開源難節流難 國省干線建設資金何解

文 交通運輸部規劃研究院 邵潔 岳福青 劉穎 圖 許特顯

目前，隨著國家財稅和投資體制改革步入深水區，以公共財政為主導的新投融資模式尚未建立，部分不規范的地方自籌資金渠道被關閉，我國普通國省干線公路（以下簡稱“國省干線”）建設資金的主要來源正逐步收緊。同時，也面臨著建設成本快速上漲的難題。開源難，節流也難，那建設資金從何處來？

我國國省干線建設資金主要來源于中央財政投入、地方各級財政投入及地方自籌資金三類渠道，占比一般約為1∶2∶1。其中，中央財政投入主要來源于車購稅資金，規模相對穩定；地方各級財政投入是國省干線建設資金來源的主力渠道，由于地方各級財政投入中相當一部分依托債務融資，包括地方政府一般債券和2017年以前的隱性債務，近幾年下降幅度較大；地方自籌資金則涵蓋銀行貸款及企事業單位資金等，主要依托各地靈活多樣的籌融資渠道。

主力資金緊張 自籌渠道受限

目前，按照公路兩個體系的發展思路，國省干線作為非收費公路體系的主體，建設資金主要來源于中央和地方各級財政。但在原有投融資模式被打破、以公共財政為主導的新模式尚未建立、現有政策不適應國家財稅和投資體制改革環境要求的情況下，加之用地及環保政策趨緊及工程造價上漲等外部因素疊加，導致國省干線建設資金問題凸顯。

部分自籌渠道關閉

近年來，隨著國家財稅和投資體制改革的不斷深化和推進，交通發展尤其是國省干線建設的投融資環境發生了很大的變化。

融資平臺清理嚴格。特別是2017年相繼出臺的財預〔2017〕50號文及財預〔2017〕87號文，以及2018年出臺的中發〔2018〕27號文，導致部分國省干線項目原來采用的委托代建、帶資承包及購買服務等方式，由融資平臺或建設施工企業代為舉債等融資方式無法繼續，大大沖擊了傳統的籌融資模式。

PPP模式持續放緩。受制于財政部對于地方每年PPP項目占一般公共預算支出比例不超過10%，以及財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目等要求，公路PPP項目近年來持續放緩。尤其自2017年11月以來，隨著財金〔2017〕92號文的出臺，財政部規范推進PPP項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，陸續開展了PPP綜合信息平臺項目庫清理工作。國省干線通常依托的項目打捆、建管養一體化等PPP項目大多被清理出庫，導致國省干線PPP項目近乎停滯。按照當前政策要求，國省干線建設長期依托的籌融資渠道被關閉。

市場化融資受限。目前大部分東中部省份已不再新增審批收費一級公路，根據《收費公路管理條例》（修訂稿）編制情況，未來一級公路極有可能不再具備收費能力，國省干線通過市場和專項債券等融資方式將進一步受限。

地方財政普遍乏力

盡管國省干線已納入政府一般公共預算和一般政府債券支持范圍，但受地方債券限額管理、支持領域眾多等影響，實際地方財政對國省干線投入有限且不穩定。

省、市、縣關于國省干線建設資金支出責任尚不明確。當前全國大部分省份已把國省干線建設管理職能下放到市、縣政府。按照財政事權改革的要求，目前各省交通運輸領域財政事權與支出責任實施方案均已出臺，但由于缺乏實施細則，關于省、市、縣各級政府對于普通公路建設資金的具體支持比例并不明確。

地方財力明顯減弱。受經濟下行壓力及減稅降費等政策影響，地方政府財政收入增速下降。2019年全國一般公共預算收入同比增長3.8%，明顯低于以往增速水平；2020年1月至11月，全國一般公共預算收入累計同比下降5.3%。各地財政收入普遍緊張，直接導致地方財政對公路建設支持能力顯著下降。有些市、縣甚至完全無力提供配套建設資金。

國道235線“天空之鏡”

一般債券規模有限。依據不完全統計，2018年全國新增地方政府一般債券用于公路建設的額度約為800億元，約占全國新增地方政府一般債券額度的9.6%。個別省因債務余額較大，已無新增債務空間；部分省普通公路建設未列入一般債券重點支持領域。

建設成本快速上漲

“十三五”以來，公路建設項目人工費用居高不下，征地拆遷費用不斷攀升。同時，受環保督查等政策收緊影響，部分砂石料場禁止開采，運輸距離大大增加，片石、碎石等原材料價格上漲，工程建設成本大幅增加。從項目庫安排和項目審查情況來看，東部地區二級公路平均造價已超過每公里3000萬元，核定概算基本超出規劃預計水平，約為“十三五”規劃時測算單位測算的每公里1700萬元的1.8倍，較“十二五”時期建設項目平均造價翻了一番。

綜上所述，在融資渠道被切斷、地方財政支持能力大幅下降的情況下，完全依托中央財政投入難以滿足資金需求，加之公路建設成本快速上漲，導致近年來國省干線建設資金缺口凸顯。

自籌手段出彩 政策機制出新

近年來，鑒于國省干線中尚有少數收費一級公路，各個地方國省干線建設投融資創新重點大部分在自籌資金方面，企業融資主要依托地方交通企業等平臺，融資主要來源于銀行貸款及專項債等渠道，尤其是近年來依托PPP模式吸引社會資本參與交通基礎設施建設、養護和運營。

例如，湖北省積極開展交通運輸建設投融資“春風行動”，創新融資思維，積極謀劃推動政府與社會資本合作建設交通基礎設施，探索規范的融資模式，開創“大企領航+區域打包+建養一體”模式，以市、縣為單位，通過區域打包、肥瘦搭配等方式運作；開創“交通運輸+路衍經濟+綜合開發”模式，把交通運輸建設項目沿線土地一二級整理開發、旅游資源產業等捆綁開發，實施戰略投資合作、探索運營管理PPP模式。其他地方，例如貴州省在全國率先實施普通公路建設養護打捆招標模式，共實施項目2.18萬公里，總投資4 1 9 億元；甘肅省探索推行基于資源換資金的“建養一體化”模式，形成“省屬企業示范”“屬地政企引領”“支持民營企業”三種合作模式和“石料廠+商業用地”“石料廠+一般債券”等多種亮點做法。

部分省份積極創新機制，研究出臺專項支持政策。例如，甘肅省先后印發《以出讓國有資源資產和資產證券化等多種方式補充基礎設施建設項目資本金工作實施方案》《關于鼓勵引導縣級政府與省屬國有企業合作建設養護普通省道旅游公路及農村公路的意見》等；浙江省在交通運輸財政事權改革方案總體框架下，同步開展“1+6”配套政策體系建設，以及1個《改革方案》和6個涵蓋高速、國省干線等領域的資金補助政策，逐步強化各級財政資金對交通投入的支撐保障，從制度和政策層面加大對國省干線建設的支持力度；廣東省制定了《2017-2020年國省干線建設整治方案》，通過提高省級財政資金補助標準（共投入省級財政資金200多億元），集中整治國省干線通行能力不達標和路況不達標的瓶頸路段。

建議多措并舉 增強資金保障

為促進國省干線持續健康發展，持續完善公路交通網絡、保障行業經濟穩定運行，建議重點從機制、模式、政策等方面多措并舉，增強資金保障。

國省干線在承擔巨量的客運、貨運需求的同時，資金狀況也越來越緊張。

落實投資激勵機制

按照公路“十四五”投資政策，國省干線的建設投資中央補助標準大幅提高，并在省道和農村公路切塊管理基礎方面，進一步設計了獎勵機制。建議按照投資政策導向，進一步落實細化激勵機制，加強對各地省級補助政策的行業指導，充分激發和調動各地從實際出發推進國省干線建設的積極性和主動性。

探索共享發展模式

建議研究普通公路項目外溢效益返還機制，探索公路沿線設施收益分成、沿線資源開發收益共享等政策的可行性。例如，公路沿線土地綜合整治、小城鎮建設及道路運營維護等收益資金用于公路建設等；鼓勵有條件的地區把國省干線公路建設與產業發展、園區建設、鄉村旅游和資源開發等結合，實施一體化開發的投融資模式；積極發展“公路+物流”“公路+旅游”“互聯網+公路”等新興業態。

積極爭取財政支持

繼續加強與財政部門的溝通協調，爭取暢通國省干線融資渠道。推動設立公路建設中長期債券、建立發展基金吸引社會資本投入。繼續爭取擴大地方債券規模、把普通公路列為一般債券重點支持方向等途徑。研究明確國省干線PPP項目模式，爭取財政部門對捆綁高速公路、相關產業建設的非收費公路PPP項目的認可。協調政策性金融機構適度參與國省干線建設，發揮基建領域補短板優勢作用。