行政撤銷權的理論證成及其法律規制

●王青斌

行政行為的撤銷是行政行為效力消滅的主要形式之一。其中，行政復議機關作出的撤銷行為和司法機關作出的撤銷行為最為常見。相對而言，行政主體的撤銷行為并不被人們廣泛知悉。為行文統一，在下文中，筆者將行政主體的撤銷行為統稱為行政撤銷。行政撤銷，是行政主體在行政行為存續期間發現該行政行為違法后，依照法定程序作出的、旨在消滅其法律效力的行政行為。我國當前實務界對于行政行為的撤銷、撤回、廢止，乃至無效等概念的用法都不甚考究，在法律文本中不乏名為“撤銷”，實為撤回或行政處罰的非規范性表達。與德國、日本以及我國臺灣地區相比，我國行政法學界目前對行政撤銷的研究相當有限。〔1〕參見譚劍：《行政行為的撤銷研究》，武漢大學出版社2012年版，第12-18頁；章劍生：《現代行政法總論》（第2版），法律出版社2019年版，第161-167頁；胡建淼：《行政法學》（第4版），法律出版社2015年版，第155-156頁，等。以“撤銷”為關鍵詞，在目前各類期刊數據庫中能夠檢索到與行政撤銷相關的文章數量也不多，參見章志遠：《行政撤銷權法律控制研究》，載《政治與法律》2003年第5期，第18-22頁；王太高：《行政許可撤銷制度研究——以企業工商登記為例》，載《法治研究》2012年第1期，第52-57頁；劉巍：《政府機關撤銷自身所作行政行為的控制問題思考》，載《法商研究》1999年第5期，第102-105頁。相比于理論研究的冷清，實務中的行政撤銷的案件卻層出不窮，其中部分案件引起了廣泛爭議。譬如，“焦志剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案”引發了學界對行政機關“有所必糾”界限的反思；〔2〕參見章劍生：《“有錯必糾”的界限》，載《中國法學》2013年第2期，第164-179頁。再如，“于艷茹訴北京大學撤銷博士學位案”引起了學者們對行政撤銷法治化，以及接受司法審查的諸多思考；〔3〕參見湛中樂、王春蕾：《于艷茹訴北京大學案的法律評析》，載《行政法學研究》2016年第3期，第97-107頁；江國華、彭珮：《法治原則在大學治理中的適用——于艷茹訴北京大學撤銷博士學位案檢視》，載《江漢大學學報（社會科學版）》2018年第2期，第15-22頁；張圓：《正當程序原則的司法邏輯——“于艷茹訴北京大學違法撤銷學位案”判解》，載《時代法學》2018年第5期，第55-63頁。又如，“司法部撤銷查揚律師資格案”也引發了類似爭議；〔4〕參見北京市高級人民法院（2017）京行終4196號行政判決書。等等。

從理論和實務來看，有關行政撤銷的爭議主要存在于以下兩個方面：（1）行政撤銷權的理論構造問題。依法行政原則要求行政機關行使權力遵循“法無授權即禁止”的邏輯，但我國當前絕大部分行政法規范尚未對行政撤銷加以具體規定。那么，在缺乏明確授權規定的情況下，是否意味著行政主體無權撤銷或變更自己先前作出的違法行政行為？（2）行政撤銷權的法治限度問題。任何權力在沒有限制的情況下都存在被濫用的危險，行政撤銷權也不例外。實務中行政撤銷廣泛存在，但由于現行法律規范又大多缺乏關于行政撤銷權行使的限制性規定，因而有關行政撤銷的條件以及程序等并不明確。要解決上述爭議，就需要從理論上予以回應。基于此，本文擬對行政撤銷的權力來源與構造等問題進行探討，并嘗試就行政撤銷權的法治限度及建設性方案等提出相應的理論見解。

一、行政撤銷權的理論構造

我國現行法律規范對行政撤銷權的規定十分有限。就法律層面而言，目前僅在《行政許可法》第69條和《行政處罰法》第54條中以明確或隱含方式授予行政撤銷權。〔5〕《行政許可法》第69條規定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可……”《行政處罰法》54條規定：“行政機關應當建立健全對行政處罰的監督制度。縣級以上人民政府應當加強對行政處罰的監督檢查。公民、法人或者其他組織對行政機關作出的行政處罰，有權申訴或者檢舉；行政機關應當認真審查，發現行政處罰有錯誤的，應當主動改正。”除此之外，再無涉及對行政撤銷權的明文規定。那么，按照依法行政原則設定的“法無授權即禁止”的權力邏輯，是否意味著在缺乏撤銷權明確授權性規范的前提下，行政機關無權撤銷自己先行作出的違法行為？這一問題在前述案例中引發了激烈爭論。要從根本上解決這些爭議，必須厘清其理論構造維度，即行政撤銷權形式上為行政職權，實質上為行政職責。

（一）行政撤銷權的形式構造

按照“法無授權即禁止”的法治邏輯，缺乏授權性規定而行使行政撤銷權即為違法。尤其是授益行政行為，行政撤銷權常常會遭遇更為嚴肅的正當性質疑。“為人民設定權利或能力之處分，非有法規依據，不得撤銷。”〔6〕范揚：《行政法總論》，中國方正出版社2005年版，第187頁。依循此理，在“于艷茹訴北京大學撤銷學位案”中，法院以缺乏撤銷權法律依據為由，否定了北京大學作出的“撤銷決定”。〔7〕本案中，二審法院認為北京大學所作的撤銷決定僅僅載明了所依據法律的名稱而未能明確所適用的具體條款，故所作出的“撤銷決定”沒有明確的法律依據，適用法律不當。參見北京市第一中級人民法院（2017）京01行終277號行政判決書。此外，行政行為的效力理論亦為否定行政主體的撤銷權提供了理論支撐，并在部分司法實踐中被采納。如在“焦志剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案”中，法院就明確提出，依法作出的行政處罰決定一旦生效，其法律效力不僅及于行政相對人，也及于行政機關，不能隨意被撤銷。〔8〕《焦志剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案》，載《最高人民法院公報》2006年第10期，http://gongbao.court.gov.cn/Details/0735c03a88d4f65a3cdd66d220fcf7.html，2021年10月5日訪問。

與司法實務中對行政撤銷權的嚴格限制不同，在行政法理論上，行政撤銷的權力構造維度歷來是不證自明的行政法命題，即所謂的“作出權隱含了撤回權”。〔9〕同前注〔1〕，胡建淼書，第154頁。依此邏輯，任何行政機關有權作出某一行政行為，它也有權撤回這一行為，且需要有法律規范的特別規定。德國聯邦行政程序法規定在法定救濟期限經過后，有權機關仍然可以依職權全部或一部分撤銷違法行政行為，這是由于“行政機關始終是這一程序的主人，在具體情況下有權因存在錯誤或情勢變更而撤廢或變更行政行為”〔10〕［德］平納特：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學出版社1999年版，第129頁。。日本理論通說也認為，瑕疵行政行為違反法治主義，行政機關發現后不僅有撤銷該行政行為的權限，也有撤銷該行政行為的義務。換言之，撤銷行政行為的權限當然包含在作出行政行為的權限之中。〔11〕參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第129頁。因此，不論是否有實定法的明確授權，行政撤銷權作為一種“當然權力”，具備天然的權力正當性。一言蔽之，“為該處分的機關，既有為該處分之權，自亦有將該處分撤銷之權”。〔12〕林紀東：《行政法概要》，漢林出版社1984年版，第146頁。

從理論上說，法律在授予行政機關作出某一行政行為權力時，便附帶授予了其撤銷或撤回的權力。具言之，原行政行為乃是基于自身職權作出，系屬行政機關出于特定目的的意思表示，撤銷行為同樣如此。因此，行政主體的撤銷權乃是其固有職權，只不過這一職權可能如《行政許可法》第69條那樣直接授權，也可能像《行政處罰法》第54條那樣間接隱含。所以，某一完整的具體行政權力本身就包含了作出權和撤銷權等，但作為行政權必要內容的撤銷權必然不同于原行政行為的作出權，其目的和功能均有其特殊之處。

依法行政原則要求行政權皆有法律根據，目的在于防止行政權的擴張與濫用而侵害公民權利。但與其他行政權不同的是，行政撤銷權作為典型的行政自我糾錯手段，并非直接面向公民權利，而是旨在限制行政權自身。“行政行為的撤銷的實質性根據，在于合法性的恢復或者合乎目的性的恢復。從這一點看，行政行為的撤銷不需要特別的法律根據。”〔13〕［日］鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第113頁。所以，是否存在法律根據并非行政撤銷權存立的關鍵。進言之，在沒有明確的法律規定的情況下，行政主體有權撤銷自己作出的違法行政行為。這一觀點也得到最高人民法院的肯定：“行政機關對于違法的行政行為，在職權范圍內遵循正當程序將其撤銷或者變更，是依法行政原則的應有之義。行政機關依法糾錯不僅在法理上成立，事實上也是行政管理和服務實踐中長期存在的合理作法。”〔14〕最高人民法院（2016）最高法行申2251號行政裁定書。從最高人民法院的觀點出發，行政主體在依法行政原則指導下，在其職權范圍內撤銷違法行政行為，乃是依法行政原則的應有之義與體現。這種依法糾錯不僅契合邏輯法理，同時也符合普遍事理。

與最高法的觀點類似，近年的一些司法案例逐步修正和發展了行政撤銷權與依法行政原則之間的關系。在“何志能訴佛山市順德區國土城建和水利局行政撤銷糾紛案”中，法院不再機械地去檢索實定法授權依據，而是主張行政主體無須法律授權即擁有撤銷權，“撤銷補辦用地手續時所簽訂的出讓合同是行政機關履行有錯必糾的法定職責”。〔15〕參見廣東省佛山市順德區人民法院（2018）粵0606行初14號行政判決書。法院在此附帶提及行政撤銷權的理論構造問題，并創造性地將行政撤銷權的正當性基礎從“法定權力”發展為“法定職責”。事實上，之所以不能通過權力法定的邏輯去框定行政撤銷權，是由于行政撤銷權并非直接指向相對人權利義務，而是以行政機關自己作出的違法行政行為為直接作用對象。具言之，違法行政行為因依法行政之要求而應予撤銷，行政機關基于依法行政原則負有依法撤銷之義務，因此，不能又藉由形式化的依法行政原則（法無授權即禁止）來否定行政撤銷，這將陷入邏輯上的困局。

雖然行政撤銷的內在實質構造為職責，但不能將其當作一種純粹的職責，這是由于違法行政行為之撤銷職責并非絕對的、機械的。雖然行政機關在面對違法行政行為時首先要擔負的是自我糾錯的道義責任，但合法性恢復與合目的性恢復的雙重議題并不因此而退場。進言之，行政撤銷的職責性構造可以實現法無明文授權而推定撤銷權存在的目的，但無法緩和具體撤銷問題中的合法性恢復與合目的性恢復的內在張力。即便依法行政原則所倡導的合法性恢復乃是行政撤銷的固有目的，但行政機關不能見諸違法行政行為就徑行撤銷，尤其當違法授益行政行為涉及相對人值得保護的信賴利益時，或當行政撤銷可能破壞既成法律秩序而影響法安定性之利益時，或當撤銷決定將違反公共利益而不合時宜時，都需要行政機關斟酌行政撤銷對于合法性恢復與合目的性恢復之沖突與平衡，由行政機關就是否撤銷、如何撤銷、撤銷效果何時發生，以及違法損害賠償或信賴損失補償等重要問題進行裁量決定。

在行政撤銷權的行使過程中，為了兼顧保護相對人權益和維護公共利益等目的，必須賦予行政主體充分的裁量職權。行政主體作出行政撤銷的過程，也是行政主體不斷行使裁量權的過程。首先，行政主體有權判斷違法行政行為是否達到撤銷標準。違法程度明顯重大的行政行為直接無效，而違法程度輕微瑕疵或可以補正的又無須撤銷，因此，判斷行政行為是否達到可撤銷的基礎標準乃是行政撤銷權的首要內容。其次，行政主體有權裁量達到可撤銷標準的行政行為是否應當被撤銷。達到可撤銷標準的違法行政行為不能不分青紅皂白一律撤銷，而必須授權行政主體以公共利益為圭臬具體展開裁量：倘若從公共利益上考慮確有撤銷必要，即便授益行政行為也不能避免撤銷；倘若從公共利益上考慮確實不宜撤銷，縱使負擔行政行為也不能徑行撤銷。再次，行政主體有權裁量撤銷效果的發生時間問題。被撤銷行為的失效時間節點的確定問題，并非是一個純粹的行政法學理論技術問題。進言之，某一違法行政行為撤銷與否，以及撤銷之后將發生溯及既往的效力，還是僅指向將來發生效力，經常受到“依法行政”與“信賴保護”這兩相沖突法益的激蕩與拉鋸結果之影響。〔16〕參見許宗力：《行政處分》，載翁岳生編：《行政法》（上），中國法制出版社2009年版，第687頁。因此，被撤銷行為的失效時間節點不應一概而論。在某些情境下行政撤銷之溯及既往的法律效果，倘若破壞既成法律秩序或嚴重侵害相對人或相關人合法權益，則應允許通過利益衡量從而靈活處理。最后，行政主體有權裁量撤銷之后的違法損害賠償和信賴損失補償，以及補救防止方法等其他事項。行政撤銷之后的賠償、補償或采取其他補救方法，既是撤銷權的重要內容，也是對撤銷權本身的限制。

當行政撤銷的標準認定、應否撤銷、撤銷效果和事后救濟等均交由行政主體單方裁量決定，就不得不防止行政主體以行政行為之違法或錯誤為借口隨意撤銷已作出的行政行為，并逃避賠償或補償責任。所以，由于行政撤銷可能對法律安定性產生負面影響、對受益人信賴利益造成侵害，以及助長行政活動的隨意性等問題，因此必須要對行政撤銷權進行法律控制。〔17〕同前注〔1〕，章志遠文，第19頁。因為所有撤銷之裁量職權一定存在法治限度，它必須接受有關行政撤銷的權力限制，并且要在合法性恢復與合目的性恢復之間展開具體個案的利益衡量。

（二）行政撤銷權的實質構造

就行為性質而言，行政撤銷乃是行政主體的“依法糾錯行為”，而非相對人權利救濟的新渠道。雖然行政撤銷可以撤銷違法行政行為，客觀上可能實現權利救濟的效果，但行政撤銷并非是為相對人設計的權利救濟渠道，而是為行政主體遵循依法行政原則而自我糾錯的固有手段。有學者認為行政撤銷乃是行政權的一種“自我約束”：“發現其所作出的行政處分罹有違法或不當的瑕疵時，就本于職權加以撤銷或者是變更，而不讓違法行使行政權力的結果繼續存在下去，自然可以被認為是屬于行政權力的自我約束的表現。”〔18〕蔡志方：《從“行政程序法”與“訴愿法”上的職權撤銷違法處分：論行政權力的自我約束機制》，載《清華法律評論》（第3卷第1輯），清華大學出版社2009年版，第3頁。行政撤銷的法律效果會因被撤銷行政行為的類型不同而有所區別：（1）在授益行政行為被撤銷的情況下，行政相對人基于授益行政行為所獲得的利益需要返還或者失去所取得的資格、資質。返還利益或失去資格、資質的時點取決于該行政行為的失效時點。在該授益行政行為自始失效的情況下，行政相對人基于該授益行政行為所取得的所有利益均應予以返還，所取得的資格、資質也自始失去，視為從未獲得過相應的資格、資質。（2）在負擔行政行為被撤銷的情況下，行政相對人受損的權益應當被恢復。如行政罰款被撤銷，則已經繳納的罰款應當予以返還，沒有繳納的罰款則無須再繳納。因此，行政撤銷在糾正違法行政行為后，客觀上也有可能不利于行政相對人，因此不能將其簡單定性為授益行政行為或負擔行政行為。無論以無法可依為由或違反行政行為的效力理論為由徑行否定行政撤銷權的存在，未必是對依法行政原則的維護與堅守，相反可能是對依法行政原則的誤解與破壞。坦言之，之所以允許行政機關依職權主動撤銷一個違法的行政行為，理由主要在依法行政原則的要求，因撤銷違法處分，可以改正錯誤并恢復適法狀態。〔19〕參見前注〔16〕，許宗力文，第687頁。違法行政行為存在的客觀必然性決定了行政主體需要行使撤銷權加以克服，否則行政機關缺乏改正錯誤、恢復適法狀態的必要手段。否認行政撤銷權的存在，無異于允許行政機關放任自己作出的違法行政行為持續存在，這顯然是對依法行政的誤解和破壞。

行政撤銷權作為行政主體固有的職責義務，其內在實質構造主要由以下三個方面的原因所支撐。

1.依法行政原則的內在機理。行政行為的重要功能之一在于向民眾宣示“什么是具體的法”，而法律對行政行為的構成要件規定，實則是對行政主體課以確保行政行為合法性與正確性的保證義務。換言之，基于對行政主體宣示“什么是具體的法”之合法性與正確性的充分信任，法律推定行政主體對相對人作出的單方行為之合法性與正確性，而行政行為的先天公定力使行政機關處于顯著的優越地位。然而，違法的行政行為卻是行政主體的“不當宣示”，即未能正確而圓滿地執行法律實質上是對實在法秩序的顯著破壞，因此，糾正違法的行政行為乃是出于對實在法秩序的維護職責。最高人民法院早期的司法案例也肯定了行政機關可以對自己的錯誤決定予以糾正。〔20〕在“咸陽無線電二廠與陜西省咸陽市人民政府等確認企業經濟性質上訴案”中，法院肯定了咸陽市政府1997年第六次常務會議相關決議對1995年第九次常務會議相關決議的否定，支持了咸陽市政府認定咸陽無線電二廠屬全民所有制企業的決定。參見最高人民法院（1998）行終12號行政判決書。

2.行政機關對自己先前行為造成的法益侵害及危險具有防止責任。被撤銷行政行為可以分為負擔行政行為和授益行政行為：違法的負擔行政行為純粹給當事人設定了法外義務或過分限制其權利，必然給當事人造成法益侵害后果或法益侵害的現實危險；違法的授益行政行為雖然給當事人授予權益或自由，但違法性既得權益或自由欠缺法律上的正當性，且違法性授益行政行為對于公益可能形成侵害或存在侵害之虞。〔21〕以典型的授益行政行為——行政許可為例，法律設定一般性禁止，系與社會秩序、公共安全等重要公共利益相關，而違法行政許可乃是對相對人的非法解禁，行政機關若放任這種非法解禁狀態持續存在，將對社會秩序、公共安全等公共利益形成侵害危險。可見，不論作出何種行政行為，都可能給個人或社會造成法益侵害或存在法益侵害的危險，而行政主體作為造成這種侵害或侵害危險的行為主體，具有防止這種侵害后果擴大或侵害危險現實化的責任。事實上，法律依據缺位并不意味著防止責任的虛無，這種防止責任本身就具有超越實在法規范的道德動力。

3.當高權行為對特定領域的公共利益和公民權利造成侵害時，行政主體作為特定領域的管理者負有阻止義務。譬如：高權行為可能存在表意瑕疵而侵害公民權利，如行為本身存在誤讀、誤記或出現對象錯誤等表意瑕疵；也可能純粹違反法律規定，如超越職權或濫用職權而侵害法益；也可能存在裁量瑕疵而違反比例原則，過度限制公民權利或公共利益；也可能違反法定程序，侵害公民陳述申辯及行政參與等方面的權益；等等。質言之，特定領域的公共利益及公民的主觀公權利均有賴于相關特定領域的管理者予以維護，而當高權行為對此造成侵害危險時，處于控制地位的行政主體負有阻止義務。

從依法行政原則、違法行為主體責任論和法益保護理論三個方面能夠全面解構行政撤銷權作為職責義務面向的實質理論構造，也說明了形式意義上的行政撤銷權之實質根據在于行政主體的職責義務。由此觀之，只要行政機關作出了違法行政行為，而該行為破壞了實在行政法秩序并造成法益侵害后果或侵害危險，行政機關就有糾錯職責，以防止法益侵害后果擴大及侵害危險現實化。因此，行政撤銷權的存立不以實定法為根據，而是以這種糾錯或防止職責作為基礎。

綜上，行政撤銷權在形式構造上為行政職權，行政主體有權撤銷自己作出的違法行政行為，但在實質構造上為行政職責。這決定了行政主體既不能將行政撤銷權“掛起”，放棄行使行政撤銷權，也不能恣意妄為，隨意行使行政撤銷權，而必須遵守必要的法治限度。

二、行政撤銷權的行使條件

行政撤銷權存在廣泛的裁量空間，尤其是在違法行政行為的法定爭議期限結束后，違法行政行為存廢的命運系于掌握行政撤銷權的行政主體。“違法的行政行為在不得訴請撤銷之后，行政機關可以在任何時間、全部或部分、面對將來或者過去予以撤銷。是否、在何種范圍之內以及以何種時間效果撤銷行政行為，由行政機關裁量。”〔22〕［德］哈特穆特?毛雷爾：《行政法學總論》,高家偉譯，法律出版社2000年版,第280頁。在“有法必依”“違法必究”和“公益優先”等泛政策性語言居于強勢地位的法治建設初期，法律安定性、信賴利益保護和程序正義等觀念還尚未廣泛普及的條件下，行政撤銷權的運用容易陷入職責主義或職權主義的極端，即“嚴格規則主義”與“泛職權主義”。〔23〕“嚴格規則主義”即在行政行為已經作出后，只要行政機關發現其存在違法，就應當毫不猶豫地及時將其撤銷；“泛職權主義”則指在行政機關對行政行為撤銷與否擁有很大的回旋空間，行政機關的撤銷權甚至是作為一種終極性的權力在使用，法律對于該權力的控制處于“真空”狀態。同前注〔1〕，譚劍書，第105頁。在現行立法缺乏有關行政撤銷權規定的情況下，自然不能任由“法無授權即禁止”的權力邏輯否認撤銷權的存在，更不能放任撤銷權成為毫無法治限度的法外事權。從本質上來說，撤銷不僅針對行政行為，而且其自身也是行政行為，因此必須遵守行政行為的規則，必須符合有關行政行為作出、方式和內容等方面的要求。〔24〕同前注〔22〕，哈特穆特?毛雷爾書，第275頁。行政撤銷權的行使，需要滿足兩個方面的條件：一是，需要具備行政撤銷權行使的基礎條件；二是，在滿足行政撤銷基礎條件的情況下，行政撤銷權的實際行使還需要滿足利益衡量的要求，即撤銷的利益大于不撤銷的利益。

（一）行政撤銷權行使的基礎條件

行政撤銷的行使條件構成了對行政撤銷權的實體限制。行政撤銷的行使條件，也就是行政撤銷的適用，即擁有行政撤銷權的行政主體在什么樣的情形下可以撤銷已經作出的行政行為。行政撤銷的行使條件是行政撤銷的核心問題，這意味著行政撤銷必須依照相應的條件去行使，是對行政撤銷權的明確限制。但對于行政撤銷的條件，也一直存在著較多的爭論，現有的立法之間也存在著抵牾。如《行政許可法》第69條區分了兩種情形，一種情形是“可以撤銷”的情形；而另一種情形是“應當撤銷”的情形。〔25〕參見《行政許可法》第69條第1款和第2款。其中，第一種可以撤銷的情形主要針對的是違法的行政行為；第二種應當撤銷的情形則主要針對的是相對人有欺騙、賄賂行為等明顯過錯的情形。然而，《湖南省行政程序規定》第162條并沒有區分“可以撤銷”和“應當撤銷”，僅僅只是規定了應當撤銷的情形。〔26〕參見《湖南省行政程序規定》第162條第1款：“具有下列情形之一的，行政執法行為應當撤銷：（一）主要證據不足的；（二）適用依據錯誤的；（三）違反法定程序的，但是可以補正的除外；（四）超越法定職權的；（五）濫用職權的；（六）法律、法規、規章規定的其他應當撤銷的情形。”從規定中的具體內容來看，此處的“應當撤銷”和《行政許可法》中所規定的“可以撤銷”的情形高度相似。

無論是法院在行政訴訟中撤銷行政行為，還是行政主體撤銷行政行為，兩者所針對的對象都是違法的行政行為。相較于行政撤銷條件的不甚明了，《行政訴訟法》第70條規定的司法機關可以撤銷的行政行為則清晰得多。因此，《行政訴訟法》所規定的行政行為的撤銷情形對于行政撤銷的條件無疑具有重要的借鑒和參考價值。

行政行為的撤銷是對違法的行政行為的處理方式，更準確地說，是對一般違法的行政行為的處理方式。根據行政行為違法程度的不同，違法的行政行為又區分為無效行政行為和可撤銷的行政行為兩種情形，其中，重大且明顯違法的行政行為構成無效。這已經成為我國理論界的共識，〔27〕參見章志遠：《行政行為無效問題研究》，載《法學》2001年第7期，第13-18頁；王錫鋅：《行政行為無效理論與相對人抵抗權問題探討》，載《法學》2001年第2期，第16-20頁；王貴松：《行政行為無效的認定》，載《法學研究》2018年第6期，第161-174頁。但也有學者主張將不具備合法要件的行為根據嚴重程度分為三類，即明顯輕微的瑕疵、一般瑕疵和重大而明顯的瑕疵。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第7版），北京大學出版社?高等教育出版社2019年版，第196-198頁；葉必豐：《行政法學》，武漢大學出版社2003年版，第193頁。且已經得到了立法的確認。〔28〕參見《行政訴訟法》第75條的規定：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效。”因此，無效的行政行為在本質上和一般違法的行政行為并無不同，只是在違法情形上更加嚴重、明顯而已。對于無效的行政行為，擁有行政撤銷權的主體也當然擁有處理無效行政行為的權限，只是在處理方式上不是作出行政撤銷行為，而是確認行政行為無效。

行政行為的撤銷以違法為前提。從邏輯關系上而言，違法行政行為以及無效行政行為均是不具備行政行為合法要件的行為。因此，撤銷的情形應當與行政行為的合法要件之間存在著對應關系。對于行政行為的合法要件，一般認為行政行為的合法需要具備主體合法、權限合法、內容合法、程序合法、形式合法五個方面。從我國現行的《行政訴訟法》及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》的相關規定來看，無論是行政行為的撤銷情形還是行政行為無效的情形，與行政行為的合法要件確實存在著對應關系。兩者的關系如表1所示。

表1 撤銷、無效情形與行政行為合法要件的對應關系〔29〕參見《行政訴訟法》第70條。 〔30〕參見《行政訴訟法》第75條，以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第99條。

當然，對于這種對應關系，也存在著不同見解，如有學者認為我國《行政訴訟法》所設定的審查標準與行政行為合法性的一般理論闡釋相脫節。〔31〕參見何海波：《行政訴訟法》，法律出版社2016年版，第256頁。雖然存在著爭議，但從法解釋學的角度而言，前述的對應關系還是能夠成立的。以“濫用職權”和“明顯不當”作為撤銷的情形為例，行政行為“濫用職權”以及“明顯不當”具有相關性，“明顯不當與濫用職權都針對行政自由裁量權，但規范角度不同，明顯不當是從客觀結果出發，濫用職權是從主觀角度出發。”〔32〕袁杰主編：《中華人共和國行政訴訟法解讀》，中國法制出版社2014年版，第197頁。兩者通常被認為是合理性問題，而非合法性問題。合法性與合理性的二元分立也是我國行政法長期以來的傳統。行政行為的撤銷情形中納入“濫用職權”和“明顯不當”，通常也被視為是對法院只審查行政行為“合法性”規則的打破。但是，從“實質法治”的視角出發，建立在形式法治基礎上的“合法性”與“合理性”二元分立并不是絕對的。行政行為不僅需要合法，還需要合理，這是實質法治的基本要求。因此，“明顯不當也是違法”〔33〕何海波：《論行政行為“明顯不當”》，載《法學研究》2016年第3期，第75頁。，“濫用職權”和“明顯不當”被納入行政行為的撤銷情形也就具有了合理性和必要性。

毋庸置疑，行政訴訟中行政行為的撤銷情形對設置行政撤銷的條件具有參考意義，如《湖南省行政程序規定》中對行政撤銷條件的規定幾乎是照搬了2014年修改前的《行政訴訟法》中有關行政行為撤銷情形的規定，唯一的不同是增加了一個兜底條款，即“法律、法規、規章規定的其他應當撤銷的情形”。《行政許可法》中有關撤銷情形的規定雖然沒有照搬《行政訴訟法》中有關撤銷情形的表述，但總體上也與《行政訴訟法》中有關撤銷情形的規定差異不大。

雖然行政訴訟中行政行為的撤銷情形對于設置行政撤銷的條件具有參考意義，但并不意味著行政撤銷的條件就應當與行政訴訟中的撤銷情形完全一致，甚至可以說，完全移植行政訴訟中行政行為的撤銷情形并不是一個合理的選擇。畢竟行政訴訟中的撤銷和行政撤銷還是存在著本質意義上的區別。行政訴訟是行政相對人救濟權利的手段，在行政訴訟中，法院的立場是“解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權。”〔34〕《行政訴訟法》第1條。但行政撤銷則不同，行政撤銷的存在意義并不是為行政相對人提供救濟手段，而是實現行政法治的需要。此外，為了防止行政撤銷權的濫用以及因行政撤銷而導致行政法律關系的不穩定，行政撤銷理應受到更多的限制。因此，行政撤銷的條件不應當完全照搬行政訴訟中行政行為的撤銷情形，行政撤銷的條件應當嚴于司法撤銷的情形。具體而言：

1.“濫用職權”“明顯不當”不宜作為行政撤銷的條件之一。一方面，“濫用職權”“明顯不當”的行政行為雖然在“實質法治”的標準下被視為是違法的行政行為，但從根本上而言，“濫用職權”“明顯不當”本質上還是合理性問題。對于并不以為相對人提供救濟途徑的行政撤銷而言，“濫用職權”“明顯不當”并非必要。另一方面，行政撤銷權存在過于廣闊的裁量空間，如果沒有非常嚴格的撤銷條件作為硬性約束，而將“濫用職權”“明顯不當”等內涵不夠確切的撤銷情形作為行政撤銷的條件，則存在行政撤銷權被濫用的風險。因此，綜合多種因素的考量，“濫用職權”“明顯不當”不作為行政撤銷條件顯然更為合理，也更為符合我國當下從“形式法治”向“實質法治”轉向的時代背景。

2.一般程序違法及形式不合法不應作為行政撤銷的條件。從違法與行政行為撤銷的對應關系上而言，無論是行政行為的程序違法還是形式不合法，均可以成為撤銷的理由。但行政行為的程序違法，以及形式不合法，不應作為行政撤銷的條件。行政行為的程序違法，根據嚴重程序可以區分為明顯違法、一般違法及瑕疵三種。但在我國的行政法理論及實務中，對于行政行為的程序違法，有著更高的容忍度，如對于行政行為程序的重大、明顯違法，無論是《行政訴訟法》還是《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》均未將其作為認定行政行為無效的情形，而對于輕微的行政程序違法，法院可以不判決撤銷行政行為而是確認行政行為違法。〔35〕參見《行政訴訟法》第74條的規定。對于行政行為的形式不合法，我國《行政訴訟法》則并未將其作為撤銷行政行為的情形。因此，本著行政撤銷應當比司法機關撤銷行政行為更為克制的原則，不應將一般程序違法及形式不合法作為行政撤銷的條件。

3.符合行政撤銷的條件是行政主體作出行政撤銷行為的前提，但并不意味著只要符合了行政撤銷的條件，行政主體就必須作出撤銷行為。行政主體具有廣泛的裁量權，也是現代行政的基本特點，“如果政府不能行使裁量權的權力，那么政府就將無法運作”。〔36〕［美］理查德?J?皮爾斯：《行政法》，蘇苗罕譯，中國人民大學出版社2016年版，第1197頁。在是否撤銷違法的行政行為的問題上，行政主體需要具有一定的裁量權。正是基于行政主體需要具有裁量權的考量，我國《行政許可法》第69條第1款中對于一般違法的行政行為，規定行政機關“可以撤銷”。但在我國當前的立法中，也有例外的情形，如《湖南省行政程序規定》第158條第1款規定：“行政機關行政程序違法的，行政機關應當依職權或者依申請自行糾正。”并在第162條中對于一般違法的行政行為，同樣規定“應當撤銷”。相比較而言，《湖南省行政程序規定》完全限縮行政主體撤銷裁量權的做法顯然是不合時宜的。

（二）行政撤銷權行使的利益衡量條件

依法行政原則為行政撤銷權的行使提供了正當性，但與此同時，行政撤銷權的行使還受到多重法律原則的限制，撤銷行政行為往往還會涉及多重法益。因此，行政撤銷權的行使除了需要具備基礎條件之外，還需要考慮到多重法益之間的沖突。只有在充分考慮不同主體之間的多重法益的情況后，撤銷的利益大于不撤銷的利益的情況下，行政撤銷權的行使才具有正當性。賦予行政主體撤銷權的初衷雖然是為了堅持依法行政原則，但是行政法各法律原則之間也會出現“諸神之爭”。對行政撤銷權進行限制的理論基礎主要體現為行政行為的實質確定力原理以及作為行政法基本原則之一的信賴保護原則。

1.行政撤銷權的行使要受到行政行為實質確定力的限制。行政行為的效力不僅僅是一個理論原理，而且還是一種規則。〔37〕參見葉必豐：《行政行為的效力研究》，中國人民大學出版社2002年版，第7頁。行政行為的效力是對行政行為的保護，這種保護之一就是行政行為的確定力，也稱“存續力”，“存續力的基礎觀念已經得到了普遍承認：作為主權處理行為，行政行為應當具有約束力和持續性，應當獲得法律上的存在性。”〔38〕同前注〔22〕，哈特穆特?毛雷爾書，第266頁。行政行為的確定力有形式確定力和實質確定力之分，其中前者約束的對象是相對人，要求行政相對人不能隨意地以訴訟或其他方式要求改變已作出的行政行為。而后者又被稱為“實質確定力”或“不可變更力”，其約束的對象是行政主體，即行政主體不得任意改變已作出的行政行為。最高人民法院在“焦志剛案”中，對行政行為的實質確定力給予了絕對性的肯定，“非經復議機關復議和人民法院審判，任何機關和個人都不得改變已經發生法律效力的處罰決定”。〔39〕同前注〔8〕 。

行政行為的實質確定力旨在落實法的安定性原則，構成對行政撤銷權的限制。但這種限制本身并不是出于保護相對人權益的目的，從某種程度上而言，法安定性原則不僅不以保護公民權益為直接目標，“安定性”本身可能就是對公民不利的。〔40〕劉飛：《信賴保護原則的行政法意義——以授益行為的撤銷與廢止為基點的考察》，載《法學研究》2010年第6期，第6頁。從行政行為的實質確定力原理出發，要求對所有的行政撤銷權均應予以嚴格限制，而無論這種撤銷是對行政相對人有利或不利。但需要注意的是，行政行為的實質確定力對行政主體的約束并不是絕對的，即行政行為作出后并非絕對不可改變，而是行政主體不得任意改變。事實上，與在“焦志剛案”中對行政行為實質確定力的絕對肯定不同，最高人民法院在其他的案例及文件中，并未以實質確定力為由去否定行政主體擁有糾正已經作出的行政行為的權力。〔41〕無論是在《關于房地產管理機關能否撤銷錯誤的注銷抵押登記行為問題的批復》（法釋〔2003〕第17號），以及在《最高法院答復貴州省高級法院〈關于復議機關是否有權改變復議決定請示的答復〉》（〔2004〕行他字第5號）中，最高人民法院均認可了行政主體可以糾正已經作出的行政行為。這也印證了行政行為的實質確定力原理只是限制行政主體隨意改變已經作出的行政行為。

2.行政撤銷權的行使還受到信賴保護原則的限制。信賴保護原則是誠信原則在行政法中的運用。〔42〕參見周佑勇：《行政法基本原則研究》，法律出版社2019年版，第201頁。與行政行為的確定力限制行政撤銷權旨在實現法秩序的穩定不同，行政法上的信賴保護原則限制行政撤銷權的意圖更加明顯，即保護行政相對人的“信賴利益”，從而實現公共利益與個人利益之間的平衡。在法理基礎層面，信賴保護原則要求公權力的行使注重考量公民的信賴利益。尤其是在公益與私益之間的權衡中，不應完全以公共利益的需求為主導，而是提倡將私益置于與公益相平等或者相對更為重要的地位。〔43〕同前注〔40〕，劉飛文，第18頁。信賴保護原則的這一特性，構成了對行政撤銷權的有效限制。事實上，對信賴利益的最好保護，不是撤銷授益行政行為后的賠償或補償，而是嚴格限制撤銷權，讓行政行為得以有效存續。但需要注意的是，撤銷行政授益行為，雖然會對獲益者的利益產生影響，但其也可能會為其他主體帶來利益。這種情形在行政法律關系中同時具有行政相對人和第三人的情況下較為普遍。如在“益民公司訴河南省周口市政府案”等行政行為違法案〔44〕參見最高人民法院（2004）行終6號行政判決書。中，益民公司已經取得的燃氣經營權會因周口市政府授予億星公司的獨家經營權而受損，其信賴利益會受到損失。在此情況下，若撤銷周口市政府授予億星公司獨家經營權的行政授益行為，益民公司基于原經營權的信賴利益反而能得到保護。

行政行為的實質確定力原理與信賴保護原則都構成了對行政撤銷權的限制，但在限制行政撤銷權的原理上，兩者又有所不同。其中，信賴保護原則旨在保護公民的主觀權利，行政行為的實質確定力則來源于法的安定性原則，而法安定性原則是建立在客觀標準基礎上的法律原則，雖然它在某些特別案例中也有保護個體的效果。〔45〕See Jurgen Schwarze, European Administrative Law, Sweet & Maxwell, 1992, p. 946-948.但是，行政行為的實質確定力原理與信賴保護原則對行政撤銷權的限制與依法行政原則所要求的應當糾正違法行為之間構成了明顯的沖突。這種沖突的實質是不同法律原則間的沖突，即依法行政原則與法的安定性原則、信賴保護原則之間的沖突。相互沖突的原則必須互相衡量或平衡，有些原則比另一些原則有較大的分量。〔46〕［美］邁克爾?D?貝勒斯：《法律的原則》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第13頁。這種原則間的沖突決定了行政主體是否要撤銷違法的行政行為，不能一概而論，而是需要訴諸于“利益衡量”。

行政行為的效果并不是僅以合法性的原則就能夠解決的，還有必要求得和其他諸利益的協調。〔47〕同前注〔15〕，鹽野宏書，第104頁。在所代表的法益方面，依法行政原則既是維護公共利益的需要，在諸多情況下也是符合相對人利益的，而法的安定性原則同樣也是如此。唯有信賴利益保護原則是比較確定的，即目的在于維護相對人的信賴利益。因此，行政主體在撤銷行政行為時，需要充分考慮撤銷行為對公共利益和個人利益的不同影響。只有在利益衡量的結果是撤銷的利益明顯大于信賴利益時，才應當予以撤銷。具體而言，行政主體在是否撤銷違法行政行為的問題上，應當考量以下兩個方面的因素。

一方面，撤銷行為對公共利益的影響。在是否撤銷違法行政行為的問題上，公共利益無疑是首要的考量因素。首先，撤銷違法的行政行為本身是依法行政原則的要求，撤銷違法的行政行為本身是為了公共利益。在判斷撤銷行為對公共利益的影響程度上，擬被撤銷的原行政行為的違法情形也是一個重要的考量因素。具體而言，原行政行為的違法情形越嚴重，其對法治秩序的破壞就越大，不撤銷該行為，對公共利益的影響就越大。此外，相對人的主觀過錯越大，對法治秩序的破壞就越大，如不撤銷原行政行為，則無疑是對違法行政的放縱，會對法治秩序造成嚴重破壞。因此，在此情形下撤銷違法的行政行為無疑更符合公共利益的要求，行政撤銷更具有正當性。《行政許可法》第69條第2款中明確規定“被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷”也是基于此方面的考慮。其次，撤銷違法的行政行為本身亦有可能對公共利益造成損害，如撤銷違法的行政行為可能導致現有秩序的混亂，以及損害普通公眾的利益等。只有在撤銷違法行政行為所損害的公共利益大于所維護的公共利益的情況下，不予撤銷才具有合理性。正是基于此，《行政許可法》第69條第3款規定撤銷行政許可可能對公共利益造成“重大損害”的，不予撤銷。這一考量因素同樣也得到了我國司法實踐的支持，如在“王秀群、武漢天九工貿發展有限公司訴商務部行政許可決定案”中，最高人民法院明確指出：“被許可人通過不正當手段取得行政許可的，原則上依法應當予以撤銷，但是最終是否撤銷，還要考慮撤銷行政許可是否可能對公共利益造成重大損害。”〔48〕最高人民法院（2019）最高法行申3922號行政裁定書。

另一方面，撤銷行為對個人利益的影響。利益衡量的重心往往是法定情節以外的酌定情節，從某種程度上來說，利益衡量的精義和目的就在于對法定情節以外的酌定情節所體現和代表的利益的一種關照和衡量。〔49〕參見周佑勇：《行政裁量治理研究——一種功能主義的立場》，法律出版社2008年版，第16頁。在公共利益之外，行政撤銷所考量的另一重要因素就是對個人利益的影響。這一考量因素涉及兩個方面的利益衡量。一方面是個人利益與公共利益的衡量。如，撤銷違法行政行為造成的個人利益的損害明顯大于所維護的公共利益，則撤銷不具有合理性。這也是比例原則的要求。另一方面，撤銷違法行政行為還可能造成不同的個人利益之間的衡量。個人利益與公共利益之間可能存在沖突，而不同的個人利益之間存在沖突更是常態。如，在被許可人與利害關系人之間存在利益沖突的情況下，撤銷違法行政行為所形成的局面就是損害了被許可人利益而維護了利害關系人的利益。在存在不同的個人利益沖突的情況下，行政撤銷行為首先要進行的是不同個人利益間的衡量。其次是個人利益與公共利益的衡量，單純從利益衡量的角度來看，只有不予撤銷違法的行政行為所形成的局面是個人利益間的差大于公共利益的情況下，即“（個人利益－個人利益）＞公共利益”，不予撤銷才具有合理性。

三、行政撤銷權的程序限制

行政撤銷權的理論構造為行政主體在沒有法律依據的情況下行使行政撤銷權提供了正當性，且行政主體在行政撤銷權的過程中擁有廣泛的裁量權。在此情況下，行政撤銷權的程序限制就顯得尤為必要和不可或缺。

（一）正當程序原則的適用

對于行政撤銷的程序，我國當下的法律幾乎沒有規定，這也導致在實踐中存在著較大的爭議。總體來看，在司法實務中呈現出兩種觀點，一種觀點認為，因為缺乏法律的明確規定，因此對于行政撤銷，行政主體無法律程序可以遵循，相對人也因此無權要求行政機關給予相對人陳述、申辯及聽證權等。〔50〕參見湖南省湘潭市中級人民法院（2014）潭中行終66號行政判決書。相較于認為行政相對人在行政撤銷程序中不具有陳述、申辯權的觀點，另外一種觀點則贏得了更多的贊許，主張即使現行法律未明確設立行政撤銷的程序，但并不意味著行政主體可以忽視正當程序的原則和要求。〔51〕參見廣東省高級人民法院（2017）粵行申145號行政裁定書，北京市第一中級人民法院（2017）京01行終277號行政判決書。在“于艷茹訴北京大學撤銷學位案”中，法院明確提出，“正當程序原則是裁決爭端的基本原則及最低的公正標準，其在作為最基本的公正程序規則，只要成文法沒有排除或另有特殊情形，行政機關都要遵守。”

雖然在司法實務中對于正當程序原則的適用并未遍及所有的案件，但正當程序原則在我國已經越來越深入人心。早在1998年的“田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案”中，法院就提出北京科技大學“應當將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達，允許被處理者本人提出申辯意見”。2014年，最高人民法院將“田永案”作為第38號指導案例予以公布，并在其中明確提出了正當程序原則，“退學處理決定涉及原告的受教育權利，為充分保障當事人權益，從正當程序原則出發，被告應將此決定向當事人送達、宣布，允許當事人提出申辯意見”。〔52〕北京市第一中級人民法院（1999）一中行終73號行政判決書。該指導案例的公布，也在很大程度上意味著我國司法實務對適用正當程序持肯定態度。實踐中，越來越多的法院也在行政撤銷案件中明確要求行政機關作出撤銷行為時要遵循法定程序和正當程序的要求。〔53〕參見重慶市第五中級人民法院（2014）渝五中法行終00054號行政判決書；連云港市連云區初級人法院（2015）港行初00226號行政判決書。

在行政撤銷的法定程序缺失的情況下，行政撤銷權的行使也應當適用正當程序原則，尤其是遵守公平聽證原則。根據正當程序原則的要求并參照我國現行主要法律的規定，在行政撤銷程序中，至少要聽取當事人的陳述和申辯，而至于是否要組織正式的聽證，則需要視具體情形而定，特別是根據對當事人利益的影響程度來決定是否要進行正式的聽證。最高人民法院公布的第6號指導案例〔54〕參見最高人民法院審判委員會討論通過，2012年4月9日發布的第6號指導案例：“黃澤富、何伯瓊、何熠訴四川省成都市金堂工商行政管理局行政處罰案”。也在一定程度上明確了這一觀點，我國修訂前的《行政處罰法》〔55〕《行政處罰法》已于2021年1月22日修訂通過，2021年7月15日起施行。修訂后的《行政處罰法》已顯著擴大了聽證的適用范圍。第42條所規定的聽證程序的適用范圍是“作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定”，第6號指導案例中明確了行政主體在“沒收較大數額涉案財產”的行政處罰決定時，應當告知當事人享有聽證權。〔56〕最高人民法院6號指導案例的“裁判要點”明確指出：“行政機關作出沒收較大數額涉案財產的行政處罰決定時，未告知當事人有要求舉行聽證的權利或者未依法舉行聽證的，人民法院應當依法認定該行政處罰違反法定程序。”因此，對于不在明確列舉之列的行為，如果對行政相對人的利益有重大影響的，也應當組織聽證。

（二）行政撤銷程序的具體構建

正當程序原則雖然可以起到保障相對人最低限度的程序權利的作用。但從更好保障相對人權益的角度出發，更應當在實定法中，構建符合正當程序原則的行政撤銷程序制度。行政撤銷程序制度，應當包括以下幾個方面的內容。

1.行政撤銷的公開制度。行政公開不僅是實現撤銷相對人知情權的前提條件，同時也是監督行政機關依法撤銷、避免行政撤銷權濫用的制度保障。構建行政撤銷的公開制度，不僅應包括結果的公開，還應當包括撤銷過程的公開，從而最大程度保障行政相對人的知情權。

2.聽取意見制度和聽證制度。在行政撤銷的作出過程中，應當給予受行政撤銷行為影響的相對人及利害關系人充分表達自己意見的機會，聽取他們對行政撤銷行為的看法。行政撤銷是否應當啟動聽證，以及具體采取哪種形式的聽證，取決于一系列的情境因素。因此，撤銷相對人主張聽證權利時，行政機關必須考慮啟動聽證所要負擔的程序成本。〔57〕See B. Schwartz and H.w.R.Wade, Legal Control of Government: Administrative Law in Britain and the United States, Oxford:Clarendon Press, 1972, p. 131.在行政撤銷過程中，應根據對當事人利益影響的程度決定是采取正式的聽證還是非正式的聽取意見。

3.回避制度。行政工作人員如在行政撤銷程序中對某類行為或者某類人持有偏見，就可能會影響行政撤銷行為的公正性。行政主體的工作人員，無論是與撤銷行為的相對人或者利害關系人有利益牽連，還是對撤銷行為的相對人或者利害關系人持有偏見都應主動申請回避。相反，行政撤銷行為的相對人或者利害關系人擁有申請回避的程序性權利。

4.撤銷時效制度。從目前世界范圍來看，對于行政撤銷的時效，一般均規定的是權力行使時效，如《聯邦德國行政程序法》第48條第4款中規定：“行政機關獲知撤銷一違法行政行為的事實，則僅允許從得知時刻起計一年內撤銷……”，而我國臺灣地區“行政程序法”第121條第1款規定：“第一百一十七條之撤銷權，應自原行政機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。”〔58〕參見應松年：《外國行政程序法匯編》，中國法制出版社2004年版，第101、813頁。就我國行政撤銷的時效而言，綜合來看，確定為一年更為合理。一方面，設置較短的時效是保障行政效率的需要；另一方面，設置較短的時效也是維護法安定性的需要，避免在行政主體已經知道撤銷事由的情況下遲遲不行使撤銷權而導致行政法律關系處于不穩定狀態。

四、結語

違法行政行為的撤銷可以分為行政主體依職權撤銷和相對人申請撤銷，而職權撤銷又分為上級行政主體撤銷和原行政主體撤銷，本文著重討論原行政主體的撤銷。行政撤銷乃是行政主體在行政行為存續期間發現該行政行為違法后，依照法定程序作出的旨在消滅其法律效力的獨立行政行為。從理論上來說，行政撤銷是以職責構造為實質根據的，所以行政撤銷權乃是無須實定法明文授權而可以推定存在的。然而，行政撤銷權并非是一種純粹的撤銷職責，絕不可能要求凡是違法行政行為即由行政機關徑行撤銷。在違法行政行為的合法性恢復過程中，必須充分考慮信賴保護和公益維護等合目的性恢復，這需要給予行政主體充分的撤銷裁量空間。然后，不論是否撤銷、如何撤銷及撤銷效果何時發生等問題都將面臨依法行政原則與信賴利益保護原則的拉鋸、公共利益維護和個人權利保護的沖突等問題，這不僅給予行政主體適當利益衡量以實現實質法治的機遇，也同時帶來了不當運用撤銷權而破壞行政法治的風險。因此，必須通過撤銷權行使的條件、利益衡量的方法及程序制度等限制行政撤銷權的運用，設定行政撤銷權的法治限度從而防止權力失范的危險。此外，未來制度設計還必須考慮被撤銷行政行為的重作規則、信賴利益及預期利益如何補償或賠償等議題，以及在相對人沒有信賴利益的情況下，授益行政行為被撤銷后的不當得利返還等問題。