關鍵時期，為2060年前交通領域實現碳達峰打下堅實基礎。國務院有關部門延續以往框架體系并根據最新情況不斷調整完善，同時還著力制定2021年及之后的產業政策。

政策總結

2020～2021是我國汽車產業制定實現雙碳目標政策的關鍵時期，為2060年前交通領域實現碳達峰打下堅實基礎。國務院有關部門延續以往框架體系并根據最新情況不斷調整完善，同時還著力制定2021年及之后的產業政策。2020年以來，汽車產業碳中和相關政策呈以下特點：

一是汽車碳排放是中央及地方實現雙碳目標的重點治理目標。汽車產業的低碳化轉型一直是我國應對氣候變化問題的重要路徑。目前，道路交通領域低碳化轉型是中央及地方實現十四五規劃的工作重點。繼國務院發布《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》后，北京、內蒙古、山西省、山東省、廣東省、云南省等地相繼出臺當地的《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》。

在循環經濟領域，國家已將汽車使用全生命周期管理、報廢回收相關政策研究及落實提上議程。根據《“十四五”循環經濟發展規劃》，國務院已部署相關部委，從循環經濟的法律法規標準、統計評價體系、財稅金融政策支持、行業監管四個領域，針對汽車使用全生命周期管理、廢舊物資回收車輛管理、廢舊動力電池循環利用行動三個方面做出政策規劃。

二是生產端合規加嚴，消費端立足用戶體驗。供給側政策鼓勵汽車產業在與上游產業協同轉型，通過加嚴汽車技術指標等政策加強對低碳生產及產品的傾斜力度。一是產業鏈上游的能源領域加強監管，發展清潔可再生能源；鋼鐵行業持續去產能調節產業結構，促進汽車產業低碳化發展，鼓勵新能源汽車技術研發。二是控制高耗油汽車的發展，促進汽車產品節能減排。《乘用車燃料消耗量限值》國家標準的實施，優化了乘用車的生產準入標準，從基于裝備質量分組的階梯式年變更為基直線式。

消費端持續穩定擴大新能源汽車消費需求，推動汽車保有量結構的優化。一是財政部在2021年的預算中將繼續完善新能源汽車購置補貼政策，支持充電基礎設施建設和新能源公交車運營，二是智能網聯汽車的示范推廣有助于汽車“三化”革命的進行，提高消費者用戶體驗，進一步促進新能源汽車消費。

展望和建議

汽車產業是我國的國民經濟支柱性產業，在我國的發展具有戰略意義。雙碳目標的實現既是我國生態文明建設的重要舉措，又是應對全球氣候變局勢的國家戰略。對此，筆者提出以下建議。

首先，對內加強汽車全生命周期碳排放控制，做好汽車產業與碳排放相關政策研究。一是做好全生命周期研究，制定合理的碳排放目標。相關測算除加強對汽車生產制造環節的碳排放管控外，還須包含后續使用、回收報廢等環節。比如在生產端將碳足跡作為生產準入標準，消費端作為財稅補貼等政策的前置政策，使用環節的檢測認證，回收報廢階段納入電池可梯次利用設計指南等標準。二是消費端加強促消費政策的研究和完善。一方面借鑒先進財稅政策經驗，在引入碳相關的稅制方面，參考稅制相近的日本的相關稅收政策經驗，完善新能源汽車消費稅、購置稅減免等財稅補貼政策。另一方面加強對配套設施補貼政策的研究，加強對充電樁等基礎配套設施、電池等零部件補貼政策的研究。

其次對外密切配合國際趨勢，積極應對氣候變化挑戰。一是應加強各技術路線產品的自主研發，避免卡脖子問題。后疫情時期貿易保護主義抬頭，新能源汽車關鍵零部件技術面臨挑戰。為實現雙碳目標，應繼續給予企業自主研發支持。二是密切研究氣候變化相關國際政策，提高我國在相關國際公約上的話語權。根據《歐洲碳邊境調節機制》（CBAM）,若出口國政策不能滿足歐盟氣候要求，將支付碳稅。因此，我國汽車產業相關政策加嚴趨勢明顯，同時應加強相關反制措施的研究。三是借鑒發達國家先進氣候治理政策工具，促進新能源汽車產業發展。比如歐洲國家汽車碳排相關懲罰獎懲措施，實施禁售燃油車、設定零排放區等。