新時代使命任務下營區規劃再審視

閆 磊 | Yan Lei

譚縱波 | Tan Zongbo

長期以來我國在城鄉二元結構體制下還暗含著軍民二元結構的體制設計，使得營區規劃等軍事相關研究邊緣化，隨著軍民融合上升為國家發展戰略，為軍民二元體制的改革提供了契機。基于當前軍事設施建設探索軍民雙軌保障制度的客觀需求，部隊營區作為軍隊常態化備戰能力、實戰化訓練能力、非戰爭軍事行動能力的孵化器和倍增器，更需適應形勢發展與挑戰，獲得更多學界關注，分析營區建設的特征、規律與趨勢研判，厘清新時代營區規劃的變與不變，回應習主席“營房就要有營房的樣子”與“是不是要走一路建一路？”的軍事設施投向投量的目標之問與對策之問。

1 概念界定與研究進展

“營區”是我軍長期普遍采用的跨軍兵種概念，軍語、軍事百科全書中對營區有較為一致的界定——“建有營房及相應附屬設施并有明確地界的區域，保障部隊日常生活、工作和訓練的重要場所”[1-2]，作為重要的國防資源，支撐軍事任務，塑造并維持軍事能力。當前我軍著力探索的營區規劃類型是軍以下部隊營區，其營區規劃的總體任務是對營區未來一個時期土地資源利用、各類設施建設做出的總體安排和定性定量定位控制，是營區基礎設施建設完成立項審批后組織初步設計的基本依據。

至20世紀90年代我軍基本完成了營區規劃的開創研究，明確了營區規劃的任務與編制審批實施程序及相關標準[3]。當前營區規劃研究聚焦于完善類型學研究，豐富軍兵種營區與特色營區的規劃理念與方法[4]，應對軍隊組織形態和兵力結構調整，提出規劃新理念新模式[5]，引入優化營區規劃管理的技術手段[6]。梳理文獻不難發現目前研究主要從場地規劃的微觀尺度探討營區這一特殊人居環境的物質空間設計，針對新形勢下生活型營區向戰斗型營區轉型的規劃邏輯、路徑與對策尚缺乏實質性進展，歸根到底，營區規劃不僅是空間的物質規劃，還是其軍事、政治與社會屬性的規劃。

2 新中國我軍營區建設與發展歷程

結合政治周期、國民經濟社會發展周期與軍事周期，建國后我軍營區建設大致劃分為革命化建設、正規化建設、現代化建設三個時期。

2.1 革命化建設時期（1949年—1975年）

這一時期，以大戰威脅與國民經濟百廢待興為宏觀背景，黨和國家的核心任務是維護新政權合法地位，國民經濟與國防建設發展關系中更強調國防優先性，這與“早打、大打、打核戰爭”的軍事戰略思想相一致。20世紀50年代中期，我軍初步完成總部至團的5級營房管理機構組建，以團建制組織營區部署與管理，朝鮮戰爭后一邊倒的蘇軍營建模式與軍工自建，基本實現了兵力定點駐防。20世紀60年代盛行的山散洞模式是著眼總體戰爭與核戰爭的營區規劃策略，經驗與教訓并存。一方面全軍頒布營區建設管理制度與面積標準，指導建成五大戰略戰役后方基地，帶動三線地區基礎設施大發展；另一方面，先戰備后生活，片面強調急需和節約的建設原則，使得三邊工程、干打壘盛行，大戰危機解除后，這些國防資產成為維護負擔[7]。

2.2 正規化建設時期（1975年—1993年）

1975年后，國家逐步將安全形勢從臨戰狀態調整至和平發展為主，黨和國家的任務重心轉向經濟發展，國防建設全面服務于國民經濟發展的大局，軍事戰略方針重新確立為積極防御。這一時期既是軍隊的忍耐期也是正規化建設時期。營區建設應對國防開支收縮，部隊精簡整編，總體表現為從應急式建設轉向建管兼顧的正規化建設，由此形成以《1978年至1985年全軍營區建設規劃綱要》（1977年）、《中國人民解放軍營房建筑面積標準》（1979年）、《全軍部隊營區綜合治理規劃綱要》（1987年）、《營區劃區規劃實施方案》（1988年）、《中國人民解放軍房地產管理條例》（1990年）、《軍隊營區建設暫行規定》（1990年）、《中國人民解放軍土地使用管理規定》（1991年）為核心的一系列軍事法規與規定[8]。可以說20世紀80年代后，適應轉向積極防御的軍事戰略思想，針對部署調整、營區選址與營房保障、舊營區綜合治理等關鍵性問題，形成了出山進郊，建設永久性穩定營區，優先發展近城鎮營區，統籌規劃分期實施等規劃理念。至此，全軍自上而下初步樹立規劃思維，并將其作為指導營區建設的技術工具。

2.3 現代化建設時期（1993年—）

進入20世紀90年代，我國一方面建立起社會主義市場經濟體制；另一方面，意識到新軍事變革以來與世界一流軍事強國的實力代差，軍事戰略方針把打贏信息化局部戰爭作為軍事斗爭準備基點，黨和國家的任務重心轉向富國和強軍的統一。新世紀，《中國人民解放軍房地產管理條例》（2000年）、《軍隊營區規劃編制辦法》（2001年）成為營區建設與管理的依據，順應國民經濟社會發展趨勢，全軍打造了一批生態營區、智能營區、綠色營區、信息化營區[9]。隨著軍事規章《軍隊營區規劃管理規定》（2013年）頒布實施，規劃委員會機構與規劃許可等制度設計進一步賦予營區規劃管控效力的法理地位[10]。當前國防與軍隊現代化建設全面加速，圍繞戰斗力生成，全軍全面落實兵力前沿部署戰略，打造軍—旅—營作戰編制，現代后勤、戰略資源配置[11]、核心軍事能力、以戰領建、軍民融合成為新一輪營區規劃的指導思想[12]。

綜上所述，建國后我軍營區建設經歷起步、波折、調整、穩定階段進入現代化建設時期，盡管指導思想、任務重點、規劃技術呈現階段性差異性，但總體而言，營區建設發展呈現四個一致性：與國家安全形勢相一致、與黨和國家的任務重心相一致、與國民經濟發展水平相一致，與軍事戰略方針相一致。伴隨著營區建設，營區規劃從無到有，其理論與實踐不斷豐富，由指導營區有序建設的技術工具，到統籌營區軍事、經濟與社會效益的管理工具，再到落實頂層戰略、有效配置資源的政策工具，營區規劃在軍事設施“需求—規劃—預算—執行—評估”管理鏈中的戰略性日益凸顯。

3 營區規劃基礎理論與時代的使命任務

3.1 營區規劃內容的系統觀

系統觀是科學認知事物的理論與方法，認為系統是由多元要素構成，要素自身處于量變與質變過程，要素之間通過差異性與協同性的關聯組合成不同層級、不同類型的子系統。系統具有整體性、關聯性、層次性、開放性、動態性、自組織性等特征。系統地審視營區規劃內容，構成了微觀、中觀與宏觀三個分析單元（圖1）。

圖1 營區規劃內容的系統觀

（1）微觀單元：物質要素構成

部隊營區如同城市社區，營區土地、營房設施、附屬設施與自然環境是其物質構成要素。營區土地以存量軍用土地為主，輔以征收與劃撥，營房設施、附屬設施依據用途分別細分為九類，自然環境即地域氣候、水文、地質等。四種要素是營區軍事能力生成的物質基礎。

（2）中觀單元：營區子系統間關系

四種要素基于子系統內組織原則，生成營房系統、交通系統、附屬設施系統、綠地景觀系統等，基于系統間組織原則，生成兩類劃區與六類功能區。系統組織原則為功能相對完整獨立、規模彈性適度、布局集約集成。

（3）宏觀單元：多維下的營區發展情境

以營區整體為研究對象，將其放置在社會維度、時間維度、空間維度中，意味著營區并非國土空間的飛地，不僅面臨政治、經濟、社會等制度性的挑戰，而且這些挑戰源于區域、國家、全球，現在以及將來的多時空尺度[13]。

3.2 營區規劃的本質

20世紀后半葉城市規劃理論歷經傳統規劃、系統和理性過程規劃向溝通規劃的轉變，呈現注重物質空間的靜態藍圖轉向注重利益相關者的參與和價值共識達成[14]。營區規劃也不例外，作為營區現狀與未來的謀劃，好的規劃能夠為營區提供一個清晰的戰略性愿景，使其有能力應對態勢變化，為任務與兵力提供持續保障與保護，制定營區規劃，立足兩個本質。其一，規劃是溝通的過程。通過制度與機制設計實現規劃編制責任主體與軍內外各上下層級、部門、專業條塊之間的充分溝通，使各利益相關者的需求或沖突得以實現或解決。其二，規劃是結果的均衡。實現營區規劃與區域規劃，長期愿景與近期行動計劃，平時與戰時功能，戰備訓練、生活品質與環境保護，設施更新再利用與新建擴建，設施運營的自我保障與市場保障，指標標準化與特色性等多層面的均衡。

3.3 新時代營區規劃的使命任務

（1）新型軍隊組織形態與兵力結構，引導軍事設施資源再配置

新一輪軍隊改革仍在進行時，近中期將依據不同戰略方向任務需求，以落實部署調整的行動計劃為規劃重點，可以預見今后軍事設施資源調配將進入常態化，以應對新增戰場環境與新型作戰力量對設施增量規劃的剛性需求，同時面臨既有功能調整、駐用收縮、儲備預留和閑置轉讓等存量規劃任務。

（2）信息化戰爭下作戰單元軍事能力需要相匹配的營區保障能力

什么樣的戰爭，什么樣的軍隊。信息化戰爭條件下均衡、網絡、聯合、靈活、精確、快速、多能的作戰能力，需要營區規劃賦能作戰單元，實現兵力結構與部署需求、軍事設施之間的最優匹配[15]。適宜地點、適宜類型、適宜規模、適宜質量的軍事設施戰略規劃，勢必引領我國機械化戰爭形態下點多、線長、面廣的營區建設模式轉型。

（3）聚焦核心軍事能力，剝離與融合成為主要路徑

我軍受軍隊辦社會的影響，長期自我保障的負面累積導致直接生成戰斗力的資源配置失衡。對此，一方面加速剝離，減少冗余、小規模、高成本的營區存量，提高用于戰備與訓練的資源結構，另一方面依托日益常態化、規模化、制度化的軍民融合模式[16]，完善營區設施的分級分類保障機制。

4 規劃轉型創新與討論

4.1 轉型創新經驗

2018年軍委機關下發《軍以下部隊營區基地化標準化建設技術指南》與《全軍軍以下部隊營區基地化標準化建設試點工作實施方案》，依托18個規劃試點，提出平戰一體、立足現有、分類實施、融合創新四項原則，著力提升戰備保障、收縮保障、彈性保障、效能保障，為全軍兩化建設提供總體思路與任務要求[17]。陸軍作為轉型的關鍵軍種，對標轉型要求，重點探索作戰單元的兩化建設理念與策略，實踐創新體現在四個方面（圖2）。

圖2 營區兩化理念與策略

（1）規劃重點由住用供給保障轉向任務需求保障

基于陸軍聚焦實戰、前沿部署、靈活機動的轉型特征，規劃注重裝備與組訓流線優化設計，布局打破傳統的營連宿舍與裝備庫的分區設置（圖3），創新以營為單元的營連+裝備組團，方便快速集結出動（圖4～5）。依據軍兵種訓練條令，擬定單兵、營連、旅多類多級訓練場地需求標準，統籌共同、專業、室內、室外訓練，打造大本營一級的體系化訓練設施（圖6～7）。

圖3 傳統的功能分區布局模式

圖4 創新性的組團布局模式

圖5 營連+裝備組團示意圖

圖6 共同專業訓練區示意圖

圖7 室內外訓練示意圖

（2）規劃模式由自由裁量轉向標準化模塊化

基于陸軍合成精干、常態換防、裝備升級、精準保障的轉型特征，構建指揮設施、營連宿舍、裝備庫房、公寓住房、營門警衛5類設施模塊，對其功能、尺寸、形態進行標準化規制，以營連宿舍為例，依據官兵行為特征，設計滿足8～12人靈活班組編制的單元模塊（圖8），實現彈性與普適性保障，替代主觀偏好。

圖8 營連宿舍模塊

（3）規劃尺度由聚焦微觀的要素規劃轉向宏觀的體系規劃

現代戰爭是體系對抗，聯演聯保聯訓模式要求建立區域保障與自我保障的雙軌體制。特別是能源保障庫、彈藥庫、軍械庫等由于安全防護要求，很難實現營區內的自我保障模式，而公寓房建設考慮到使用效率與保障品質，均可以嘗試建立戰區層級的區域統建機制。

（4）規劃管理由誰住用誰管理轉向供給、分配、使用、管理逐步分離

誰住用誰管理是計劃經濟時期的管理模式，既存在權力過度下放導致國防資源調不動控不住的局面，也牽扯指揮員的作戰精力，因此基于軍民融合的路徑，探索與我國市場經濟體制相一致的軍事設施建設EPC等模式，有利于規劃設計、施工與運營力量的體系重塑。

4.2 討論

立足先行先試的項目經驗，營區規劃還需繼續拓展四個思維。其一，戰略思維，將規劃時間尺度轉向長期。完整的營區規劃是戰略性愿景與近期行動計劃的綜合，既具前瞻性又面向實施，當前營區規劃一次規劃分期實施的戰略思維尚待培育[18]。其二，區域思維，營區規劃范圍不能僅僅是“圍墻之內的規劃”，從要素規劃轉向總體規劃最終形成戰略性的全域規劃、協調性的區域規劃與實施性的營區規劃三級體系，實現從技術工具向政策工具的轉型。其三，綜合思維，規劃內容是設施、能源與環境的綜合[19]，營區作為國家戰略資源，降低全生命周期的生態風險與能源消耗，應從被動響應轉變為積極示范。其四，數據思維，規劃理念轉變與策略實施必須依托信息平臺賦能。權威完整的數據庫的意義在于動態維護、精確保障、情境模擬、科學評估、合理決策，實現營區規劃從靜態紙質文件向動態電子信息集成的模式轉換。

資料來源：

圖1～5：作者自繪；

圖6～8：由后勤工程學院建筑設計研究院提供。