全域土地綜合整治土地使用權流轉模式探索
——以魯西南某鎮為例

余慶

(菏澤市國土綜合整治服務中心，山東 菏澤 274000)

0 引言

全域土地綜合整治是新形勢下土地規模化整治的舉措，是以提高土地利用效率，保障土地資源永續利用，改善生態環境，優化空間布局為目的[1]，通過在全區域實施各類土地整治和生態修復，創新土地供給方式，優化農村用地國土空間布局，形成土地保護新格局。全面推進全域土地綜合整治，是縮減城鄉不平衡發展，統籌人與自然的和諧共生，實現全面鄉村振興的重要舉措[8-13]。

適度規模的土地使用權流轉是建設現代農業的必由之路，在一定程度上解決了土地節約集約利用的問題。作為促進現代農業發展的重要前置條件，土地使用權流轉可以實現土地要素的優化配置，而土地整治又可為規模經營提供完善的配套設施，進一步推動流轉。但在土地整治與流轉推進過程中，存在著基礎設施薄弱、產業對接難、資金壓力大、土地整治與流轉脫節等問題，這嚴重影響了土地整治效益最大化和現代農業發展[14-15]。因此，應遵循土地整治和使用權流轉的內在邏輯關系，瞄準現代農業的發展方向，科學引導多種農業經營主體，開展全域土地綜合整治并在此基礎上探索土地使用權流轉模式，進而推進我國農業的轉型發展[16-18]。本文以全域土地綜合整治部級試點魯西南某鎮為案例，分析了試點鎮土地整治潛力，總結了土地使用權流轉模式，助推全域土地綜合整治取得預期成果。

1 試點區基本情況

魯西南某鎮在“三權分置”——土地使用權流轉方面做了有效探索，取得了明顯成效。2020年，該鎮列入自然資源部全域土地綜合整治試點鎮之一。該鎮成功的土地使用權流轉模式有力地推進了全域土地綜合整治項目實施(表1)。

1.1 自然條件

該鎮地處菏澤市牡丹區西北部，總面積110km2。屬半濕潤暖農業氣候區，大陸性季風氣候顯著，四季分明，形成冬春易旱，夏秋易澇的特點。某鎮地處黃河下游南岸，屬黃河沖積平原，地勢西高東低，略有傾斜，地勢較平坦，低洼。水資源比較豐富，主要由天然降雨、地下用水和地表水(引黃用水)組成。全鎮大部屬于潮土土屬，表層質地以砂壤質為主，輕壤質次之，中壤質居第三位，重壤質最少。

表1 研究區全域土地綜合整治試點鎮基本情況表

1.2 社會經濟情況

該鎮轄34個行政村，人口6.2萬人，耕地6.9萬畝，是著名的千佛古鎮、漢相故里、革命圣地、生態之鄉，先后被評為“省級生態鄉鎮”“省級旅游強鎮”。

1.3 土地利用現狀

該鎮總面積8449.04hm2，其中國有土地329.50hm2，集體土地8119.54hm2，區內土地所有權、土地使用權為各村集體所有，界線清晰，權屬明確。根據第三次全國土地調查成果，研究區建設用地1165.60hm2，農用地7240.26hm2，未利用地43.18hm2。經計算得出區內土地墾殖率為72.17%，復種指數為2。根據地方耕地質量等級完善成果(2016年)，研究區所在地的耕地質量利用等別為7、8等，研究區內耕地平均利用等指數為1655，平均利用等別為7等。

1.4 產業現狀

全鎮主要以第一產業為主，近幾年來，全鎮三產得到進一步的優化和調整，二、三產業在國內生產總值中的比重進一步提高。農業產業結構不斷優化，充分發揮林特生產、畜禽養殖優勢。在特色產業發展上，形成桑蠶、畜牧、林業、瓜菜四大產業。其中種植業以玫瑰、葡萄、構樹、地瓜種植為主，在鎮域東側已建成一定規模的現代農業產業大棚。

2 土地整治潛力分析

2.1 農用地整治潛力

該鎮現有耕地6097.29hm2。絕大比例的耕地地勢平坦，土壤質地較好，土層深厚，適宜多種作物生長，已得到充分利用。但部分中低產田肥力低，缺少水源，農業生產基礎條件較差。通過對待整理區內耕地、灌排設施、田間道路工程的整理配套，改善生產條件、提高耕地等別、提高產出率。經調查，研究區待整理耕地區土地總面積為7458.01hm2，建設規模為6681.21hm2。項目實施后建成高標準農田3078.55hm2。

研究區現有部分坑塘水面以及殘次林地，經濟效益、社會效益及生態效益較低，通過實施土地整治，調整土地利用結構，實現土地資源的優化配置，增加耕地面積，緩解占補平衡的壓力。經調查，研究區可作為新增耕地來源的林地55.03hm2，坑塘水面33.27hm2。

2.2 農村建設用地整治潛力

根據三調數據得出，該鎮農村建設用地1010.89hm2。按全區農村人口67418人計算，人均占地150m2。本著集約高效的利用原則，通過對現有農村居民點改造、整合，優化用地布局，提高集約水平。根據城鎮化發展趨勢，對農村居民點進行空間整合，建設新型農村社區，同時增加耕地面積。全區待整理建設用地面積為1165.60hm2，增加耕地潛力885.80hm2。

2.3 宜耕后備土地資源開發潛力

研究區可作為土地開發的對象主要是荒草地和裸土地。其中其他草地面積4.46hm2，裸土地2.13hm2。

2.4 生態整治潛力

研究區內干渠、干溝、河流生態環境脆弱，部分坑塘水體環境惡化，部分區域土壤質量較差且受農藥等污染，農田生態系統結構簡單。

2.5 新增耕地來源分析

經測算，項目實施后，新增耕地面積618.88hm2。研究區原有耕地6097.29hm2，滿足《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》自然資發(2019)194號文中“新增耕地面積不低于原有耕地5%”的要求(表2)。

表2 新增耕地來源分析表

2.6 基本農田調整分析

經測算，項目安置區占用基本農田25.71hm2，補劃基本農田93.14hm2，新增基本農田面積67.43hm2，滿足《自然資源部關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》自然資發(2019)194號文中“新增基本農田面積不少于調整基本農田面積的5%”的要求(圖1)。

3 土地使用權流轉模式探索

自土地使用權流轉以來，主要是“政府+土地流出方+土地流入方+中介組織”四方參與模式[19]。近年來，研究區立足傳統農業鄉鎮實際，圍繞“跨域發展、力爭上游”目標，探索出了加快土地使用權流轉的4種模式，取得了明顯成效。截止目前，全鎮共流轉土地3.5萬畝，占耕地總面積的50.7%，涌現出了19個“一村一品”專業村，發展油用牡丹7000畝、果樹2000畝、葡萄4000畝、草莓5000畝，玫瑰3000畝，瓜菜4000畝、構樹5000畝，形成了“東部花卉、南部牡丹，北部葡萄、西部瓜菜、中間種構樹”的產業格局。

3.1 歸雁人士承包帶動模式

鎮黨委政府成立返鄉創業領導小組，拉清在外務工清單，派專人對接歸雁人士和當地村民，擔任中介從中保障雙方行為的規范性，取得了較好的效果。比如，該鎮A村的張孝禮，最初返鄉種植葡萄，從流轉土地20畝開始，發展到目前的500畝，在他的帶動下，周邊6個村發展葡萄種植5000畝。自2014年起，先后吸引45名有種植技術的在外務工人士返鄉創業，流轉土地達12000畝。

3.2 龍頭企業承包模式

該鎮B村原來是典型的“三無”貧困村，自土地集中流轉給某生態農牧有限公司后，村民每年收益租金的同時，還可以在公司務工得到薪金，帶動本村及周邊200戶貧困農戶脫貧、1200戶農戶走上致富路，B村由原來的貧困落后村發展成為知名的“一村一品”示范村。

3.3 農村土地托管模式

這種模式自2019年開始實施。比如，由山東某植保公司與E村、F村等合作托管土地10000畝，全部用于種植大豆等經濟作物，通過規模化種植，標準化生產，打破傳統畦梗邊界，大大提高了耕種效率，有效增加了群眾的收入。

3.4 農村土地入股模式

由村黨支部成立合作社，黨員帶頭以入股的方式加入合作社，然后帶動全體村民，選派一批懂技術、會管理的專業人才負責合作社的經營，形成規模化、集約化效應。比如，2016年，G村成立了2個牡丹種植專業合作社，流轉土地2600畝種植油用牡丹，套種秋霜梨1200畝、蘋果800畝，合作社統一提供種苗、統一管理、統一技術、統一銷售，畝產效益超萬元，實現了從噸良田到萬元田的轉變。

該鎮借力土地使用權流轉的優勢，為全面展開全域土地綜合整治工作奠定了堅強的群眾基礎和工作基礎。以土地使用權流轉適度規模經營，推動全域土地綜合整治，提高土地利用效率和產出率，促進鄉村振興和美麗鄉村建設(表3)。

4 土地使用權流轉在全域土地綜合整治中的作用

4.1 耕地集約利用

實施全域土地綜合整治是通過農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復，解決鄉村耕地碎片化、空間布局無序化、土地資源利用低效化、生態質量退化等問題，在國土空間規劃的引領下，進行全域規劃、整體設計、綜合治理、多措并舉，統籌農用地、低效建設用地和生態保護修復，促進耕地保護和土地節約集約利用。土地使用權流轉是保障永久基本農田連片，提升耕地集約利用的必要條件[20]。

4.2 助推農業發展

全域土地綜合整治最終是為了解決一二三產融合發展用地，改善農村生態環境，助推鄉村振興。實施農村土地“三權分置”，采取“土地使用權流轉—土地綜合整治—再流轉”模式，發展規模化經營，通過土地使用權流轉，由村集體或成立平臺公司，對流轉過來的土地進行整治，對整治后的土地在平臺上進行“交易”，提高了工作效率，解決了農民個人力量無法辦成的事情。通過對整治后的土地再流轉，引進新的農業經濟主體、資金、人才，破解了傳統農業發展困局，解放和發展農村生產力，促進了農民增收、農產品增效，從而解決了農村貧困落后的局面，助推鄉村振興的實現。

圖1 魯西南某鎮全域土地綜合整治項目區永久基本農田調整圖

4.3 增強農村凝聚力

通過對全域土地整治后的土地使用權流轉，盤活了集體所有土地，村集體能夠以所有者的身份參與經營權流轉的收益分配;通過土地整治，新增耕地歸集體所有，由村集體通過發包或置換為占補平衡指標，正價村集體的收益。對新增耕地產生的占補平衡指標交易后，村集體也參與分成。這樣，村級集體經濟得到增強，村集體興辦公益事業的能力提高了，服務群眾更加有力有效，從而提升了農村凝聚力[21]。

表3 流轉模式一覽表

5 結語

魯西南某鎮具備良好的土地整治潛力，因地制宜使用了4種土地使用權流轉模式，促進了土地綜合整治工作得以實施，整治成果得以穩定和有效運用，2020年被列入自然資源部全域土地綜合整治試點。同時土地綜合整治實施減少了土地的碎片化，促進土地的節約集約利用，為土地使用權穩定流轉提供了更好的條件和基礎。