拉薩交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃研究的問(wèn)題與現(xiàn)代化治理辦法

文/圖 拉薩市交通運(yùn)輸局 周智勇

西藏自治區(qū)拉薩市委、市政府一直高度重視全市交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃，市財(cái)政連年投入的經(jīng)費(fèi)也比較可觀。但是由于多方面原因，迄今為止全市交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃研究成果總體編制質(zhì)量不高，尚未發(fā)揮全市交通運(yùn)輸行業(yè)的龍頭引領(lǐng)作用，不足以有效支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

當(dāng)前，拉薩交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃研究存在的問(wèn)題，由主觀和客觀兩方面綜合而成，主要表現(xiàn)為六類。根據(jù)黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會(huì)，中央第七次西藏工作座談會(huì)，特別是習(xí)近平總書記重要講話精神，堅(jiān)持目標(biāo)引領(lǐng)和問(wèn)題導(dǎo)向，結(jié)合實(shí)際，筆者提出若干具有針對(duì)性和探索性的現(xiàn)代化治理建議。其中，部分舉措在實(shí)踐過(guò)程中已被證明行之有效。

問(wèn)題一：交通運(yùn)輸基礎(chǔ)底數(shù)不清

截至2020年8月，拉薩全市交通運(yùn)輸歸口統(tǒng)計(jì)制度仍為空白；截至2020年11月，很難尋得一份能夠完整準(zhǔn)確論述全市交通運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀的成果，甚至不具備準(zhǔn)確的干線公路網(wǎng)現(xiàn)狀通用圖。

基礎(chǔ)底數(shù)不清的原因首先在于西藏自治區(qū)同市級(jí)及以下地方之間職責(zé)權(quán)限劃分等復(fù)雜的歷史淵源。拉薩市交通運(yùn)輸局主要承擔(dān)境內(nèi)農(nóng)村公路和長(zhǎng)途客運(yùn)等有關(guān)職能，不涉及市域鐵路、干線公路等業(yè)務(wù)，日常未掌握有關(guān)數(shù)據(jù)資料。不容忽略的是，拉薩各縣（區(qū)）交通運(yùn)輸局正式設(shè)立運(yùn)行最長(zhǎng)的僅約4.5年，市交通運(yùn)輸局綜合規(guī)劃科成立至今尚不足兩年。

辦法：健全歸口統(tǒng)計(jì)制度

經(jīng)認(rèn)真研究《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法實(shí)施條例》《交通運(yùn)輸統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2018年第20號(hào)）等有關(guān)統(tǒng)計(jì)政策規(guī)定，筆者主持編擬出臺(tái)了《拉薩市交通運(yùn)輸局關(guān)于印發(fā)<拉薩市交通運(yùn)輸行業(yè)統(tǒng)計(jì)管理制度（試行）>的通知》（拉交字〔2020〕83號(hào)），填補(bǔ)了全市交通運(yùn)輸行業(yè)長(zhǎng)期遺留的歸口統(tǒng)計(jì)管理空白，獲自治區(qū)交通運(yùn)輸廳肯定。

根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年-2030年）>的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2013〕980號(hào)）和《西藏自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)西藏自治區(qū)省道網(wǎng)規(guī)劃（2016—2030年）的通知》（藏政發(fā)〔2016〕74號(hào)），市交通運(yùn)輸局和編制單位共同梳理了行經(jīng)市域的12條干線公路，其中國(guó)家高速公路3條、普通國(guó)道4條、普通省道5條。對(duì)照從自治區(qū)公路局獲取的全市干線公路路線基本情況明細(xì)表，繪成了相對(duì)準(zhǔn)確的全市干線公路網(wǎng)現(xiàn)狀圖，且同時(shí)首次核出全市干線公路通車?yán)锍?429.507公里。加上同期完成的全市農(nóng)村公路普查，以及最新掌握的市域鐵路現(xiàn)狀數(shù)據(jù)，大幅提高了全市交通運(yùn)輸?shù)讛?shù)的完整性和精準(zhǔn)度。

問(wèn)題二：縱橫信息不暢造成“數(shù)據(jù)孤島”

目前，縱向的西藏自治區(qū)交通運(yùn)輸廳和拉薩市交通運(yùn)輸主管部門，以及橫向的拉薩市和市直有關(guān)部門，都無(wú)法互聯(lián)互通、共建共享，導(dǎo)致有關(guān)部門難以互相及時(shí)知曉信息資料的儲(chǔ)備情況，不僅造成相對(duì)普遍的“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，而且容易延誤查詢效率。

一方面，縱向與橫向的有關(guān)部門，均未實(shí)現(xiàn)信息化政務(wù)辦公，仍無(wú)奈停留在傳統(tǒng)的紙質(zhì)文件傳輸模式。

另一方面，矢量空間數(shù)據(jù)信息的完整性和準(zhǔn)確度較低。在拉薩市交通運(yùn)輸局致函從市自然資源局取得的《拉薩市2018年土地變更調(diào)查遙感監(jiān)測(cè)工作成果》中，不僅干線公路路線不齊全，而且所標(biāo)示的線位走向也失準(zhǔn)。可見市自然資源局編制的市域范圍矢量空間數(shù)據(jù)圖件存在明顯的不足。

辦法：縱橫向共建共享統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)資料

縱向，筆者建議西藏自治區(qū)交通運(yùn)輸廳參考廣東等省的成功模式，統(tǒng)籌全區(qū)交通運(yùn)輸行業(yè)，牽頭加大信息化建設(shè)力度，設(shè)立行業(yè)專用網(wǎng)絡(luò)，經(jīng)地級(jí)市（地區(qū)）到縣級(jí)，逐步推行三級(jí)共建共享，實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸部、自治區(qū)交通運(yùn)輸廳印發(fā)的可公開文件等數(shù)據(jù)資料高效傳輸；并按行政轄區(qū)，把各條干線公路已建成里程、路線走向、技術(shù)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和車道數(shù)、交通流量調(diào)查等常規(guī)年度基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，及時(shí)提供給地級(jí)市（地區(qū)）交通運(yùn)輸局掌握。

橫向，以拉薩市委、市政府倡導(dǎo)“智慧城市、數(shù)字拉薩”為抓手，盡早搭建市級(jí)政務(wù)公用平臺(tái)，為市直部門提供基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)共建共享服務(wù)。可先選取市發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、交通運(yùn)輸局等同國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展聯(lián)系較密切、相互需求較集中的部分行政機(jī)關(guān)試運(yùn)行，把具備公開條件的全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上傳共享，方便下載調(diào)用，待成熟穩(wěn)定后再推廣。

問(wèn)題三：同上位和橫向規(guī)劃缺乏必要銜接

包括交通運(yùn)輸行業(yè)在內(nèi)，下級(jí)規(guī)劃必須服從上位規(guī)劃。《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年-2030年）>的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2013〕980號(hào)）、《西藏自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)西藏自治區(qū)綜合交通運(yùn)輸“十三五”發(fā)展規(guī)劃的通知》（藏政發(fā)〔2017〕26號(hào)）等交通運(yùn)輸系列上位規(guī)劃早已頒發(fā)，而此前全市交通運(yùn)輸規(guī)劃研究往往對(duì)其應(yīng)用不充分，甚至未列入編制依據(jù)。所以，既有的全市交通運(yùn)輸規(guī)劃研究成果無(wú)論文本、圖件形式，還是布局規(guī)劃方案均隨意粗糙。

國(guó)道349線拉薩至山南段

例如，《拉薩市綜合交通體系規(guī)劃（2017-2035年）》幾乎通篇沒(méi)有引述比對(duì)交通運(yùn)輸系列上位規(guī)劃明確的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)等，由于缺乏必要的向上銜接，造成規(guī)劃期定位和發(fā)展目標(biāo)等失真。

此外，全市交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃也未有機(jī)融入國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等同級(jí)橫向規(guī)劃。其中，既受制于政務(wù)信息未互聯(lián)互通的現(xiàn)狀，也同當(dāng)前運(yùn)行機(jī)制相關(guān)，“多規(guī)融合”任重道遠(yuǎn)。

辦法：充分銜接明晰發(fā)展目標(biāo)和未來(lái)需求

《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年-2030年）>的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2013〕980號(hào)）已提出，“擴(kuò)大西部地區(qū)路網(wǎng)覆蓋，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，提升公路交通公共服務(wù)水平”“提高應(yīng)急保障能力”“發(fā)揮普通公路的基礎(chǔ)作用和高速公路的骨干作用”。同時(shí)，“省際多路連通，地市高速通達(dá)、縣縣國(guó)道覆蓋。1000公里以內(nèi)的省會(huì)間可當(dāng)日到達(dá)”“西部地區(qū)省會(huì)到地級(jí)市可當(dāng)日到達(dá)”等規(guī)劃目標(biāo)，完全適用于拉薩市“十四五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期公路網(wǎng)規(guī)劃定位。

因此，在黨中央新時(shí)代治藏方略引領(lǐng)下，充分銜接國(guó)家、自治區(qū)等上位規(guī)劃，并橫向吸納具有時(shí)效性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)內(nèi)容，有利于明晰全市交通運(yùn)輸發(fā)展目標(biāo)和未來(lái)需求。

問(wèn)題四：線位布局空間和建設(shè)推進(jìn)嚴(yán)格受限

根據(jù)《拉薩市國(guó)土空間規(guī)劃（2019-2035年初稿）》，拉薩市域總體呈“兩山夾河谷，三廊聚一心”形態(tài)。北倚念青唐古拉山脈、南為郭喀拉日居山脈所阻，拉薩河由東向西穿城而過(guò)，分別沿北南向的青藏線、東西向的川藏線和雅魯藏布江河谷3條城鎮(zhèn)發(fā)展走廊，匯聚于中心城區(qū)。狹長(zhǎng)形的市域空間格局和雪域高原特殊的頂級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，導(dǎo)致新辟公路、鐵路走廊通道的可行性和線位布設(shè)的用地空間受到嚴(yán)格限制。

受隨意粗糙的布局規(guī)劃方案直接影響，當(dāng)前全市交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃成果列舉的儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)（表）均超越實(shí)際，難具可行性。例如，《拉薩市“十三五”綜合交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃》提出“十三五”期全市新改建公路2880.843公里，總投資1431.282億元。依據(jù)西藏自治區(qū)交通運(yùn)輸廳的統(tǒng)計(jì)，“十二五”期全區(qū)公路建設(shè)累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資679億元，預(yù)計(jì)“十三五”期可實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)投資2515億元。

辦法：科學(xué)合理優(yōu)化完善布局和建設(shè)計(jì)劃

拉薩境內(nèi)的國(guó)道561線

圍繞“發(fā)揮首府城市首位度作用”“中心城市輻射引領(lǐng)帶動(dòng)效應(yīng)”總體目標(biāo)定位，彌補(bǔ)市域公路規(guī)模總量不足、覆蓋面有限、連通度不高，公路技術(shù)等級(jí)偏低、路況差、抗災(zāi)能力弱，貨運(yùn)物流業(yè)底子薄等現(xiàn)狀短板。從市域同周邊、中心城區(qū)出入、內(nèi)部縣際間三個(gè)層面出發(fā)，分方向、分方式檢視量化剖析，試行“多規(guī)融合”，科學(xué)合理地優(yōu)化完善全市綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)布局。

其中，行經(jīng)市域的進(jìn)出藏大通道作為綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)骨架，理應(yīng)優(yōu)先謀劃。筆者以拉薩市交通運(yùn)輸局的名義書面提議實(shí)施雅安至葉城高速公路拉薩市區(qū)跨境段貫通工程，已納入市國(guó)土空間規(guī)劃市委專題會(huì)紀(jì)要第201號(hào)，并已于2020年9月下旬起著手方案研究。

建設(shè)計(jì)劃關(guān)系未來(lái)若干年全市交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施的前期研究、計(jì)劃編排、資金申報(bào)和用地預(yù)留等，其可行性至關(guān)重要。所以，必須同布局規(guī)劃對(duì)應(yīng)開展全要素研判，通盤考慮，建立儲(chǔ)備項(xiàng)目庫(kù)，認(rèn)真測(cè)算資金和用地需求及籌資渠道，保障建設(shè)計(jì)劃在全市交通運(yùn)輸行業(yè)正常承受能力范圍內(nèi)，所涉及的所有公路路線名稱和編號(hào)，按照《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)<國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013年-2030年）>的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)〔2013〕980號(hào)）和《公路路線標(biāo)識(shí)規(guī)則和國(guó)道編號(hào)》（中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 917-2017代替GB/T 917-2009）等，統(tǒng)一規(guī)范使用。

問(wèn)題五：組織編制模式過(guò)于粗放

拉薩全市交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃一般采用直接委托形式，由相應(yīng)市直部門交由業(yè)內(nèi)單位承擔(dān)編制任務(wù)。組織編制過(guò)程中，牽頭的市直部門習(xí)慣于完全依賴編制單位。而且，從市直部門到編制單位，往往將調(diào)研等同于資料采集，很少提前充分準(zhǔn)備，基本悉聽調(diào)研接待方安排，實(shí)地踏勘比較敷衍，對(duì)于各方提供的素材也沒(méi)有認(rèn)真甄別。

通常情況下，編制單位會(huì)在一定時(shí)間內(nèi)直接提供成形的文稿，然后履行征求意見和行業(yè)審查程序，直至報(bào)批。結(jié)題后，也沒(méi)有考核評(píng)價(jià)記錄。如此粗放型的組織編制模式，基本注定成果質(zhì)量無(wú)法保障。所以，出現(xiàn)同交通運(yùn)輸系列上位規(guī)劃脫節(jié)、鐵路和公路路線名稱欠規(guī)范易誤導(dǎo)、成果印制體例和版面各異等諸多狀況，就在所難免了。

辦法：把握主導(dǎo)權(quán)改善組織編制模式

從保障編制成果質(zhì)量出發(fā)，應(yīng)該逐步構(gòu)建規(guī)范化的組織編制模式。例如，嘗試建立成果質(zhì)量和編制單位表現(xiàn)雙向考核評(píng)價(jià)制度，并把考核評(píng)價(jià)結(jié)果納入市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)體系。將考核評(píng)價(jià)成績(jī)差者列入“黑名單”，一定時(shí)期內(nèi)排除在全市交通運(yùn)輸規(guī)劃研究任務(wù)選擇范圍之外。

作為組織方的市、縣級(jí)交通運(yùn)輸職能部門，也有多處亟待改進(jìn)。當(dāng)目標(biāo)任務(wù)尚不夠明確時(shí)，可先采用下達(dá)任務(wù)書、草簽協(xié)議等方式啟動(dòng)規(guī)劃研究事項(xiàng)，時(shí)機(jī)成熟后，再和意向單位簽訂正式合同。

啟動(dòng)全市交通運(yùn)輸發(fā)展戰(zhàn)略和專項(xiàng)規(guī)劃之初，筆者要求各家編制單位先行提交編制大綱，對(duì)照行業(yè)相應(yīng)編制辦法和任務(wù)背景逐項(xiàng)審核后反饋正式書面意見，既相對(duì)明晰了篇章結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容，又較為可控地把握了進(jìn)展和方向。每次調(diào)研，筆者都牽頭擬訂書面提綱和所需的資料清單，并帶隊(duì)座談交流、深入實(shí)地踏勘，得到縣（區(qū)）分管領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，便于較詳細(xì)地掌握當(dāng)?shù)馗艣r和實(shí)際需求。筆者與同事，遴選正式印發(fā)的文件資料為編制依據(jù)，保障數(shù)據(jù)源頭的精準(zhǔn)統(tǒng)一性；組織編制單位完成階段性探討，按篇章結(jié)構(gòu)分塊把關(guān)，循序漸進(jìn)地修改完善，避免了完全成稿后積重難返的尷尬。

問(wèn)題六：當(dāng)?shù)仄嫒睂I(yè)技術(shù)力量

拉薩市交通運(yùn)輸局2019年11月18日方正式成立局綜合規(guī)劃科，現(xiàn)僅配有2人。最早設(shè)立的縣（區(qū)）交通運(yùn)輸局至今只有3年左右，有6家2019年才掛牌，且總體人員編制非常緊張；實(shí)有8人的達(dá)孜區(qū)和墨竹工卡縣交通運(yùn)輸局，已算配備力量最多的縣級(jí)行業(yè)單位。

更嚴(yán)重的是，專業(yè)技術(shù)力量常態(tài)化奇缺。不計(jì)外派掛職干部，拉薩市交通運(yùn)輸局系統(tǒng)目前只有1名在職公務(wù)員擁有工程師證書。全市交通運(yùn)輸行業(yè)基本無(wú)具有正規(guī)交通運(yùn)輸規(guī)劃研究求學(xué)或從業(yè)經(jīng)歷的人員。具體表現(xiàn)為，當(dāng)前全市交通運(yùn)輸職能部門普遍缺乏行業(yè)規(guī)劃研究基礎(chǔ)知識(shí)，尚未建立既有上位交通運(yùn)輸規(guī)劃和編制辦法等基本概念，對(duì)于編制報(bào)批等行業(yè)程序也處在摸索階段。

因此，全市交通運(yùn)輸行業(yè)目前不具備指導(dǎo)編制單位的能力，對(duì)于規(guī)劃研究成果質(zhì)量難以鑒別把關(guān)。

辦法：多渠道多樣化培養(yǎng)當(dāng)?shù)厝瞬?/p>

筆者建議，遵循“盤優(yōu)存量、引入增量”的原則，多渠道、多樣化為當(dāng)?shù)丶涌炫囵B(yǎng)交通運(yùn)輸規(guī)劃研究人才。借助北京市、江蘇省對(duì)口支援和中央組織部、團(tuán)中央赴藏博士服務(wù)團(tuán)等既有平臺(tái)，采用“請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去”等方式，每年適時(shí)邀請(qǐng)北京市、江蘇省或其他發(fā)達(dá)地區(qū)的業(yè)內(nèi)專家進(jìn)藏授課培訓(xùn)；或擇機(jī)協(xié)商安排拉薩市內(nèi)相關(guān)人員赴內(nèi)地對(duì)口單位跟班學(xué)習(xí)，創(chuàng)造有利的人才成長(zhǎng)環(huán)境。

鑒于交通運(yùn)輸規(guī)劃研究涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨領(lǐng)域的方方面面和多項(xiàng)交通運(yùn)輸基礎(chǔ)知識(shí)，對(duì)從業(yè)人員要求高，醞釀培訓(xùn)課程時(shí)，應(yīng)注重廣泛性、前瞻性和精細(xì)化相結(jié)合，涵蓋政策法規(guī)、規(guī)劃研究、技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、工程立項(xiàng)和專題評(píng)估論證前期申報(bào)程序、“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，以及資金計(jì)劃編報(bào)等內(nèi)容。獲得跟班學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)的當(dāng)?shù)剡x派人員，應(yīng)在內(nèi)地對(duì)口單位深入實(shí)踐，勤于鉆研，以“一專多能”為目標(biāo)，開拓視野，全方位提高個(gè)人素養(yǎng)，把先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)行機(jī)制帶回來(lái)。

建議拉薩市委市政府專題研究，酌情設(shè)立具有吸引力的優(yōu)惠政策措施，從內(nèi)地發(fā)達(dá)地方招入業(yè)界公認(rèn)的突出技術(shù)人才，作為領(lǐng)軍人物，引導(dǎo)全市高質(zhì)量編制交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃研究成果。

作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和重要的服務(wù)性產(chǎn)業(yè)，交通運(yùn)輸一向充當(dāng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的先行官。而交通運(yùn)輸規(guī)劃研究居于行業(yè)龍頭地位，其成果質(zhì)量將直接決定交通運(yùn)輸全行業(yè)發(fā)展水平。所以，推動(dòng)交通運(yùn)輸規(guī)劃研究治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以現(xiàn)代化治理為全市交通運(yùn)輸規(guī)劃研究注入發(fā)展新動(dòng)能，對(duì)于拉薩市交通運(yùn)輸未來(lái)全面健康可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)而重要的意義。