論合成作戰在處置群體性事件中的應用探析

◆胡龍飛

論合成作戰在處置群體性事件中的應用探析

◆胡龍飛

（中國人民公安大學 北京 100038）

雖然目前我國對于群體性事件的處置已經形成了一套較為完整的應急管理體系，但是在社會治安新形勢下和群體性事件呈現新特點的基礎上，公安機關處置難度加大、現場駕馭能力削弱，因此本文將研究公安機關合成作戰的內涵，總結在群體性事件處置上的困境，然后探討合成作戰模式運用到群體性事件處置中的優勢，以期能夠增強公安機關對發生群體性事件處置的前期預警能力、中期控制能力和后期平息能力，為各地公安機關在群體性事件中提供合成作戰模式的處置參考。

公安機關；群體性事件；合成作戰；應用

1 公安機關合成作戰的概念

從相關文獻資料的查閱來看，合成作戰的概念主要集中在三個領域范圍內，偵查主導合成作戰，例如“合成作戰是公安機關依托現代科技建立的一種多警種偵查協作機制，主要目標是解決現行偵查體制下各警種單打獨斗破案效能低下的局面，整合各警種資源形成偵查合力”；情報主導合成作戰，例如“公安情報合成作戰是指整合公安機關情報資源手段，集成于一個平臺，抽調相關警種骨干在此平臺進行合成作戰，進而推送或指令一線偵查實體進行抓捕打擊或控制的警務機制”；指揮主導合成作戰，例如“公安機關合成作戰，是指從提高公安機關的整體效能出發，以高效指揮為核心......并以此提高公安機關駕馭社會治安的整體能力”。雖然學術界對合成作戰概念界定不一，但無論哪種界定都離不開各種資源的有效整合和聯合協作的警務運行模式，在此基礎上，筆者將公安機關合成作戰表述為：合成作戰是指公安機關為提升偵查破案效率、應急處突能力，實現對社會治安的有效管控和國家安全的絕對維護，主要采取警種、部門、數據合成或與政府、社會多元主體合成的方式，按照統一指揮、快速響應、協調行動的原則，整合各方面資源，優化各方面配置，形成最優合力的一種新型警務實踐和運行模式。

2 公安機關合成作戰處置群體性事件的理論基礎

2.1 協作系統論

協作系統論是由被譽為“現代管理學之父”的美國管理學家、社會系統學派創始人切斯特·巴納德提出的。他認為，對于組織的研究要不僅限于對人、物、結構的靜態研究，更要以一種動態的角度去分析研究組織的互動關系系統，此系統包含三個基本要素：協作的意愿、共同的目標和信息的交流。巴納德提出三個對應觀點：要提高組織中人的協作意愿強度；管理者要重視組織中的個人目標差異，信息的交流是組織存在和運行的基礎。

協作系統論帶給我們的啟示是，在公安機關處置群體性事件的整個過程中，一是要重視公安民警的個人協作意愿強度，進行一定的物質和精神刺激，以此提高他們的協作積極性；二是要增強整體協作的意識，為實現妥善處置群體性事件這一共同目標齊心同力提高處置效率；三是在群體性事件處置過程中要注重信息情報的交流溝通，盡可能實現數據資源的充分共享。

2.2 協同論

協同論又被稱為協同學或協和學，最早由德國著名物理學家哈肯于1971年提出。協同論認為：任何系統都可分為若干個子系統，構成此系統的各子系統或各要素之間通過非線性的相互作用會產生一種協同現象，從而使系統能夠形成一定的自組織結構，表現出有序狀態。這一理論可概括為三個方面即協同效應原理、支配原理和自組織原理。協同論揭示了一個系統要達到有序狀態是與其子系統之間的協同作用分不開的，不穩定的系統在集體變量即序參量的影響下，不需要外部的強制干預可按照某種特定規則形成一定的結構和功能，達到相對穩定的狀態。

基于協同論的角度，公安機關系統內部包含著不同的子系統，即各部門、警種以及人力數據資源，各子系統之間通過協同配合作用，可形成有著更高效率和更強執行力的新功能，協同效應引發整體效應形成最優合力的新結構。公安機關在與社會多元主體的合作之中要發揮著序參量也即主導和引領作用，影響其他主體在社會治理過程中發揮協同作用，實現有序狀態即和諧穩定的社會治安形勢。

3 公安機關合成作戰運行的一般機制

3.1 組織架構

公安機關合成作戰作為一種較為年輕的警務工作模式，其高效穩定運行，首先離不開設置分工明確、職責清晰的組織架構。從橫縱兩個方向來看，首先在縱向上，目前各地公安機關運用合成作戰開展警務工作大多采用三級架構的形式，即省、市、縣（區）三級組織機構各負其責、各司其職、實行分級管理但又保持統一指揮、上下聯動的三位一體作戰模式。從橫向來看，各級合成作戰中心是由若干個分部、組構成，各分部、組彼此相對獨立發揮著不同作用但又能夠在指揮中心的統一調配下協作運轉、聯合行動，如大連市公安局金州分局在合成作戰指揮中心下設合成指揮部、情報作戰部和運維保障部，三個部門之間各司其職、相互協作。

3.2 合成作戰工作機制

3.2.1合成作戰中心建設

基于協作系統論的角度，組織內的信息交流共享是實現組織目標的重要基礎，公安機關要實現其維穩處突的工作目標，最大限度發揮合成作戰的優勢，建立一個集情報、指揮、行動功能的高度信息共享中心即合成作戰中心是十分有必要的。合成作戰中心將刑偵、技偵、網偵、圖偵、情報、國保、交通等部門和相關人員集中在一起，與一線實戰單位銜接，形成統一指揮、會商研判、合成偵辦案件的警務工作模式。貫徹“公安大數據戰略”，合成作戰中心建有集警務數據云和警綜大平臺功能的合成作戰信息平臺，各機構、部門、警種、組織在各自的業務范圍內進行專業管理，將各自的數據集中于合成作戰信息平臺以實現業務融合，并直接對一線辦案單位整體供給，實現與指揮調度、偵查打擊、重點人口等治安要素管控一體化運作，并保證參與合成作戰的各機構、部門、警種、組織間的信息資源共享。

圖1 合成作戰中心建設

3.2.2“推拉并行式”情報工作機制

公安情報工作經歷了自給、推送、拉回、推拉并行的發展過程，普通的自給式是指公安機關各部門主要在各自的業務范圍內收集情報信息，而對來自業務外部情報信息缺乏有效收集；推送式情報工作機制是指按照科層的等級結構，高層情報部門向下級傳遞各自所需的情報，此種方式對高層情報部門的勝任力要求較高，而且目前普遍采取“大水漫灌”式的情報推送；而拉回式則只需實戰部門根據自己的情報需求訪問信息網絡平臺自行獲取；在推送式情報的基礎上融合拉回式，改變“大水漫灌”而實現情報的分級分類推送，對一般信息普遍推送，對預警信息準確推送，對特殊信息“訂制”推送，同時改變查詢信息需要按照職級授權的現象，對一線民警直接進行精確規范授權，涉密信息采取“一事一授權”的方式服務實戰。

3.2.3模塊組合、平戰結合

從協同論的角度看，公安機關各警種、部門間若進行新的編成可能形成具有特殊新功能的穩定結構。將公安機關現有警力編成模塊化，即各部門各警種在常態組織結構的職能分工基礎上，復合疊加戰時模塊化警力編成，按標準化要求對接設計，確保戰時各警力模塊的“即插即用”，按照警力編成模塊化可將警力編成三大模塊，即三個職能模塊，將全局各警種各部門警力按照指揮、處置、支援三個職能編組；功能模塊，按照勤務工作任務，根據相似或者相近原則以10-15人為一隊進行編組；最小作戰單元，以2-3人為一小組編成即插即用的模塊小隊。當處置一般突發性事件可按照平時勤務模式派遣最小作戰單元處置，實現平時處置群體性事件的專業化。當發生重大突發性事件可根據事件的性質、規模情況將各模塊組合或升級，變一般的“捆綁式”協同為“模塊化”聯動，實現戰時處置群體性事件的合成化，最大程度淡化各部門警種間的界限，將各作戰單元的數據資源高度互通、互聯。

3.2.4指揮調度扁平化

公安機關合成作戰需要各警種和部門進行信息共享和聯合行動，在這過程中可能面臨著需要進行層層行政上的審批和向上級請示問題，然而快速響應、提高效率是合成作戰要達到的效果，信息和指令的傳達起著關鍵作用。信息在傳遞的過程中，通過的等級越多，那么信息傳遞到達目的地所耗費的時間就越長，信息失真率就越高，這在管理學中被稱為信息傳遞鏈現象。因此在合成作戰中，要盡量縮短各類信息指令傳遞的時間，減少中間環節，縮減指揮層級，實行點面結合提高處置效率，進行扁平化指揮。

3.2.5戰訓合一

為保證公安機關合成作戰的質量和效率，實現特別是面對突發事件的應急處置，需要加強平時的演練和訓練。考慮到各警種、部門分散組織實施的實際情況，平時在不打破警種和建制的情況下，將各作戰單元拆分分別建設，到戰時根據不同的處置要求將各作戰單元進行重組，按照各單元的處置能力和特點，采取模塊化編組的形式，因此要加強彼此之間的協同訓練并反復加以磨合，使各個勤務處置要素之間在共同目標的指引下真正實現“無縫對接”。

4 現階段公安機關處置群體性事件的困境

根據2004年中央兩辦發布的《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》，群體性事件被明確為：“由人民內部矛盾引發、群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動。”

4.1 預警失靈

首先，公安機關在群體性事件的處置上普遍受著“重打擊輕防范”的意識影響，在前期對各類情報信息的重視程度不夠，沒有綜合利用各個崗位的特點獲取資源信息，難以發現事發苗頭將事態平息在萌芽狀態；其次，公安機關在群體性事件前期搜集情報線索的渠道過于單一，缺乏針對性，覆蓋面也過于狹窄，難以涉及社會的各個角落追蹤排查線索；再次，在收集群體性事件的線索上受其警種業務范圍的限制，沒有綜合利用各個崗位的特點關注輿情獲取信息，情報網形同虛設；最后，公安機關在前期處置上缺乏科學的監測預警系統的支持，難以做到及時準確的預警。

4.2 響應速度慢

第一，一旦發生群體性事件，公安機關在處置前中后需要層層請示上級領導獲得指示和批準，其中甚至可能存在部分負責人害怕因處置不力承擔責任、互相推諉的情況，可能因此貽誤了戰機變得更加難以控制；第二，由于群體性事件參與者非常多元，公安機關需要核查研判各行各業的信息資源找出具體誘因，此情報信息管理過程也需要經過審批調取的一個過程，可能延誤了處置的寶貴時間；第三，當地公安機關在應對群體性事件這類突發和重大警情上缺乏完備的應急預案，難以在事發第一時間內組織警力開展處置及時控制事態發展。

4.3 研判決策能力低

公安機關應對群體性事件，第一反應是勸解疏導，局勢緊張便可能傾向于采取“一刀切”的方式強行控制，這種方式可能會進一步激化矛盾；群體性事件的有預謀、有組織性增強，甚至不排除某些敵對勢力、敵對分子在其中煽風點火，由于缺乏深入細致的分析研判采取有力措施，很可能會因為找不到證據等原因使一些違法犯罪分子逃脫法律的制裁；群體性事件因其具有突發性、不確定性的特點從而導致領導、指揮者的決策具有緊迫性的特點，由于沒有形成系統的信息研判機制，從而難以作出科學決策。

4.4 協作意識差

第一，公安機關雖然是維護社會治安秩序的主要機關但并不是唯一機關，很多情況下需要和社會各個部門的和政府機構的通力配合；第二，許多地區公安機關處置常常是“兩個牌子一套人馬”，由局長、所長任指揮組長，副局長、所長任副組長，小組成員由局、所各警員組成，這種處置方式一方面可能存在著警力分配不均、一警多用但缺乏處置經驗專業性不強的問題，另一方面可能發生職權交叉重疊互相推諉扯皮的問題；第三，若是發生跨區域群體性事件，常臨時抽調組合各警力處置，但是彼此之間缺乏配合協作意識，難以發揮合力作用；第四，在現場處置中，警種與警種之間缺乏溝通直接領命處理，各自為政沒有整體協作意識，例如網安部門沒有將網絡輿情信息反饋給現場處置的治安警員，導致其信息獲取滯后，進而在沒有搞清態勢發展方向的情況下出現判斷失誤。

4.5 善后處置能力差

某些群體性事件的發生是因為群眾利益訴求沒有得到解決，例如征地拆遷、環境污染、拖欠工資等問題，公安機關將主要精力放在了處置上，但事后沒有跟進事態發展及時向政府反饋，可能導致事件復燃；事件發生后，常見因為封鎖消息或隱瞞事實沒有及時引導網絡輿情向好發展導致的事件擴大的情況；負面網絡社情輿論在群體性事件中起著助燃劑的作用，即使在事態平息后也有可能因為某些人的不良企圖造謠傳謠再次復發，公安機關常因缺乏對網絡輿情動態的跟蹤監測失去處置主動權。

5 合成作戰優勢在公安機關處置群體性事件中的體現

5.1 依托合成作戰信息平臺，增強預警能力

群體性事件的發生往往會經歷一段積累發酵的階段，公安機關若能在此階段掌握較為全面的信息便能夠為之后的研判預警提供可靠的數據支撐。公安機關合成作戰信息平臺集覆蓋面廣泛的信息采集網和多功能警綜大平臺于一體，可實現各警種、部門間的數據資源高度共享，此平臺整合視頻監控、智能交通、移動上網、電子圍欄、物聯網、門禁系統等智能化信息采集渠道，大大拓寬了信息采集渠道，改變了以往處置群體性事件信息獲取渠道單一和受警種限制情報片面的局面。依托此平臺，可建立一個集視頻、語音、圖像等數據的存儲資源庫，將有犯罪前科者、刑滿釋放人員、上訪群鬧者等重點管控人口數據錄入數據庫中，在事發前期密切關注此類人員是否有帶頭聚集傾向以及在事發中期是否屬于違法骨干分子；將治安監控、智能卡口、街道視頻資料納入到合成信息平臺的監測范圍中，可在人群聚集不成規模的初期派遣警力進行疏導勸解；將各警種業務范圍內的專業數據信息盡數納入到平臺數據庫中，本著“共享是一般，不共享是例外”的原則串并線索及時發現事發苗頭，打破警種間溝通交流不暢的信息壁壘。例如西安市公安局建立了“收集信息、加工情報、主導偵查”的工作流程，將大量數據進行人員、物品、軌跡等的分類管理，滿足處置群體性事件過程中，公安機關對準事發矛盾進行合理預測、精準打擊、科學指揮的需求，大大提高了公安機關處置群體性事件的預警能力。

5.2 深入開展情報研判，科學決策

情報研判是公安機關合成作戰的一項必不可少的關鍵工作，合成作戰“推拉式”情報工作機制，在專業情報機構獲取信息的基礎上，按照規范授權的原則，直接授予一線基層民警24小時訪問權限，使他們能夠根據自身的崗位特點在其業務范圍內直接獲取第一手情報數據上傳到合成作戰中心的綜合情報信息庫，在此基礎上，可對信息庫中群體性事件的涉事信息按照人員類、輿情動態類、專業情報類、案事件類等不同標準進行分類整合處理，盡可能掌握有關群體性事件的涉事主體、利益訴求、規模人數等情況，為公安機關前期處置工作的展開贏得了先機；群體性事件現場情況較為復雜，應急決策具有緊迫性，合成作戰中心在數據分類整合的基礎上，對群體性事件的涉事數據開展深入研判，將各種涉事信息進行智能搜索、碰撞比對、關聯查詢和統計分析開展實時研判，評估現場態勢，將現場搜集到的信息研判后第一時間反饋給現場指揮人員和領導者，有助于公安機關更及時的控制現場和做出科學決策；合成作戰還可通過會商研判對各類涉事信息進行討論和分析，例如每日開展日常研判，每周開展集中研判，每月召開聯席會議，深入挖掘基礎數據，關注高危人員等信息，及時發現誘發矛盾進行疏解。

另外，許多群體性事件的利益矛盾一時難以解決，事件平息不一定意味著結束，合成作戰的研判機構通過密切關注線上線下的輿論動態，特別是一些例如QQ、微信、微博等網絡社交平臺，分析哪類人群、哪些利益、哪種矛盾存在復燃隱患，及時將信息上傳反饋，必要時引導網絡輿情，將主動權掌握在公安機關手中。

5.3 優化現場指揮調度，提高響應速度

在合成作戰中心情指行一體化運行的警務模式下，若突發群體性事件，可實現情指對接、情行對接，根據情報預警指令，動態調配警力部署和巡邏查控方案，真正把有限的警力投到真正需要的重點部位、重點時段，提高了公安機關處置群體性事件的用警效率。群體性事件根據參與人數的不同規模有大有小，若發生一般規模的群體性事件，合成作戰中心可以派遣最小的作戰單元在現場進行勸解疏導和交通管控，若發生參與人數較多、規模較大的嚴重群體性事件，合成作戰中心便可立即做出響應，平時轉戰時、常態轉應急，在對其性質、規模、沖突程度等情況研判的基礎上迅速布置最小作戰單元進行前期控制，防止事態進一步擴大，隨后結合現場反饋回來的信息開展實時研判將各作戰單元進行模塊化組合或者升級直接布置到現場開展處置，改變了過去一旦發生群體性事件就近派遣但缺乏處置經驗或者派遣專業處置警力但是又花費大量時間的局面。合成作戰中心在對現場實時研判后啟動合成中心智能應急預案庫，調取匹配程度較高的預案制定處置方案，在現場處置環節，依托合成作戰實施現場扁平化指揮，減少管理層級縮短信息傳遞時間，由合成作戰指揮中心直接實現“點對點式”指揮，避免臨時組成應急管理機構貽誤處置的最佳時機。相比于以往公安機關處置群體性事件的現場指揮和響應，合成作戰模式實現了一般群體性事件專業處置，重大群體性事件合成處置的分級響應，既節省了時間又避免了不必要的警力資源浪費，很大程度上提高了相應的速度和效率。

5.4 準確定位職責權限，加強現場協作

哈肯的協同論認為，序參量在新的組織結構中發揮著重要的引領作用，公安機關運用合成作戰模式，在處置中發揮序參量的主導作用同政府其他部門機構加強協作，某些情況下可以事半功倍。群體性事件誘因復雜且現場處置情況具有很大的不確定性，若處置不力很可能會進一步惡化，因此對處置人員有較高的專業業務要求，公安機關合成作戰將警力按照功能、職能、最小作戰單元的不同標準編成若干模塊，可實現針對不同類型、規模群體性事件的平時和戰時的“即插即用”，避免了突發情況下的因臨時組合而發生的職責不清和職權交叉的情況，即使面對跨區域群體性事件，也可實現作戰模塊間的整體協作。例外根據巴納德的協同系統論，為實現組織的共同目標需要加強組織中人的協作意愿，在運用合成作戰處置群體性事件的過程中，明確個人個崗的職責和權限，建立完備系統的褒獎和追責審查機制，激發民警的整體協作意識，從而也就能在很大程度上避免出現在處置過程中各自為政、推諉扯皮的現象。

5.5 社會多元主體合成，提高善后處置能力

通過合成作戰公安機關能夠尋求政府相關部門的協作，大大拓寬了公安機關搜集群體性事件情報信息的渠道，豐富了合成信息平臺信息采集網的資源，為合成作戰情報部門提供了大量可靠數據以供分析研判；尋求警企合作，例如可以開發能夠反映群眾意見想法的各類軟件，疏通了群眾矛盾得不到傾訴的渠道，同時公安機關可將信息反饋給相關政府部門處理，而不是在群眾訴求得不到滿足的情況下進行淡化處理，這樣可以從源頭上避免群體性事件的發生。一般情況下公安機關處置中對事關社會輿情的信息缺乏有效關注，但這個過程也是負面輿論的發酵過程，公安機關借助合成作戰中心的大數據平臺對網絡社情開展實時研判，發現負面輿情及時引導，針對群眾關心的問題及時發布，降低了事件復燃的可能性；因此，將與公安執法輿情相關的各主體聯合起來，在“黨政領導、公安主導、部門協作、社會參與”的聯動治理機制下形成合力，可以大大增強對群體性事件的善后處置能力。

[1]唐云祁，蔣占卿，李卓容.打擊犯罪新機制中合成作戰體系建設分析[J].中國人民公安大學學報（社會科學版），2019，35（02）：47-55.

[2]倪義福.構建公安情報合成作戰體系探析[J].河北公安警察職業學院學報，2019，19（01）：17-20.

[3]尚海燕.借鑒軍隊合成作戰理念 構建現代警務機制[J].公安研究，2007（09）：26-33.

[4]尹剛，李金花.淺析巴納德系統組織理論[J].法制與社會，2009（36）：267-268.

[5]王喜祥.基于協同論的現代管理研究[J].現代商貿工業，2009，21（08）：42-43.

[6]李易尚，王玥，魏浩.公安機關合成作戰警務機制探析——以大連市公安局金州分局的實踐為例[J].鐵道警察學院學報，2019，29（03）：122-128.

[7]秦帥，杜澤宇，胡智凱.偵查合成作戰機制類型化研究[J].湖北警官學院學報，2015，28（09）：30-33.

[8]趙煒.社會組織參與群體性事件治理途徑研究[J].河北公安警察職業學院學報，2017，17（03）：18-21.

[9]張訓志.群體性事件發生原因及防控試析[J].武警學院學報，2020，36（06）：72-77.

[10]孟震.新媒體環境下公安執法輿情應對策略[J].武警學院學報，2021，37（02）：60-65.