生態保護補償制度惠及多方

劉桂環 文一惠 謝婧

生態保護補償制度作為生態文明制度的重要組成部分，是落實生態保護補償權責、調動各方參與生態保護積極性、推進生態文明建設的重要手段。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳9月印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），這是“十四五”開局之年關于生態保護補償制度改革的重磅文件，在生態補償機制建設長期實踐基礎上，對未來15年生態保護補償制度進行了全局謀劃和系統設計，清晰描繪出我國生態保護補償制度改革路線圖。

《意見》亮點

系統推進、政策協同、政府主導、各方參與、強化激勵、硬化約束是未來生態保護補償制度改革的工作原則。筆者認為，這也是《意見》最大的亮點。

《意見》清晰回答了“有效市場和有為政府”如何發揮合力、分類補償與綜合補償如何統籌兼顧、縱向補償與橫向補償如何協調推進、強化激勵與硬化約束如何協同發力等生態保護補償制度改革十字路口上的諸多難題。提出從生態保護成本、提升公共服務保障能力和體現受益者付費原則等3個維度深化改革，建立與經濟社會發展狀況相適應的生態保護補償制度。

《意見》進一步厘清了生態保護補償的政府和市場權責邊界，明確了政府主導有力、社會參與有序、市場調節有效的生態保護補償體制和機制，充分發揮政府開展生態保護補償、落實生態保護責任的主導作用，以國家和區域生態安全、社會穩定、區域協調發展等為目標，由國家或上級政府對下級政府或農牧民進行生態保護補償。2009年以來，中央財政設立國家重點生態功能區轉移支付，到2021年這項政策已經覆蓋全國31個省（自治區、直轄市）800余個縣域，累計投入超過6000億元。

《意見》強調，堅持生態保護補償力度與財政能力相匹配、與推進基本公共服務均等化相銜接，加大縱向補償力度。一是結合中央財力狀況逐步增加重點生態功能區轉移支付規模，中央預算內投資對重點生態功能區基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜;二是繼續對生態脆弱脫貧地區給予生態保護補償，保持對原深度貧困地區支持力度不減;三是建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系生態保護補償機制，根據自然保護地規模和管護成效加大保護補償力度。

《意見》明確要求各省級政府加大生態保護補償資金投入力度，因地制宜出臺生態保護補償引導性政策和激勵約束措施，將生態功能重要地區納入省級對下生態保護補償轉移支付范圍。

開展流域橫向生態保護補償，是調動流域上下游地區積極性，共同推進生態環境保護和治理的重要手段，是健全生態保護補償制度的重要內容。自2010年啟動新安江流域水環境補償試點以來，我國已在安徽、浙江、廣東、福建、廣西、河北、天津、云南、四川、北京等15個省（自治區、直轄市）10個流域探索開展跨省流域上下游橫向生態保護補償。

總體上看，這些試點均取得積極進展，跨界斷面水環境質量穩中有升，流域上下游協同治理能力明顯提高，以生態補償助推上游地區產業綠色轉型初見成效。《意見》肯定了跨省流域橫向生態保護補償機制試點成果，要求總結推廣成熟經驗。鼓勵地方加快重點流域跨省上下游橫向生態保護補償機制建設，開展跨區域聯防聯治。

明確了發揮市場機制作用

《意見》明確了發揮市場機制作用，加快推進多元化補償，市場化、多元化生態保護補償路徑更加清晰，按照受益者付費的原則，合理界定生態環境權利，促進生態保護者利益得到有效補償，激發全社會參與生態保護的積極性。

2018年12月，國家發改委、財政部、自然資源部、生態環境部等9 部門聯合印發《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，明確了我國市場化、多元化生態保護補償政策框架，但目前各地相關實踐仍處于起步探索階段，政府引導、市場運作、社會參與的多元化生態保護補償投融資機制尚未大規模建立。

《意見》強調了受益者付費的原則和責任，從完善市場交易機制、拓展市場化融資渠道、探索多樣化補償方式三個方面對市場機制如何參與生態保護補償作了明確闡述，點明建立綠色股票指數、發展碳排放權期貨交易以及建立健全自然保護地控制區經營性項目特許經營管理制度等具體舉措，明確了銀行業金融機構、取水權人、用水戶、生態功能重要地區居民等市場化生態保護補償參與主體，細化了如何籌資、向誰籌資、投資方向和投資方式等關鍵問題。

《意見》進一步完善了生態保護補償分類體系和轉移支付測算辦法，兼顧了生態系統的整體性、系統性及其內在規律和不同生態環境要素保護成本。重要生態環境要素的補償資金將進一步突出區域差異性，強調與經濟、社會發展狀況相適應。

一直以來，國家有關部門依據部門職責分工，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域開展了大量的生態保護補償工作，國家級生態公益林實現森林生態效益補償全覆蓋，草原生態保護補助獎勵政策覆蓋全國80%以上的草原面積。據統計，自1998年以來，我國中央財政累計投入到不同生態環境要素的補償資金近1萬億元，巨額資金投入的背后，生態保護補償標準定價機制相對單一、區域差異性不強等問題不容忽視。

目前各生態環境要素的生態保護補償以按照面積補償居多，這種方法可操作性強，但沒有考慮因生態類型、地理位置、地域特征的不同導致的不同地區生態保護成本差距的問題，導致補償結果不夠精準。

《意見》指出“綜合考慮生態保護地區經濟社會發展狀況、生態保護成效等因素確定補償水平，對不同要素的生態保護成本予以適度補償”，這是對當前分類補償制度的進一步完善，既充分體現了補償標準以生態保護成本為依據的科學性，又充分考慮了當地經濟社會發展水平，確保生態保護者得到合理補償。《意見》提到，加強水生生物資源養護，確保長江流域重點水域十年禁漁落實到位，這是對以往水流生態保護補償的進一步完善。

強化生態保護補償的治理效能

生態功能重要區域的縱向補償辦法得到進一步改進。國家重點生態功能區轉移支付資金分配始終以“改善民生”和“進行生態環境保護”的雙重目標為基本結構，在維護國家生態安全的同時，有效彌補了國家重點生態功能區財政能力的不足，緩解了生態產品提供地區與受益地區的公共服務水平不平衡問題。

但實踐中也發現，“優質優價、多勞多得”的導向作用還有待提升。為更加精準激勵這類地區提供更多優質生態產品，《意見》提出在“推進基本公共服務均等化”的同時，考慮“生態效益外溢性、生態功能重要性、生態環境敏感性和脆弱性等特點”“實施差異化補償”，可推動有限的財政轉移支付資金向“優質優價”的精準補償發展。將生態保護紅線納入轉移支付分配因素的時機已經成熟。

2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》要求，通過重點生態功能區轉移支付政策加大對生態保護紅線的支持力度。目前，全國生態保護紅線劃定工作基本完成，各地生態保護面積及覆蓋比例已基本明確，有條件落實《意見》提出的“引入生態保護紅線作為相關轉移支付分配因素，加大對生態保護紅線覆蓋比例較高地區支持力度”，這是充分考慮生態系統的整體性、系統性和生態空間功能差異性特征，統籌考慮財政能力實施差異化補償的重要體現。

《意見》進一步強化了生態保護補償的治理效能，界定了各方權利義務，實現了受益與補償相對應、享受補償權利和履行保護義務相匹配。為更好地推進生態保護制度框架落實、提高制度執行能力，《意見》提出加快相關領域制度建設和體制、機制改革，為深化生態保護補償制度改革提供全方位、全過程支撐保障。