淺論出資人行政監管的職權構成

張志軍

摘要：從廣義上來講，國有企業的資產屬于國家所有，國家是國有資產的出資人。從對這些資產的行使權利來看，這些資產的行使權利是由資產的非所有者來行使的;從對這些資產的管理和監督來看，各級政府或政府指定的職能部門來對這些資產行使管理權和監督權。

關鍵詞：出資人;行政性監管;職權構成

國家作為出資人，要加強對這些資產的監督管理。要保證這些資產的保值增值，要促使這些資產的功能作用得到充分發揮。對此，國家要制定實施有效的國有資產所有權政策，要對資產的各級監管機構適當賦權，確定合理的權利范圍，并加強監督管理。

一、制定政策

無規矩不成方圓。國家是國有資產的出資人，國家要及時制定各項法律法規政策，規范約束出資人的權益。一是出臺國有資產所有權的政策。這些政策的內容主要包括：國有資產的布局領域、國有資產提供的公共服務、國有資產所有權機構和國有企業之間的關系等;二是出臺國有資產所有權監督管理的政策。這些政策主要包括：國有資產投資到國有企業后，出現了經營權和所有權的分離，國有資產的運營效益如何，就成為國有資產監督管理機構需要研究的重要課題。

二、明確國有資產戰略布局

一是國有資產不可能分布在國有經濟的各個領域。國有資產的分布要實行有進有退的戰略布局。二是為加快中西部地區的發展，國有資產要在中西部、邊遠貧窮地區重點分配布局。三是采取不同的方式布局國有資產。對于國計民生、需要國家壟斷控制的行業，國有資產就應該獨資運行;對于需要國家重點控制的行業，國有資產可以采取控股的方式進行;對于完全競爭但是又需要有國有資產發揮引領作用的領域，國有資產可以采取參股的方式進行。

三、狠抓經營預算

一是明確國有資產經營預算的編制部門。國有資產經營預算應該由國有資產管理部門來負責每年度的國有資產經營預算。二是編制國有資本收益預算。國有資產的出資人是國家，國家依法參與國有企業經營利潤的分配。要切實做好國有企業利潤分配收入、國有資產產權轉入收入等收入的預算編制工作。

四、加強產權交易監督管理

為確保國有資產產權轉讓的公平性、公正性，確保國有資產的保值增值，國有資產的產權轉讓必須在“陽光下”進行，在產權交易管理機構依法轉讓。

（一）進場轉讓。進場轉讓系指國有資產產權轉讓時必須在國有資產監督管理部門認可確定的產權交易所進行轉讓，必須按照規定的程序依法公開轉讓。當然，經過批準可以直接轉讓的除外。

（二）強化監管。國有資產的轉讓法律規范、程序嚴格、步驟縝密。若是在轉讓過程中出現違法亂紀現象，則這種產權交易就會被依法叫停或宣布無效。國有資產監督管理部門要對所轉讓的國有資產價值總額、會議決策、流程審批等方面進行嚴格把關。

五、強化監督

上級國資監督管理部門要加強對下級國資監督管理部門的檢查指導工作，要加強與下級國資監督管理部門的溝通協調，確保上級國資監督管理部門的各項工作落到實處。國務院統一監督管理國有企業的所有資產，國務院具有統一監督管理的權利。國務院所轄國資委以及地方各級政府根據國務院的要求，在國務院的統一領導下，積極開展國資監督管理工作。根據資產的產權結構安排，地方各級政府對所屬的國有資產依法行使監督管理權。

（一）科學定位監督指導權。上級國資部門和下級國資部門之間的監督指導權是“統”和“分”的關系，上級要統一管理，下級要分別實施，上下級之間“統”和“分”的關系要實現有機銜接。在指導監督方面，要確保做到兩個“到位”。一是法制保障到位。在實施監督指導的過程中，地方各級政府要認真貫徹執行國家關于國有資產管理的有關法律法規政策等，使國有資產的管理工作走上一條法制化、正規化的道路。二是溝通管理到位。上級國有資產監督管理部門要強化與下級國有資產監督管理部門之間的溝通聯系，要積極主動的幫助解決下級國有資產監督管理部門的有關問題，要建立健全國有資產的產權登記、國有資產的評估管理等各項規章制度，確保下級國有資產監督管理部門做到有章可循，有法可依。

（二）合理確定監督指導的方式。國有資產監督指導管理權限的劃分以及資產保值增值重要性的確定，決定了監督指導的勢在必行，決定了監督指導自上而下的逐級進行。監督指導的方式主要有4種，分別是：一是抓好政策制定的備案工作。下級國資監督管理部門應根據上級國資監督管理部門的要求，結合上級出臺的有關政策，制定本級國資監督管理部門的有關政策，并及時向上級部門進行備案，確保國資監督管理政策的統一性。二是狠抓業務培訓。上級國資監督管理部門要定期組織召開培訓學習會議，定期到下級部門進行業務調研等。三是建立重大事項報告制度。下級國資部門的資產總量、資產結構、部門設置、職能監管、財務報表等情況發生重大變動，都要及時向上一級國有資產監督管理機構報告。四是健全檢查監督制度。上一級國有資產監督管理部門要對下一級國有資產監督管理部門的制度落實情況、資產保值增值情況、財務情況等進行定期檢查或專項檢查，及早發現問題，并責令限期改正。

（三）確定指導監督的內容。上級國有資產監督管理部門應從以下4個方面加強對下級國有資產監督管理部門的監督指導工作。一是制度建設方面：上級國資監管部門及時指導下級國資監管部門建立健全各項規章制度。下級國資監管部門要按照政企分開的原則，根據上級國資監管部門的有關要求，及時擬定本級國資監管部門的有關制度文件。二是資產布局方面：積極指導國有企業根據市場經濟的原則合并重組，做大做強國有企業;引導國有企業向重點行業、關鍵領域集中發展;督促地方國有企業積極服務地方建設，爭做地方發展主力軍。三是基礎管理方面：積極指導下級國有資產監督管理部門做好財務核算、資產登記、匯總報表等基礎管理工作，確保各項原始數據真實可靠，全面反應地方國有企業真實情況。四是企業改革方面：積極指導國有企業加快混合制改革，加快國有企業上市步伐，健全公司法人治理結構，完善董事會管理制度。

六、加強考核

國有資產的所有權屬國家所有，而其行使權卻由非所有者來行使。這種經營權和所有權的相互分離，就需要國家或其職能部門要加強國有企業負責人的管理，要從德、能、勤、績等幾個方面對國有企業的董事長、總經理及其他高管人員進行考核，依法任免或提出任免建議等，決定其薪酬發放等。

（一）企業負責人經營業績考核應遵循以下原則

1、分類考核原則。根據企業功能定位、發展階段、企業管理短板等個性化特點，突出不同考核重點，分別設置考核指標和權重，分類定責考核。

2、質量效益原則。突出發展質量和效益，引導國有企業提高國有資本運行效率，實現經濟效益與社會效益相統一。

3、可持續原則。強化對企業負責人著眼長遠發展，兼顧當期效益的考核導向，放大國有資本功能，不斷提升國有企業活力、控制力、影響力和抗風險能力。

4、激勵約束原則。按照責權利相統一的要求，堅持將經營業績考核結果和國有企業負責人的激勵約束緊密結合，實現業績升薪酬升、業績降薪酬降，并作為國有企業負責人職務任免的重要參考。

（二）合理對企業進行分類，突出不同考核重點

根據國有資本的戰略定位和發展目標，將國有企業分為競爭類、功能類和公益類三大類。同時為突出地域特色，體現某一區域建設中國有企業的主力軍作用，將功能類企業細分為功能投資性企業和功能開發性企業。

競爭類企業是主業處于充分競爭行業和領域的國有企業，重點考核經濟效益、資本回報水平及市場競爭能力;功能投資性企業是服務于某一區域經濟建設的國有企業，重點考核經濟效益、政府性任務完成情況及債務風險控制;功能開發性企業是服務于某一區域開發建設的國有企業，重點考核企業在某一區域開發建設、基礎配套建設任務完成情況及債務風險控制;公益類企業是以保障城市日常運行、服務民生為主要目標的國有企業，重點考核成本控制、營運效率及服務保障能力。

（三）合理確定考核指標

1、年度經營業績考核以公歷年為考核周期，考核指標包括基本指標、個性指標、綜合評價指標和年度加減分項目。

（1）基本指標。基本指標包括凈利潤和稅收貢獻，按國有企業類別設置分值權重。凈利潤是指經核定的國有企業合并報表凈利潤，加上政府研究確定的影響經營業績的客觀因素，并扣除非經常性收益以及其他不歸屬當年經營業績的收益。稅收貢獻是指國有企業在考核年度實際繳納稅收額和按稅收額計提并繳納的相關費用。

（2）個性指標。根據國有企業類別、行業特點、發展階段、管理短板及承擔的政府交辦重要專項任務，一企一策，經國有企業申請有關職能部門審核后，設定2-3項可量化的考核指標，并在年度經營業績責任書中約定。其中：競爭類企業個性指標考核引入行業對標機制，通過行業對標考核引導國有企業提升行業競爭能力，培育更多具有行業領先優勢的國有企業集團;功能開發性企業設置區域評價個性指標，該指標由區域管委會根據日常管理需要，科學設置并考核，考核分值按比例匯總計入考核總成績;公益類企業個性指標考核引入業務主管部門評價和社會評價等第三方評價機制。其中，業務主管部門評價由業務主管部門根據行業管理等要求，科學設置指標并考核評價，考核分值按比例匯總計入考核總成績;社會評價由考核職能部門委托中介機構對企業的公共服務質量等內容進行社會調查并評價，其分值按比例匯總計入考核總成績。

（3）綜合評價指標。綜合評價指標主要對國有企業法人治理結構、內部決策和風險防控等方面進行考核評價。

（4）年度加減分項目。主要對國有企業取得顯著成績或造成國有資產損失等行為予以加分或減分。

2、任期經營業績考核以三年為考核周期，考核指標包括基本指標、個性指標和任期加減分項目。

（1）基本指標。基本指標包括國有資本保值增值率和任期內年度經營業績考核結果。

（2）個性指標。個性指標分類確定，重點考核企業可持續發展能力以及完成重大戰略任務等情況。具體指標由企業提出，經區國資辦審核后，在任期經營業績責任書中約定。

（3）任期加減分項目。對取得國家級重大科技成果和在重大改革改制、重大轉型升級及其他取得突出成績的企業，在任期考核中給予加分獎勵;對任期審計中發現重大問題的企業，根據相關部門對企業的審計結果，視具體情節給予扣分處理。

結語

本研究主要對出資人行政監管的七項職權進行了詳細的分析，其中包含了政策與規則制定、布局與結構調整、經營預算、基礎管理、產權交易監管、指導監督等，以為相關研究者提供了參考。

參考文獻：

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