建立全國法律大數據庫前瞻

陳儒丹 中國政法大學國際法學院副教授

回顧人類歷史，世界中心的換崗已歷經好幾輪。從人力時代、馬力時代、電力時代到算力時代，能抓住并利用好具有劃時代意義的關鍵技術的國家通常能在國際競爭中決勝較長的周期。

2015年9月，國務院印發了《促進大數據發展行動綱要》，系統部署大數據發展工作。2017年12月，中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習。2020年11月，習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上發表重要講話。2021年第5期《求是》雜志以《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》為題，發表了這篇重要講話的主要部分。這些講話、會議和文件精神都表明：利用大數據與人工智能技術提升法治建設全面化、科學化和現代化是實踐全面依法治國指導思想和實施大數據國家戰略的重要工作之一。

推進全國法律大數據庫建設已具備較高可行性

目前，全國立法與司法兩大系統已經各自開發使用本系統版本的大數據庫。大量立法、執法和司法線下工作已線上化、電子化、數據化，并著手使用云計算。這為建設統一的全國法律運行大數據庫提供了整合基礎和便利條件。

一方面，立法系統和司法系統已經各自開發出系統內法律法規數據庫，執法系統內部雖然沒有統一的大數據庫資源，但分散的數據庫數量龐大。其中，“國家法律法規數據庫”由全國人大常委會聯合有關國家機關共同組建，于2021年2月開通，涵蓋中國特色社會主義法律體系最主要內容。它是國家基礎數據庫建設重要組成部分、重要國家政務信息化建設工程，是推進全面依法治國的實際行動，建設網絡強國、促進法治建設與信息化工作有機融合的具體舉措。“法信”平臺是由最高人民法院立項、人民法院出版集團建設運營的國家級法律知識服務和案例大數據融合平臺。以“為法治中國提供基礎性數字化權威、精準的法律知識服務”為目標，匯集系統及全面的法條、案例、裁判大數據和法律文獻版權資源，為用戶提供一站式法律知識解決方案和案例大數據智推服務。目前，執法系統尚無統一的大數據庫資源，但不是沒有數據庫，只是相對分散、相互之間呈現割裂狀態，形成無數個數據孤島。此外，行政系統也更多地依賴外部商業數據庫支持。

另一方面，行政系統和司法系統工作的線上化和智能化程度正逐步提升，為數據收集和數據沉淀提供了物質基礎和便利條件。司法系統內部，最高人民法院和各地人民法院強調智審、智執、智服、智管，努力實現審判體系和審判能力現代化，大多以智慧法院平臺為依托，積極為當事人提供“線上”訴訟服務，實現智慧應用在審判執行各環節全線貫通，訴訟全流程在線流轉。全國中央層面和地方層面都針對大數據工作建立了專門的行政機構。在中央，國家發改委、中央網信辦、工業和信息化部、國家能源局在大數據庫工作上合作較為緊密。在全國較多地方，大都設置了大數據局，協調統籌當地的大數據工作。行政系統內部亦強調實現綜合行政執法全流程一體化辦公。

總的來說，目前這些進展都為建設貫通立法、執法和司法三大系統的全國法律大數據庫奠定了極好的、極扎實的基礎。

推進全國法律大數據庫建設已凸顯必要性

盡管如此，目前“法信”和“國家法律法規數據庫”兩大官方數據庫各行其是，之間缺乏對接說明和資源整合，且系統內部推廣力度有所欠缺，部分工作仍需外部商業性數據庫輔助。在“法信”平臺已經較為完備的情況下，全國人大再投入資源開發國家法律法規數據庫除了“法信”平臺收費原因外，也反映出“法信”平臺可能依然存在立法機關所關注的缺陷和薄弱環節。兩大數據庫的法律地位問題也有待解決。

利用大數據與人工智能技術提升法治建設全面化、科學化和現代化是實踐全面依法治國指導思想和實施大數據國家戰略的重要工作之一。

執法系統目前尚未開發出統一的官方法律數據庫，行政執法信息數據分散，替代使用的“北大法寶”和“威科先行”數據庫存在各種缺陷。不少公務員和律師也更傾向使用威科、北大法寶等商業法律數據庫。據調研，北大法寶和威科當前有的法條下方有鏈接可以點到相關行政法規、司法解釋、判例，但完整性、相關性不能保證;有很多的部門規章，比如稅務、外管、國資或證券交易所、地方行政部門的相關規定和解釋文件還需到具體部門網站檢索或電話咨詢。

據調研，對于非訴業務的律師而言，在項目推進和收尾的時候一般要對客戶的合規性做核查，對十幾個行政部門的官網進行網絡檢索，看是否有行政處罰的記錄。這個工作量較大且很耗時，一方面是因為目前沒有專門的系統來統計這些處罰記錄，需要手動核查十幾家行政主管部門的官網;另一方面有些省份或者部門的網站設置不合理，可能查三年的違法記錄要翻好幾十頁，沒有檢索的菜單欄。“信用中國”和“企業信息網”都會統計法人主體的處罰記錄，但這兩個網站大都搜集不全處罰信息。第三方爬蟲網站的檢索結果又缺乏公信力。如能對這兩個網站進行完善，或專門設置一個官方網站供公眾檢索法人主體的違法違規記錄，機械性的工作量可大大降低。事實上，在行政系統，龐大分散的小數據庫的整合工作已是迫在眉睫。行政主體之間各種因為數據孤島呈現的負面問題更是數不勝數;部門數據出于責任考慮，存在寧愿爛在手上也不愿與其他部門共享等情況。

總的來說，包含行政、司法和立法的大數據庫目前是存在的，但各行其是，無法保證在法律運行的某一個環節上單點采集全環節多點共享，無法精準涵蓋每一部法律的每一條規范的司法解釋，或看到以這條規范為法律依據的所有裁判的司法解釋。無法進一步準確使用大數據庫技術中的數據分析和挖掘技術、人工智能技術等進行規律總結、問題發現和科學預測，數據孤島導致的工作負荷也是執法人員和司法人員日常工作疲于奔命的原因之一。

打破數據孤島與實現三大系統大數據資源整合

綜上，打破全國立法、行政和司法系統之間的數據孤島效應，整合人民法院版“法信數據庫”及全國人大版“國家法律法規數據庫”兩大開發、維護和管理資源，以及共享執法系統數據已具備較高可行性。

目前“法信”平臺的若干功能是“國家法律法規數據庫”所沒有的，如要增設類似功能，會導致重復建設，不增設又影響精準度和功能。且兩大數據庫之間不排除存在矛盾的數據。任何一位法官、律師或其他執法者，如需全面檢索查找法律規范、案例和司法解釋，需同時檢索兩大數據庫，以免疏漏。這使得全國的法官和公務員在法律檢索上耗費的總時間、重復研究時間和物資損耗驚人。因此，需要對兩大數據庫中的信息進行比對整合，由執法系統對整合后的數據庫進行查漏補缺，實現信息全貫通、全覆蓋和全維護，真正共建共享。

換言之，打通部門間數據孤島，借助全環節單點記錄多點共享、海量過程性的數據沉淀，建立一個貫通立法、行政和司法系統的全國法律大數據庫已經迫在眉睫。唯有建立統一、可靠的大數據庫，通過自動觸發、系統記錄、全程留痕，將每一部法中的每一項原則、規范及每一個詞條在立法、執法、司法運行全過程轉化成數據驅動的經驗真實，才有可能通過數據分析和數據挖掘技術將法治實施的真實效果和運行規律可視化，依靠大數據人工智能反饋機制，精準預測立法修法需求，優化國家資源配置，在大數據庫技術使用環節上切實提升法治現代化水平。

（鳴謝：北京金融法院一庭丁宇翔法官對本文亦有貢獻）

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com