地方治理中的政策接續：基于一項省級旅游優惠政策過程的分析

楊志軍

內容提要 公共政策并非一味尋求創新和終結，而是趨向于維持現狀或平穩接續，在地方治理中，后者更為常見。地方治理中的政策接續包含初始接續、二次接續和補丁強化過程。以2017—2020年間G省旅游優惠政策為例，2017年初始接續的動因和條件主要包括目標、來源、決策、經驗和基礎五個方面；2018—2020年，二次接續出現了政策調整，政策補丁主要是為了應對疫情。研究發現：二次接續是對初始接續的更新和補充，在特殊情境下會產生政策補丁。初始接續需要強有力的領導決策和行動意愿，這一點在H景區的政策執行中體現得非常明顯；二次接續則需要良好的治理績效和及時的政策補丁，H景區在此過程中是受益方。從政策過程變遷規律來看，旅游發展政策會持續調整或走向終結，地方政府需要認識到政策接續的本質是一種“學習型政策變遷”，這對推進地方治理現代化具有重要作用。

當代中國地方治理中的政策接續是指地方黨委政府根據政策合法性原則，針對特定治理目標，承接已有政策行動或方案，從原初型政策到接續型政策，歷經初始接續、二次接續和政策補丁三個階段的發展過程。G省為保持旅游收入井噴態勢，推動旅游業成為新的經濟增長點，自2017年起連續實施旅游優惠政策，形成了連貫的政策接續過程。本文以此為考察對象，試圖回答以下問題：G省旅游優惠政策接續是在何種地方治理結構中確定并實施的？連續實施、調整變化的過程是怎樣的？應該如何看待這個過程？本研究首先對政策過程進行理論述評，建立一個明確的研究框架；其次詳細分析政策初始接續、二次接續和補丁強化過程；再次從關鍵要素和過程比較層面揭示政策接續的特點、問題和成效；最后指出地方治理的本質是不斷走向“學習型政策變遷”的過程。

一、文獻述評與研究框架

一項完整的公共政策過程包括：政府機關將問題概念化及列入議程；形成備選及抉擇方案；執行、評估及修正政策。對于政策過程的定義，學術界并未形成一致的意見，但往往將其與政策變遷相聯系，視為一種當前政策被其他政策所取代的現象或者一個既定政策的改變過程。這其中的隱含之意是，“不論受到外在條件還是內在因素的影響，很少有政策一直維持著當初被采納時的形式，相反地，會處于持續不斷的演化之中”[1]Hogwood, W. Brian and Peters, B. Guy, Policy Dynamics, New York: St. Martin's Press, 1983, p.25, pp.27.。在筆者看來，從哈羅德·拉斯韋爾最早提出的政策過程“七階段論”到其后的“五階段論”“六階段論”“八階段論”乃至“十階段論”[2]朱春奎主編：《公共政策學》，清華大學出版社2016年版，第24—28頁；楊宏山編著：《公共政策學》，中國人民大學出版社2020年版，第32—35頁。，實質都是一種狹義的政策變遷（intensive policy change），即解釋政策在演進中的變遷。而在按照階段劃分的狹義政策過程中，一定會出現形式和內容上的變化，這些變化有可能是原有政策的維持或接續，也有可能是其創新或終結。同時把這些在狹義政策變遷中出現的變化形式放置到實踐場景中加以考察，會發現幾乎所有的政策在演進過程中都會經歷維持、接續、創新和終結等階段，這是由政策過程持續不斷演化的特點決定的。由此便可將這種情況概括為一種廣義的政策變遷（extensive policy change）[3]Hogwood, W. Brian and Peters, B. Guy, Policy Dynamics, New York: St. Martin's Press, 1983, p.25, pp.27.，它解釋的是政策變遷過程，側重政策變遷的表現形式。

制度主義、理性主義、漸進主義、團體主義、精英主義、公共選擇、博弈論、系統論等傳統模型簡化了我們對狹義政策變遷的理解。就像戴伊說的那樣，“沒有哪一種模型是專門為研究公共政策而建立的，然而每個模型又都提供了獨特的思考公共政策的視角，甚至還能解釋公共政策的一般原因和結果”[4]〔美〕托馬斯·R.戴伊：《理解公共政策》（第十二版），謝明譯，中國人民大學出版社2010年版，第11頁。。然而，“進入20世紀90年代以來，基于階段論的理論模型受到了越來越多的批判，并由此發展出一系列替代性的政策過程理論”[5]魏姝：《政策過程階段論》，《南京社會科學》2002年第3期。。這些替代性政策過程理論，如多源流、倡議聯盟、間斷-平衡、制度分析與發展、政策網絡等，已發展為全球性比較公共政策研究中的主流框架[6]Christopher M. Weible and Paul A. Sabatier (eds), Theories of the Policy Process (Fourth Edition), New York: Westview Press, 2017.。廣義政策變遷有四種：（1）政策維持，即原有政策維持不變；（2）政策接續，即在現行政策基礎上做漸進調整，變動幅度不大；（3）政策創新，指在特定政策領域制定一項新的法律或計劃，以取代舊有政策；（4）政策終結，指終止實施舊有政策，代之以新政策[7]丘昌泰：《公共政策：基礎篇》，巨流圖書公司2013年版，第621—622頁。。狹義政策變遷以及廣義政策變遷在很大程度上是一個由失衡、創新、均衡等階段組成的周期循環過程[8]王騷、靳曉熙：《動態均衡視角下的政策變遷規律研究》，《公共管理學報》2005年第4期。，無法回避“均衡—失衡—創新—均衡”這種方程式循環[9]陳潭：《公共政策變遷的過程理論及其闡釋》，《理論探討》2006年第6期。。因為“人類社會要進步就必須求變，要更大的進步或者要完美就必須不斷求變，沒有發生政策變遷的政策過程幾乎是不存在的”[10]楊志軍、張鵬舉：《環境抗爭與政策變遷：一個整合性的文獻綜述》，《甘肅行政學院學報》2014年第5期。。廣義的政策變遷形式與狹義政策變遷階段構成相互融合和促進的“政策周期”[11]〔美〕威廉·N.恩：《公共政策分析導論》（第四版），謝明、伏燕、朱雪寧譯，中國人民大學出版社2011年版，第30—31頁。。

政策過程是一個理性綜合體，在尋求政策穩定的國家治理總體邏輯下，公共政策過程實際上更趨向于維持現狀和接續發展，而非頻繁創新和無端終止，而政策接續又比一成不變的政策維持更有現實價值。因此，本文將政策接續作為研究對象，以2017—2020年間G省旅游優惠政策為案例，探究政策接續的地方治理密碼，充實政策變遷的地方治理經驗，拓寬政策過程的研究視野，更新地方治理的政策范式。必須認識到，地方治理中的政策接續是嵌入政策過程變遷之中的，對G省旅游優惠政策的接續過程解讀，既要看到自上而下的體制依托，又要重視自下而上的行為表現，還要做出上下和內外結合的過程評價，從而形成邏輯自洽的研究框架，如圖1所示。

圖1 研究框架

本文的田野調查是先景區后政府，由點及面開展的。研究團隊于2019年7月30日、8月4日以及8月9日三次前往H景區開展調查研究活動。第一次是座談會的方式，參加座談會的以行政部門及下屬公司負責人員為主；后兩次在景區內部開展問卷調查和隨機訪談。為應對新冠肺炎疫情沖擊，G省政府制定出臺了旅游優惠政策補丁，這也給研究工作提供了“再思”機會。在經歷寫作準備和研究等待的過程之后，團隊于2020年9月30日前往G省文化和旅游廳訪談調研，按照對方的安排，調研采取座談會的形式，出席成員有省文化和旅游廳二級巡視員及職能部門的相關負責同志。上述兩次公開座談均提前準備了詳細的提綱并讓對方知悉；座談之后，團隊成員又通過電話聯系的方式進行了問題跟蹤和回訪。之后，我們又選擇本地有代表性的旅行社和行業組織進行訪談，一是希望對之前的訪談和問卷信息進行驗證，二是希望彌補案例單向演進的不足。文中所使用的訪談記錄編碼依照“姓名+年+月+日+X”來表示，其中X表示發言或訪談順序，順序按照相對應的群體進行排列。

二、旅游優惠政策初始接續

1. 政策初始接續的內容

2017年，G省第一次正式發布實施旅游優惠政策，為政策初始接續，主題有三個，時間段為四個，內容有四項，每個主題和時間段內均有明確的游客對象（表1）。

表1 2017年G省旅游優惠政策

2017年4月10日，“一帶一路”高峰論壇旅游優惠推介會在北京鳳凰衛視中心舉辦，時任G省人民政府副省長L（現任G省委常委、省委宣傳部部長、省委教育工委書記）現場推介，時任G省旅游發展委員會主任L（現任省人大常委會黨組成員、機關黨組書記、秘書長）現場公布旅游優惠措施，主要對象為京津冀居民和境外居民。7月19日，G省Q州在重慶舉行“絕美喀斯特·康養Q州”旅游優惠推介活動，宣布于7月18日至9月15日面向重慶、福建、浙江、江蘇、湖南、湖北、陜西、江西、安徽和廣西十個夏季高溫省（區、市）居民推出四項特別優惠政策。11月30日，G省冬季度假旅游優惠主題會在廣州舉行，時任副省長L做推介講話，時任旅發委主任L發布冬季度假旅游營銷活動優惠政策；隨后于12月5日在上海舉行第二場冬季旅游推介會，12月25日在鄭州舉行第三場。

2. 政策初始接續的動因和條件

旅游優惠政策初始接續的動因和條件主要有以下五個方面。

（1）目標響應 首先，響應門票減免的法規倡議。2016年3月31日，G省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過《G省旅游條例修正案》，其中第三條規定：發展旅游業應當為創業就業、脫貧致富、改善民生服務；鼓勵逐步通過減免門票、免費開放景區和設施等方式體現公益性，提高人民群眾的生活質量。

其次，對接“十三五”旅游發展的目標定位。2015 年6 月18 日，習近平總書記在G 省視察時提出“要把旅游業做大做強，豐富旅游生態和人文內涵”。總書記還多次在不同場合稱贊G省風景名勝資源豐富。“總書記到哪一個地方，一般情況是對那個地方總體上的發展提要求。專門對我們省的旅游業發展指方向、提要求，也就是對一個地方的一個行業發展提要求，這情況基本上是見不到的。”（G省文化和旅游廳：ZXF2020093002）2016年1月31日，G省十二屆人大第四次會議通過的《G省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確提出“大力發展山地旅游業”，努力打造以“多彩G（省名）·山地公園”為品牌的世界知名山地旅游目的地，建成山地旅游大省。

再次，回應“全域旅游”建設要求。2015 年9 月，國家旅游局啟動“國家全域旅游示范區”創建工作，G省先后有8個市（州）獲批為創建單位，覆蓋全省70%以上地域。G省以創建全域旅游示范省來引領旅游轉型升級，堅持做強“長板”、補齊“短板”。“這些（旅游優惠）政策實施的目的是營造一個優惠便利的旅游環境，實際上最重要的目的就是要吸引大量的游客過來，增加游客的‘量’。2016年以來，每年游客量的增長速度都是在30%以上，形成了這幾年游客、旅游井噴式增長態勢。”（G省文化和旅游廳：FY2020093003）

（2）來源銜接 一是G 省政府出臺的《關于深化改革開放 加快旅游業轉型發展的若干意見》（2014年1月23日）提出：到2017年，接待旅游總人數3.9億人次以上，其中接待入境游客150萬人次以上，旅游總收入4580億元以上。

二是《G省國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（2016年1月31日）提出：確保“十三五”每年旅游接待人數、旅游總收入增長30%以上，到2020年力爭省外游客占比50%以上，入境游客年均增長15%以上，人均消費由900元增加到1200元，努力實現“旅游讓生活更美好”。

三是G省《關于推進旅游業供給側結構性改革的實施意見》（2016年9月30日）提出：到2020年，全省旅游增加值占GDP的比重提高到12%以上；旅游業稅收占稅收收入比重提高到12%以上；旅游脫貧人數占總脫貧人數的比重提高到30%以上；游客“購物”消費占旅游消費的比重提高到30%以上；入省游客人數占游客總數的比重提高到50%以上；鄉村旅游收入占旅游總收入的比重提高到25%。

這三項政策一方面都提出了游客人數增長要求，另一方面都設置了較高的旅游產業收入目標，這需要強有力的政策措施加以落實。

（3）決策保障 一是2014年調整優化了省旅游發展和改革領導小組[1]2014年7月17日，G省人民政府辦公廳下發《關于調整省旅游發展和改革領導小組的通知》，試圖建立一個以黨委或政府“一把手”為組長的旅游改革和發展領導小組等議事協調機構，打破部門、條塊和區劃分割，形成多方聯動、政出一門的全域旅游領導體制。。很多外省也想模仿G 省搞優惠政策，多次到G省文化和旅游廳取經。“關鍵的一條是我們省里重視，省旅游發展和改革領導小組級別高。省旅游發展和改革領導小組把產業發展、市場監管等很多東西一塊統起來，管得很宏觀也很具體，不是一個空架子擺放在那兒。因為旅游業是一個綜合性的特殊產業，需要方方面面的力量。你比如說景區這塊兒，風景名勝區的管理在城建，地質公園的管理在國土。通過領導小組就可以把上下和內外都統起來。”（G省文化和旅游廳：DKB2020093004）

二是旅游主管部門的升格和重組。2016年5月5日，經中央編辦批復同意，G省旅游局更名為旅游發展委員會，由省政府直屬機構調整為省政府組成部門；2018年11月19日，在新一輪機構改革中，省文化廳、旅游發展委員會共同組建省文化和旅游廳。“實際上是希望文化和旅游更好地融合，文化問題并不單單是文化管理中心的問題，用文化能夠提升旅游的內涵，旅游能夠帶著文化發展。”（G省文化和旅游廳：ZXF2020093002）

三是當時分管文旅工作的主要領導的親自推動。2016年3月，L副省長到任，分管文化、旅游、交通等工作。“2016年當時省里面就已經決定要向全國甚至是全世界推廣宣傳，分工是很明確的。文化廳主要負責歌舞表演、節目呈現等；旅發委主要是負責規劃制定和政策推介。”（G 省文化和旅游廳：CZQ2020093005）尤其是全球推廣活動，G省各級主要領導包括地州市領導，只要有機會都走出去推介。

（4）經驗傳承 一是具有舉辦旅游重要會議的豐富經驗。2005 年12 月，省委原書記S 提出在全省各地州市輪流舉辦旅游產業發展大會（簡稱“旅發大會”）。從2006年第一屆開始，到2021年已經舉辦了15屆，作用比較顯著。“我記得他當時講了一個思路，叫‘出臺一組好的政策、實施一批好的旅游建設項目、形成一個好的辦會機制’，這個當時對我們來說都很新。每年舉辦一次（旅發大會），就相當于支持一個地方，集中相關項目、資金給舉辦地，達到舉辦一個、發展一個的目的。”（G省文化和旅游廳：SJY2020093001）2015年10月10日，G省舉辦首屆國際山地旅游大會，形成了外拓市場、內優服務的重要經驗。“旅發大會和國際山地旅游大會對我們的信心鼓舞很大，那幾年很多理念和政策，已經在朝山地旅游經濟的發展目標靠近了，給我們這幾年提供了很好的指引。”（G 省文化和旅游廳：YQY2020093006）

二是具有智慧旅游監管的應急經驗。G省的大數據產業發展漸趨成熟，大數據與大旅游結合，給旅游監管提供了支撐。“每年的游客量這么大，進來后，需要管理、引導和服務，如果下面的政府、景區以及企業都缺乏經驗，怎么辦？在這方面，智慧旅游大數據應用和旅游大數據指數發布算是走在全國前列。智慧旅游監管這一塊，現在基本上已經在景區普及了，實時監測人流量動態，及時預警，整個監測和應急管理機制都建立起來了。”（G省文化和旅游廳：LAP2020093007）

（5）基礎支撐 一是氣候涼爽。G 省很多地方年平均氣溫在15攝氏度左右，夏季平均氣溫在23攝氏度左右，被形象地稱為“兩口氣，兩個寶貝”。“兩口氣說的是涼爽的天氣和清爽的氣候；兩個寶貝，一個是老祖宗給我們留下的寶貴的自然生態資源，再一個是人文方面的民族文化。”（G省文化和旅游廳：AKM2020093008）

二是交通便捷。G省在西部地區率先實現縣縣通高速、村村通瀝青（水泥）路、組組通硬化路，高速公路總里程躍升至全國第四位、西部第二位，綜合密度保持全國第一。“我們對這個感觸是最深的。1995年從老家出發過來，6個小時，現在只需要一個半小時，你看這個變化，太驚人了。大交通的建設又趕上高鐵，為旅游插上了翅膀，發展相當快。”（G省文化和旅游廳：HB2020093009）

三是品牌突出。G省旅游品牌效應明顯，在中央電視臺播放的廣告宣傳語精煉易懂、傳唱度高。G省舉辦國際山地旅游大會，建立國際山地旅游聯盟。“國際山地旅游大會實際上是聯盟的年會，是在我國范圍內北京之外成立的第一個國際旅游組織，也是國家批準的一個全球國際大會，影響力是非常大的。（大會）放到我們這里召開，既是一種信任，也是對我們實力的肯定。”（G 省文化和旅游廳：HB2020093010）。

除了上述三個方面的基礎條件支撐外，G省還采取了兩項行動，為旅游優惠政策實施打下了堅實基礎。一是景區建設。“全省‘十三五’期間搞了5個100工程建設，其中一個就是建設100個A級旅游景區。”（G省文化和旅游廳：WN2020093011）。二是資源普查。2017年初，G省開展旅游資源大普查，目的是查明全省旅游資源家底、掌握旅游資源分布情況和特征，為高起點、高標準編制旅游規劃提供科學依據，為旅游業持續保持“井噴式”增長奠定基礎。

3. H景區對旅游優惠政策的初始執行

在初始接續中，省/廳是政策制定主體，那么地方機構尤其是景區是如何執行初始政策的呢？H景區是國家首批5A級旅游區，位列中國自然風光類景區第一方陣，代表著G省旅游形象，在G省旅游行業占據龍頭地位。H景區管理者分別是H旅游區管理委員會和H旅游集團股份有限公司，實行政企分開。我們通過對H景區的調查研究發現：在旅游優惠政策執行初始階段，上級黨委政府的權威是推動政策初始接續并有力執行的重要變量。“從管委會的角度來看，我們覺得很正常，這對我們的工作也是一種激勵，激發我們的工作熱情，調動大家的力量來干好這份工作。”（H 旅游區管理委員會：YJ2019073001）“旅游優惠政策剛出來的時候，對我們集團公司來講，（我們）其實是不曉得具體怎么做的。但是既然是省里面的決策部署，就要全力貫徹，不能馬虎。”（H 旅游集團股份有限公司：ZZY2019073001）

旅游優惠政策初始執行的措施首先是召開會議和發文，其次是現場督導和監測[1]省（分管）領導采用“四不兩直”方式開展視察督導工作，了解游客意見的反饋征集處理情況。所謂“四不兩直”就是不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同和接待，直奔基層、直插現場。。“再一個是與獎優評比、黨風廉政建設結合起來。”（H旅游區管理委員會：WL2019073002）優惠政策中跟H景區息息相關的是門票收益。剛開始H景區對政策實施產生過抵觸情緒，因為以前6、7、8三個月旅游高峰期，每天只需要進來3萬游客就可以了，現在卻需要收進來5萬人才能和原先的門票收入持平。“這給我們各方的管理工作，特別是安全運行和監管增加了難度。所以，當時我們就提出來其他時間段可以，但是暑假就不要減免門票了。”（H旅游集團股份有限公司：HZY2019073002）這些意見被反饋到當時的旅發委，卻得到了“服從大局”的答復。“旅游市場要發展，就要讓人進來，人進不來，怎么發展？現在感覺景區人很多，但是還有‘吃不飽’的景區。全省這么多旅游景區，企業肯定算的是自己的小賬。這就要從大局出發，對省里面的決策部署，國有企業要有擔當，做出表率和貢獻。”（G 省文化和旅游廳：ZXF2020093002）

后面通過不斷的雙向溝通，企業逐漸改變了思路，意識到不能只揣著自己的小賬本，要算全省大賬。游客流量增加，客源地優化之后，旅游產業才有綜合盈利效益。在這樣的形勢下，管委會配合上級做了一些創新。“2017年正是我們重新定位、重新梳理的時候，正好結合這個優惠政策，把管理工作提上新臺階。像在執法這一塊，因為人流量大，運輸車輛多，我們的交通（運輸管理服務）中心就牽頭搞了一個全方位的大稽查，還有其他工作也是在那個時候開始設想和推動的。”（H 旅游區管理委員會：YJ2019073002）

三、旅游優惠政策二次接續與補丁

1. 政策二次接續的不同點

2018—2020年是G省政策二次接續的平穩運行階段，優惠時段主要集中在夏季、冬季、持續半年及跨年上；依然保持景區門票、自駕游、航線及機票、旅游包機和旅游專列補貼四項措施；主題趨于穩定，以“避暑度假”“文化旅游”“冬季度假”“幫扶反饋”為主[1]由于篇幅所限，此處不呈現2018—2020年的旅游優惠政策一覽表，如有需要，可以聯系作者。。與2017年初始接續相比，二次接續有以下不同：

（1）擴充門票優惠內容。增加了四折和全免兩種類型；增加了各收費旅游景區（含溫泉和滑雪場景區）門票掛牌價五折優惠（不包括景區內特許經營性項目）。

（2）組合式搭配優惠措施。將2017年四項優惠政策同時執行改為選擇式執行：要么以門票優惠為主，取消航線及機票優惠；要么免門票，取消其他優惠；要么保留景區門票和自駕游優惠，取消航線和機票、包機和專列補貼；要么微調航線及旅游包機、旅游專列優惠。同時在冬季度假旅游中增加了“名特產品優惠”活動。

（3）調整優惠對象地。2018 年夏季避暑度假優惠的“十省區市”中，以廣東、上海和四川替換了2017年的江西、陜西、安徽，冬季度假旅游則從省外及境外調整為“五省一市”和港澳臺；2019年夏季變為全國其他省（區、市）和港澳臺（不含G省），冬季則改為全國（包括G省）；2020年夏季、冬季均為全國（包括G省）。

（4）增加優惠主題。一是生態人文旅游，2018年G省Z市對江蘇省推出共敘屯堡文化的“尋親之旅”；2019年G省對河南和山東分別推出主題為“老家河南”和“好客山東”的“生態人文之旅”，優惠時間都選在暑假。二是冬季回饋，向對口幫扶G省的六省（市）和港澳臺居民免門票。

（5）實施政策補丁。2020年，受新冠肺炎疫情影響，G省取消自駕游優惠，推出一系列政策補丁。例如：“一碼游”平臺預約購票；與攜程合作，通過攜程APP發放總價值1000萬元的文化旅游優惠券；對抗疫的醫務人員免門票；等等。

2. 政策二次接續調整

第一，暑期清涼大禮包放送以及對對口幫扶城市所在省份的優惠，集中于長三角和珠三角或者比較大的省份。2018 年“十省區市”保留七個替換三個，對口幫扶省份優惠增加了青島市所在的山東省，這樣做主要是為了提升消費。“政策實施后，游客量是上來了，但是人均花費還是上不去。吃住行三塊作為剛性消費提升空間不大；現在差距比較大的、相對比較弱一點的就是在購物和娛樂上。”（G省文化和旅游廳：ZMB2020093012）為此，調整優惠政策的主要目的是為了優化客源。“實際上這個跟客源地有很大的關系。調整客源結構，長三角、珠三角這些地方的客源逐步增多，這些客源人均收入高，消費水平已經上來了，過來后就形成一個良性循環。”（G省文化和旅游廳：ZMB2020093012）

第二，對門票、自駕游和航空優惠政策進行調整。2018年G省對江蘇游客免除全省景區門票（其中溫泉景區門票5折），同時對對口幫扶城市所在的六省市和港澳臺地區游客也免門票。2020年發起抗疫奉獻回饋，對全國醫務工作者（包括疾控工作人員和鄉村醫生）免門票。“這幾年，全國人民都很支持我們的脫貧攻堅工作。這次疫情發生后我們的影響要小一些，出于感恩回饋的考慮，就采取了這樣的優惠措施。”（G省文化和旅游廳：WJH2020093013）在航空和自駕游上，相比2017年初始優惠，2018年根據游客來源地的不同，采取了不同的措施，2019年則是對所有來源地的游客全部取消航線及機票優惠。“一個是對客源地散客的優惠，掌握起來難度很大。再一個是免除起降費，全省‘一干十三支’機場，有些剛剛建好運營，雖然有補貼，但是執行難度非常大。這樣考慮下來，后面就陸續都取消了。”（G省文化和旅游廳：HZF2020093014）受新冠疫情影響，加之2020年取消全國高速公路省際收費站，G省的自駕游優惠也全部終止。疫情得到基本控制后，為了復蘇旅游業，G 省面向周邊省份（四川、湖南）以及對口幫扶的東部省份（江蘇、浙江、廣東）實行旅游包機和旅游專列優惠。

第三，旅游優惠政策的制定和調整的程序。“業務處出臺（優惠政策），首先肯定要調研，要向市場處了解，看可不可行。基本的流程是：調研—征求相關企業的意見—征求相關處室的意見—征求相關廳局的意見—形成方案—內部審查—提交會議審查—提交省政府審查—專題會議研究。”（G省文化和旅游廳：DKB2020093004）旅游行業的國字頭企業消息靈通，最先知情。“實際上，政策發布之前，我們就知道了。他們（文旅廳）召集我們開了幾次內部會，問過意見。”（G省中國國際旅行社有限責任公司：HXF2020072501）而中小型旅游企業則充當業務宣傳員角色。“他們（原旅發委）沒有正式發文，我們很早就知道了。因為我們這個行業，平時大家出團基本都在一起，有消息自然很快就都知道了，然后告訴游客，讓他們抓緊時間過來玩。”（G省本土D公司：YYL2020081001）

應該說，旅游優惠政策的初始和二次接續使得G省旅游經濟迎來“大井噴”[1]G 省自從實施旅游優惠政策以來，連續四年旅游總收入增長30%以上，綠色經濟占比從2016 年的33%提高到2019年的42%，萬元地區生產總值能耗降幅全國第一。。對于有代表性的H景區來說，如何在承載巨大客流量的同時保證安全？一個重要的策略是依靠大數據手段。G省是全國最早把“大數據建設”作為重大戰略的省份[2]2015年11月，中共G省委十一屆六次全會提出把大數據作為“十三五”時期全省發展全局的戰略引擎，更好地用大數據引領經濟社會發展、服務廣大民生、提升政府治理能力。。借用大數據手段，H景區建立了公安“天網”系統、智慧旅游系統、融媒體指揮系統、3D界模系統，以保證景區常態化運行；同時，借助大數據平臺把旅游云搞活，建設旅游云大數據平臺。此外，大數據還在游客游覽工作應急預案、景區分段分時售票、快行漫游線上線下對接等方面發揮了重要作用。“從淘寶多彩旅游館到與攜程合作開發‘一碼游’，全省的智慧旅游和旅游大數據建設企業級別高，體量大，國內影響力也大，在支撐全省旅游業發展方面發揮了重要作用。”（G省文化和旅游廳：WGH2020093010）

在管理職能上，H景區受3個縣區委托，下轄管理3個鎮，轄區行政總面積258.6平方公里，共有31個村居7.58萬人，景區面積共197.5平方公里，占總面積的76.9%。景區管理委員會支持大數據建設，首要目標是保證景區及周邊不出現安全管理等方面的問題，履行好屬地管理職責。H旅游公司則借助大數據戰略的東風，建成智慧旅游云，實行“分時預約”、“刷臉”游景區、智能控制流量等措施，還申報了第三屆省長質量獎。因為H景區是以瀑布景觀為主，安全隱患隨時存在，管委會在屬地管理上有一些工作是對集團公司管理盲區的彌補，例如地方海事。“像海事這一塊，水上交通非法違法、違規違章行為，旅游公司、漂流公司出事都是很嚴重的。我們配合地方海事局進行綜合執法，一起加強工作，也想了不少辦法。”（H旅游區管理委員會：ZM2019073004）

3. 面對疫情的政策補丁強化

所謂政策補丁就是指通過補充通知、補充細則、補充辦法、補充方案、補充措施、補充說明、補充規定等方式，對政策精神再強化、對政策內容再細化、對政策要求再落實。人才引進、樓市調控、稅收扣除等都是政策補丁的高發領域[1]朱燕、朱光喜：《政策補丁：類型與成因——基于多案例的分析》，《中國行政管理》2020年第9期。。除了2019 年初印發的《G 省入境旅游獎勵辦法》和《G 省入境旅游獎勵申報細則》外，G 省強化政策補丁都與新冠疫情息息相關，主要是強化和優化政策二次接續（表2）。

表2 旅游優惠政策補丁集

這些政策補丁共有16項，有些是補丁包。例如《關于印發〈支持文化旅游業恢復并高質量發展十條措施〉配套實施細則的通知》中就有8個子補丁。這些政策補丁主要發揮了細化、更新、補漏和替換四種作用。

一是細化作用。在有關旅游包機、專列獎勵政策實施細則中，規定了旅游包機中的旅行團一次性組織的人數，被稱為“關鍵字解讀”；說明了詳細的申報程序。在《A級旅游景區門票優惠政策實施細則》中，對線上和線下購票流程，對省文化和旅游廳、省政府新聞辦、各市州人民政府、各縣區人民政府及省內所有已開放A級旅游景區的職責分工，均做了說明。

二是更新作用。在《關于文化旅游業綜合引領消費十條措施》中，更新了有關繼續落實好旅游消費“惠民券”、幫助文旅企業復工復產的專項補貼等內容。其他更新措施包括：有關文旅企業信貸支持、融資擔保服務、以工代訓補貼、酒旅融合發展、文化旅游精準營銷創新，以及鼓勵各市（州）政府出臺推動文化旅游業恢復并高質量發展的差異化支持政策等。

三是補漏作用。《G省入境旅游獎勵辦法》和《G省入境旅游獎勵申報細則》作為補漏政策，對獎項設置進行了明確規定，包括入境旅游組團獎和入境旅游地接獎，入境旅游包機獎和入境旅游專列獎，獎勵標準非常具體；同時還設置了產品投放獎、市場開拓獎和邀請境外旅行商或媒體考察獎。最后是獎勵申報及審核撥付、監督檢查及爭議處理內容。

四是替換作用。《促消費百日專項行動方案》中，省內開放的A級旅游景區（不含溫泉旅游景區和景區內特許經營項目）實行門票全免，但沒有規定門票全免的對象，之后將全免對象明確為醫務從業人員。《支持文化旅游業恢復并高質量發展十條措施》中列示省級文化和旅游發展專項資金將調劑安排5500萬元預算資金用來支持困難文旅企業加快恢復發展，替換了最初的獎補和資助金額。

針對疫情制定出臺政策補丁，主要目的是既常態化防控疫情，又激活旅游市場。在常態化防控疫情上，2020年6月23日和2020年7月20日分別印發的《G省新冠肺炎疫情常態化防控工作實施方案》與《G省新冠肺炎十條常態化防控措施》，成為政策指南。H旅游區管委會優化《H旅游區應對新型冠狀病毒肺炎疫情監測管控救治組工作方案》，形成《關于調整H旅游區應對新型冠狀病毒肺炎疫情監測管控救治組工作方案》，對各鎮、各職能部門做好疫情防控、復工復產復學進行了詳細的政策安排和行動部署。

在財政資金補助上，H旅游區財政局對H旅游集團股份有限公司、A交通旅游集團有限責任公司2家疫情防控重點保障企業予以貸款貼息，貼息的貸款總額為6300萬元，貼息金額為51.975萬元。“這方面的政策，我們堅決保障到位。景區是我們的生命線，是全省的形象，不能丟分。”（H旅游集團股份有限公司：SXM2019073005）2020年6月份后，隨著疫情管控形勢明朗化和常態化、預防管控經驗日趨成熟，G省旅游業得到基本恢復。“7月份開始，暑期旅游旺季到來，景區迎來小高峰，日均客流量達到上萬人，達到往年同期水平的90%。”（H旅游集團股份有限公司：HLM2019073006）9月底，為迎接“中秋”“國慶”旅游高峰的到來，H管委會和H旅游公司開展了旅游接待和市容環境保障工作。“兩節”期間景區人流量恢復到往年同期水平，疫情防控效果良好。前期旅游優惠政策的政策補丁紅利得到釋放，效果顯著。

四、旅游優惠政策接續過程綜合評判

按照懷特的“知識即是講故事”[1]〔美〕懷特：《公共行政研究的敘事基礎》，胡輝華譯，中央編譯出版社2011年版，第6頁。，當我們面對中國情境時，是否能夠將當代中國本土治理故事反芻為知識呢？從案例研究的規律來看，不管是概念結構化之后再故事化，還是概念故事化之后再結構化，都要立足于個案的清晰和簡明。清晰性要求個案線條具有明確的層次遞進或并列類比關系，簡明性要求在深入調研的基礎上直觀和準確表達。本文堅持在個案故事化之后再進行結構化的邏輯，本部分基于前述案例綜合評價旅游優惠政策接續過程。

1. 政策接續過程的關鍵要素

一是關鍵個人決策。關鍵個人所發揮的作用往往集中在決策環節，所以關鍵個人決策不論是在西方政治過程，還是在中國特殊治理情境下都很重要。有研究將中國治理情境下關鍵個人決策界定為國家最高領導人做出重要指示、批示、考察和重要講話，決策場域就在國家治理頂層設計環節[1]楊志軍、支廣東：《完全還是有限：政策議程建立的型構條件與耦合機理——基于“關鍵個人”變量的新多源流模型解釋》，《中國行政管理》2020年第12期。；但是當中央法令、制度、政策下達到地方治理過程的時候，關鍵個人決策場域就發生了轉向和變化，體現為地方黨政一體化治理結構。G省之所以能夠在2017年發布實施旅游優惠政策，一方面由于地方黨政一體化治理追求旅游經濟持續井噴式增長目標，另一方面得益于時任主管文化旅游工作的副省長親自推動，文化廳和旅發委主抓落實。所以，政策接續的首要動力在于關鍵個人決策。

二是關鍵環節推進。科層制結構的上級權威作為一種信念結構認知和價值塑造，在現代成為非人格化和高效率的代名詞，得到廣泛認同。而這套上級權威的信念認知和價值認同體系可以自動生成，但是不能自動促進，而要依賴縱向治理機制的建立。G省2017年政策初始接續是一個開端，時任副省長和旅發委主任共同發布旅游優惠政策，邀請全世界游客G省避暑休閑觀光。G省先通過科層制體系的上級權威構建信念，然后采取會議傳達的方式推動執行。常規性的會議有年初（2 月份左右）召開的省旅游工作會議，8月初召開的省旅游市場秩序專項整治電視電話會議，9月底召開的暑期旅游工作總結暨國慶黃金周假日旅游工作電視電話會議。這三個會議成為旅游優惠政策接續期間的慣例，同時還有各地州和集團公司、市場企業召開的形式不同的總結表彰大會暨工作部署大會、評選活動總結大會等等。其他舉措包括：建立旅游投訴舉報機制和快速反應及核查處置機制，建立“12345”“12301”“12315”“96972”等政府服務熱線和旅游投訴舉報網絡平臺；連續開展“滿意旅游痛客行”活動，將2017 年100 萬元人民幣“痛客獎”提高到2018 年的200 萬元，給提意見的游客5000 元、3000元等不同金額的獎勵。

三是關鍵時刻響應。旅游優惠政策的關鍵時刻響應有兩方面：一是政策決策主體在關鍵時刻的對外發布；二是政策執行主體在關鍵時刻的危機應對。就前者來說，G省分管旅游的副省長與旅游部門在2017年首次對外發布旅游優惠政策，形成政策初始接續的關鍵時刻響應；就后者而言，H景區作為政策執行載體，在承接政策初始和二次接續過程中，由于客流量的上漲，運營和管理風險陡增，所以必須具有關鍵危機事件的應對能力。例如，2019年8月25日15時20分，H景區內飛瀑橋至出口路段有1名兒童意外落水，3名家屬在施救過程中被水沖走，4名人員中2人及時獲救，2人雖在持續18小時的全力搜救中被發現，但經醫生現場檢查確認已無生命體征。這個事件并未導致大范圍的負面輿論擴散和傳播，主要是H景區建立的應急管理機制發揮了作用，也得益于G省旅游部門和各級政府對旅游優惠政策實施后可能產生的風險做出了積極預判。回到政策決策主體對外發布優惠政策的關鍵時刻選擇上，2017年開始，G省省級領導或地州市黨政負責人都會出席國內的發布和推介活動；面向聯合國、美國和歐洲國家的海外發布和推介，則都安排了固定人選和議程，這樣在出席人員級別上顯示了重視程度，從而保障了旅游優惠政策的社會效應。

四是關鍵反饋改進。2019年8月，研究團隊兩次前往H景區發放問卷，調查游客對優惠政策實施的認知以及測量景區的安全管理水平。問卷設計了機構條件、管理效果、旅游交通、旅游服務共4個一級指標以及15個二級指標、57個三級指標。運用層次分析法和模糊綜合評價法，得出了各指標層次的權重分布以及二級指標的綜合評價分值。測量結果表明：H管委會和旅游集團公司在設立景區官網等政務公開方面做得較為出色；行政態度、團隊合作、行政監督、社會監督也做得較好。但在人力資源、法制建設、社會監督方面仍有待加強，旅游服務不盡如人意，旅游通達、旅游設施、信息服務、綜合服務方面還有很大的提升空間，交通擺渡車的調度安排、人員疏導、景區游憩設施的設定及數量、景區咨詢服務的提供等方面都存在不同程度的問題。這些問題反映出：（1）旅游優惠政策對自然風光類景區運營的增益程度有限；（2）旅游優惠政策實施效果實現依靠所在城市旅游管理和服務理念與能力的提升；（3）旅游基礎設施建設必須超前規劃和規模投入才能在硬件上承載旅游經濟井噴式增長帶來的客流增加；（4）各景區的品牌內涵打造和文化賦能往往要領先于優惠政策而非被政策牽引；（5）各景區與周邊村民的利益協調與沖突化解有賴于科學的可持續的解決機制而非花錢買平安的維穩思路。

2. 政策接續與其他政策過程形式的比較

從旅游優惠政策接續過程來看，初始和二次接續互動前進、相互補充，呈現“大方向不變，小范圍變動”的取向，這種變動是為了通過初始接續的政策試水以實現二次穩定接續。初始接續需要強有力的領導決策和行動意愿，即關鍵個人決策有利于旅游優惠政策快速形成和高效推動；二次接續需要管理部門下定提升治理績效的決心，即執行載體跟隨上級權威、響應政策要求實施精細化管理。

如同任何政策過程都會出現不可避免的問題一樣，旅游優惠政策接續過程還存在一些問題。第一個問題是省內景區景點之間發展不平衡。旅游優惠政策最主要是門票優惠，這必然會加劇景區之間“大魚吃得撐、小魚吃不飽”的矛盾，無法讓大魚和小魚都能吃飽，馬太效應無法消除。在此過程中還會產生5A級景區超負荷運行的管理和服務問題（如前調查所示）。第二個問題是政策接續的決策動因和過程較為單一，容易形成閉環結構。正如有研究在討論“‘凝閉型’政策體制”時所指出的，政策接續過程難以看到地方黨政機構、參政議政機構、決策咨詢團體、旅游行業組織、社會公眾媒體的協同參與[1]楊志軍、靳永翥：《“凝閉型”政策體制下地方治理的現代化——以公共事件的地方治理為視角》，《吉首大學學報（社會科學版）》2014年第6期。。實際上，黨政一體化治理與多主體合作參與治理（多元共治）是引領和補充關系，而非割裂和排斥關系。黨政一體化治理過程中加入多元共治因素，不僅有利于提高治理正當性，而且也無損于治理績效。更何況管理科學和系統科學的研究已證明，協同或協力治理績效必然高于單一治理績效，主導性治理并不等于單一性治理，主導與隨從相呼應，而單一則是獨大的代名詞。第三個問題是小微企業和個體商戶的受益程度較低。數量眾多的小微企業和個體商戶是中國經濟社會發展的動力源泉，應重視提高他們在旅游優惠政策（特別是疫情期間政策補丁）實施中的受益程度。

與政策創新相比，政策維持實例更多，甚至創新本質上就是維持的另一種表現。在修正調整類型中，政策接續居于中間位置，聯結政策維持和政策更新，很多時候是一種更新式的政策維持。政策過程既有非連續的變遷，又有“漸進調適、有方向性以及有限范圍的改變”[2]Starkie D., "Policy Changes, Configurations and Catastrophes", Policy and Politics, 1984, 12(1), pp.71-74.。在劇烈變化的經濟社會環境中，出于媒體渲染、好奇心驅使、政府議題設置等因素影響，人們（包括研究者）往往對新鮮事物感興趣，對政策運行的穩定內核則關心甚少。旅游優惠政策研究也揭示了這一事實。

就其與政策終結的關系（一對最明顯和可比較的關系）來看，眾多關于生態環境政策終結[3]Esther Turnhout, "The Rise and Fall of a Policy: Policy Succession and the Attempted Termination of Ecological Corridors Policy in the Netherlands", Policy Sciences, 2009, 42, pp.57-72.、醫療健康政策終結[1]Michael S. North, Susan T. Fiske, "Subtyping Ageism: Policy Issues in Succession and Consumption", Soc Issues Policy Rev, 2013, 7(1), pp.36-57.的研究，都指出政策設置的總體性目標并沒有被放棄，其過程普遍表現為政策接續。如威爾達夫斯基所說，“最常見的是政策調整現象，即在原有政策框架存續期間對其進行修正完善，而非完全重新制定或者廢止一項政策”[2]Wildavsky A., Speaking Truth to Power: Art and Craft of Policy Analysis, NY: Routledge, 2017, pp.62-63.。在此框架內，政策接續既沒有原封不動地繼承，又沒有創新既有政策，而是以一種政策修繕（policy patching）的方式對原有政策進行調整，從而使得政策執行與政策設計的預期目標更加接近，不至于使政策實施的結果嚴重偏離初衷。現實中也有足夠的經驗證明，許多現有的政策方案是通過長期的局部“修繕”過程演化而來；政策修繕連同政策調整中的演化敘事所形成的政策變遷經驗及其規律在不同國家的政策實踐中均得到了體現[3]F. Kern, P. Kivimaa, M. Martiskainen., "Policy Packaging or Policy Patching? The Development of Complex Energy Efficiency Policy Mixes", Energy Research and Social Science, 2017, 23(1), pp.11-25.。

五、結語：邁向一種學習型政策變遷

與民生型政策不同，以旅游經濟為導向的政策接續行為，不管是以創新還是終結為走向，都面臨著極大的不確定性。從表面上看，各類旅游政策的密集頒布使得旅游業發展的政策環境有了很大的改善，但是現有的政策措施還不足以支撐把旅游業培育成國民經濟戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業這兩大戰略目標的實現[4]曾博偉：《新時期旅游政策優化的思路和方向》，《旅游學刊》2015年第8期。。從這個角度出發，G省實施旅游優惠政策，需要從五個方面加以改進：一是策略上要依托重大戰略和重大舉措推動旅游業發展，而非靠單一旅游優惠政策加以推動；二是路徑上要根據旅游業的不同板塊確定不同的旅游政策取向，而非同一屬性政策蜂擁而上；三是內容上要從擴大需求和改善供給兩個角度制定旅游政策，而非僅從擴大需求層面實施優惠政策；四是方式上要重視旅游業自身的需要，形成旅游業發展的政策體系，而非地方黨委政府單中心閉環式推動旅游業發展；五是布局上要通過差別化的政策措施支持重點區域旅游業發展，而非進行整齊劃一式推動。如此，方能使此項旅游經濟發展型政策未來能以持續更新或創新的方式實現變遷而非終結。

再者，地方治理政策變遷是一種政策學習的過程。從內在的自覺意識和外在的刺激響應雙重視角來看，以政策變遷為取向的學習可能源自政策制定者對于政策缺失的認知與反省，希望改變政策目標或技術，以提高政策的實現度；也可能源自政策制定者對于外在環境的壓力所做的態度反應。實際上，很多政策學習都是內在動機與外在壓力的互動過程，涉及相對持續的思想或來自經驗的行為意圖改變，需要個人或群體建立信仰系統和修正認知錯誤。地方治理現代化的重要特征之一是各級地方政府形成一種常規、良性和可持續的學習型政策變遷模式與能力。學習型政策變遷作為地方治理現代化的常態預設目標，未來需要通過提高地方治理（市場和社會）政策過程顯示度和政策變遷可預期性相結合，推動地方治理向現代化體系和能力轉軌，從而對國家治理產生能動的反作用。其要旨在于，經過政策變遷與終結洗禮后的政策制定者，一定可以從中學習到許多可貴的經驗和教訓，以利于政策變遷完成之后的新一輪決策優化，從而形成“學習型政策變遷”范式，提高地方治理體系和治理能力的現代化水平，助推國家治理現代化的實現。