基于農村河道的“以河護河”管護模式探究

邱 俊

(沈陽市水務事務服務與行政執法中心，沈陽 110015)

農村河道長效管理機制多以政府主導的典型與常規方式為主，如遼寧省明確了財政資金來源、河道管護機制與管護主體等，形成了嚴格的考核機制和管理標準，吸引社會力量參與逐漸成為一種重要的農村河道管護模式[1-2]。市場與政府“兩手發力”為新時期治水方略的重要體現，結合實際情況河道長效管護所需資金巨大，村集體經濟大多數都比較薄弱且地方政府財力有限，因嚴重缺乏資金，無力實現長效管護[3]。所以，考慮市場化運作模式，通過開闊與創新管理思路，在河道管護中引入社會力量參與無疑是未來的發展方向和可行之路。目前，這種方法已廣泛應用于我國多個地區，并且實際應用成效良好[4-6]。據此，文章以沈陽市為案例，通過實證分析探討了社會力量參與的“以河護河”管護模式，為農村河道“以河護河”長效管理機制的實施、社會力量參與農村河道管護提供實踐借鑒和理論指導。

1 農村河道“以河護河”管護模式

1.1 基本內涵

“以河護河”模式就是充分利用河流及其管理范圍內的資源，增強沿岸種植、河道采砂和水域養殖等效益，以小流域為單元或按照自然條件合理劃分承包河段，并考慮資源效益、環境條件和河流長度等估算其經濟產出，按照市場競爭機制以及有吸引力的承包價吸引社會力量參與。采用招投標的方式，河流使用權人把河道資源經營權承包給法人或者自然人(參與者)，各方的權責利按照簽訂合同的方式加以明晰，承包者可以獲取約定時間內河道兩側或特定范圍內的經營權，在取得收益的同時負責河道保潔、養護等管理工作，政府起到監管與服務的作用，從而建立起集“農村居民參與、政府監管與服務、河道保潔養護、河道資源利用”于一體的管護機制，在保清水長流、降管護成本的基礎上達到長效管理目的[7]。根據河道收益和資源條件，可以將“以河護河”進一步分為“以地養河”、“以林養河”和“以漁養河”等多種類型，如表1所示。

表1 “以河護河”管護模式

1.2 主要制度

執行“以河護河”管護模式時需要有綜合管理制度、巡查制度、村規民約、承包方案、承包合同5個制度的支撐[8]。其中，綜合管理制度明確了承包金額、養殖品種、地理位置、承包河段與承包人等基本情況，以及林業、水利、漁業、農業等行業共同管理及參與要求；巡查制度要明確巡查內容和方式，依規依法對山塘、河道等水域開展監督執法活動；村規民約應符合有關政策規定、相關法律法規要求，明確各類禁止和鼓勵行為；承包方案的制定應符合持續性、合理性要求，并取得利益相關方的認可；承包合同必須明確各方的權責利、違約責任、付款方式、承包年限、范圍、租金等關鍵內容。

1.3 實現流程

總體上，“以河護河”管護模式的操作過程分為社會力量、使用權人、所有權3個層面的7個流程，合同簽訂、中標人確定、公告發布、設計方案、制定實施方案參考模板、開展資源定價與普查、明確管理體制，以村為單元的社會力量參與河道管護實施流程如圖1所示。

圖1 “以河護河”管護模式的實現流程

1.4 影響因素

雖然“以河護河”模式具有清晰的理論體系，但在資金支持、政策規定、法律法規依據等還不健全的條件下，社會力量參與農村河道的管理實施往往會遇到一系列的問題，尤其是影響經營持續性以及參與積極性的問題比較突出，如他人私自偷魚撈魚撈魚、確權化界過程中發生河段爭搶糾紛等，以及受各種因素影響在經營過程中承包人經濟嚴重受損、強勢經營、因過度經營投料太多等影響經營收入、社會和諧、水環境質量等問題，為解決以上問題需要政府的協調與大力支持，政府解決問題的能力和積極性非常重要。所以，該模式實施過程中，不僅要界定清產權邊界、調查效益與資源情況等，還要深入了解當地風俗習慣及社會心理，明確合同各方的責任、義務、權利等邊界條件，對可能出現的各種問題事前制定有效的處理方案，通過消除各種不利因素保障“以河護河”模式的穩定推進。

2 實例分析

2.1 基本情況

沈陽市自然環境優美，江河水系密布，境內山清水秀分布有細河、秀水河、渾河、蒲河、遼河等諸多河流。以往的鄉村河道大多是“黑、臭、亂、臟”，“五水共治”的實施基本消滅了垃圾河、黑臭河，全市基本達到三類水質以上水平。為維護鄉村河道治理成果，必須加快形成長效管護機制。然而，農村河道管護受普遍存在的管理經費問題的明顯制約，長效管護面臨著巨大挑戰。為了打破瓶頸部分鄉鎮結合實際情況，提出開闊與創新管理模式的思路，并取得了較好的成效。結合林地或土地等多種承包模式，遵循“河權到戶”和合理承包價的原則，由政府組織河道經營承包活動，在取得收益的同時承包者承擔河道保潔、維護的義務，最終實現以河護河的預期目標。

沈陽地區實行的“河權到戶”模式，在降低河道監管成本和資金投入的基礎上徹底解決了管護資金短缺的問題，不僅拓展了整治內容，美化了鄉村環境，而且顯著提高了河道資源利用率。

2.2 主要做法

沈陽市“河權河戶”明晰了河道使用權，按照劃定的河段村集體采取公開招標的方式將部分或全部區域經營權承包給愿意參與的各種社會力量，如外地或者本地的法人、自然人，承包收入歸村集體所有，而不再是簡單的農戶家庭河流承包制。通過養殖特有魚類承包者可以獲取承包收益，但同時承擔著河道管理與保潔的任務，在監督他人、自身行為的情況下村民要保障承包人利益，政府采取政策支持、溝通協調、工程建設等方式給予一定的支持，以明晰的各方利益邊界形成村集體、政府、承包者、村民共贏共享的目的。

2.3 社會力量參與

沈陽“河權到戶”主要有農戶合作或個體、股份制專業合作社、企業法人3種方式。其中，當地農戶對個體承包的方式具有較高的積極性，承包的河段有地處分散、條件較差、意愿不強的河段，也有河道資源豐富的地段；股份制專業合作社是由村集體注冊成立，村民入股，獲取承包權后專業合作社既能解決河道周邊開發及日常管護所需資金的問題，按照出資比例村民也能獲取一定的紅利，在資源條件較好的地段這種方式具有較好的適用性；企業法人方式的綜合效益更高，但現階段的實施案例較少，以村民入股企業經營的模式，承包者在籌得資金后進一步開展“民宿+生態垂釣+親水游”鄉村游等相關設施建設，打造休閑旅游業，村民按股獲取分洪，在宜開發鄉村旅游且河道資源好的地段該方式具有較好適用性。

2.4 特點分析

1)以村為單元，發揮集體優勢。依據有關法律法規和河道管理條例，村委會享有村民自治權，通過村民會議能夠設立居民公約或者村規民約，積極引導當地村民主動參與河道的維護、管理。結合實踐經驗，制定村規民約有利于形成全民參與、人人負責的機制。以村莊替代原有以小流域為單元的承包制，更加符合農村的特有習俗得到廣大村民的支持。

2)引入競爭機制，標的合理估算。河段發包價是保持項目可持續性以及吸引社會力量參與的關鍵因素，發包價的合理確定非常重要。在充分調研市場價格、全面掌握魚類情況、合理評估資源條件的基礎上設定低于收益的標底價，將河段對外承包。合理引入競爭機制，以低價或降價拍出資源條件差的河段，以一定收益價拍出資源條件好的河段，政府大力支持海拔高、條件差的荒溝堤段，通過引導天然養殖項目取得較高經濟價值；對于幾乎無收益的河段采取其他措施保障承包者收益，或者象征性的收取一定的承包費。由此以來，實現鄉內所有河流有主體、有收益的目標。

3)發揮市場力量，明晰邊界條件。市場機制的引入常源于民間的自發行為，對于推進這一模式政府的支持與肯定起到了關鍵性作用，沈陽經驗也充分驗證了該一觀點。明晰工程產權，充分發揮承包者參與河道管護的經營潛力以及政府監管、服務、政策支持的功能作用。

4)密切聯系農戶利益，實現共享共建。農村河道是組成居民生活、村落的重要部分，河流大多數都繞村穿村，并且屬于開放空間，一旦承包出去會改變或限制村民使用習慣、休閑娛樂，若無法得到村民支持將難以維持下去。沈陽的農戶合作或個體、股份制專業合作社、企業法人3種方式，其中兩種將農村居民與承包收益捆綁一起，從真正意義上實現了河權到戶，可以說依河共同受益是“以河護河”模式長期順利實行的根本。

3 對策建議

實質上，“以河護河”模式就是引入市場競爭機制，在充分發揮政府職能的基礎上將河道責權與資源經營權綁在一起，明晰產權激活、激發社會力量，提高治水成效和河道管理水平，充分發揮“兩手發力”的功能。其中，河道資源的風險情況與盈利水平是成功實施這一模式的關鍵，只有低風險、高利益水平才能吸引社會力量參與，參與者才會積極主動的護好、管好河道，實現“以河護河”模式的長效運行。

3.1 建立資源利益共享機制

為充分發揮村民自治力量制定村規民約，通過及時修訂、完善相關內容提高村規民約的可操作性。同時，按照入股的方式將承包者與村民利益緊密聯結，當地居民要參與長效管護制度實施的全過程；采取利益捆綁的形式有利于營造良好的合作氛圍，在激發農戶參與河道管護主動性的基礎上，保證群防、群享、群約以及治理成果長效化目標的實現。

3.2 明晰產權發揮激勵作用

目前，大多數農村河道都存在一定程度的“三不管”現象，即無法管、無人管、無錢管，從而導致河流成為污水或垃圾匯集地。實踐表明，管理級別越低的河道越難劃清其界限，受各種因素影響農村河道開發程度普遍偏低，缺乏適用于新農村建設、科學管理、農村水利現代化的長效模式。界限清晰就要明確河道所有權、經營權、使用權，為貫徹實行“以河護河”模式提供奠定基礎，在產權明晰的基礎上可以開展產權交易、貸款、低壓等活動，并使得林、地、田、河等被閑置資源得以盤活；“以河護河”模式的實施有利于厘清各級涉河部門的責任邊界、分工職責，在堅持執行五級河長制的背景下激勵了各方參與護河主動性，并實現了有錢用、有規則、有人管的目標。

3.3 完善制度保障公眾權益

目前，缺乏保障社會力量權益的有效政策法規是“以河護河”管護模式面臨的又一難題，對該模式的推廣應用造成明顯制約。為了更好的實施該模式，在政策上要制定權益保障制度，提出相關政策作為“以河護河”模式的依據，明確稅收、投資、激勵、監管等有關政策，以以完善的政策體系吸引社會力量參與；此外，要不斷完善綜合管理體制，通過整合河道各項資源增加其經濟產出功能，進一步完善監管與實施機制，在保障參與者權益的同時保護公眾對良好水環境、水質的需求，如確保不受偷魚、炸魚、電魚、毒魚等非法行為的影響。

3.4 強化河道資源增值基礎

一般地，河道水利工程要考慮排污、灌溉、排澇、防洪等基本功能，故硬質化設計在河道工程中較為常見，河流斷面形態趨于順直、規整，雖然增強了河流的防洪功能，但忽視了河流美化功能與自然景觀效益，在一定程度上降低了河流生態功能。從資產可經營性與管護長效性的角度上，農村河道治理工程既要強調生態、灌溉、排澇、防洪等功能的實現，又要考慮直接經濟作用，不僅融合傳承、歷史、美化、景觀等要素，還要突出鄉村特色、有別于城市河道，在實現河道資源經濟價值的同時為經濟社會發展增值添效。較高的河道資源經濟價值是實施“以河護河”模式的基本條件，這也是吸引社會力量參與的關鍵因素。

4 結 論

充分考慮不同地區的經濟條件、人文環境、水文地質等因素，因地制宜的制定行之有效的管護對策，在實現產權明晰、利益共享、效益評估、政策保障、機制完善的情況下，積極探索科學合理、切實可行的新型管護模式。