對海西州國庫庫存運行情況的調查

摘要：國庫庫存是指財政部門存放在國庫的國家財政資金。本文以2015年至2019年間海西州國庫庫存數據為基礎，分析海西州國庫庫存的整體情況、變化規律及特點，為加強國庫資金管理及開展地方國庫庫存現金管理提供政策建議。

關鍵詞：國庫庫存;資金運行;現金管理

一、海西州國庫庫存基本情況

近年來，隨著財稅金融體制改革的不斷深入，社會信息化程度的不斷提高，國庫單一賬戶制度改革的推進，海西州國庫資金的使用效益不斷提高。尤其是2019年海西州加大盤活財政存量資金工作力度，強化了預算管理和執行，把激活存量資金納入當地政府業績考核中，打通財政資金存量工作成效顯著。

2015年以來，海西州國庫庫存大體呈現快速增長趨勢，海西州庫存余額除2017年降幅表現略為明顯外，大致都呈連年上升趨勢，庫存水平一年比一年高。其中，2019年庫存為歷年之最，比上年增長62.83個百分點，國庫庫存均值同比增長156.18個百分點。2015年，庫存表現為歷年最低，同比增速為259.81%，最高峰和最低值同比分別增長16.15億元和5.94億元。（見圖1）。

2015年至2019年，海西州各級庫存逐年增長，分級次具體表現為縣（市）一級最高，州本級次之，鄉鎮級最低。截至2019年，海西州國庫庫存為41.85億元，同比增長62.83%。其中：州本級庫存為10.91億元，同比增長9.10%;縣（市）級庫存為29.84億元，同比增長99.10%;鄉鎮級庫存為1.09億元，同比增長55.73%（見圖2）。

二、原因分析

（一）支出進度緩慢，未完成年度預算

2015年至2019年，每年6月底財政收入平均累計完成序時進度49.4%。由于支付方式改革調整，嚴重影響財政支出進度，財政支出進度遠遠低于收入進度增長。隨著財政預算管理改革的推進，2018年底，財政部和省財政廳發文對財政支付方式進行調整，要求嚴禁向部門實有資金賬戶劃撥資金，嚴禁走“以撥代支”“庫款搬家”等以往的老路子，但在實際項目開展過程中受各種因素干擾，項目前期工作無法前移，預算支出進度受到嚴重影響。所以，上級財政要求的財政支出達均衡序時進度的要求難以實現，一般情況下，支出執行率低于序時進度。2015年至2019年，3月底、6月底、9月底支出累計平均完成進度分別為23.3%、55.5%、81.1%，分別低于收入進度1.7、-5.5和-6百分點。同時，在每年末大額支出增多的強勁帶動下，支出規模大致呈現環比正向增長的趨勢特點，支出進度追回態勢明顯，但總體收入進度快于支出進度，收支進度差距大，是造成財政收支波動的原因之一。

（二）盤活的財政存量資金回流國庫而未有效支出

2016年以來，海西州財政局貫徹落實財政部《關于采取有效措施進一步加強地方財政庫款管理工作的通知》精神，積極開展盤活財政存量資金工作。截至2019年，海西州存量資金規模為36.83億元，較上年下降30.1%，當年盤活存量資金47.8億元，盤活率達99%。海西州內各地的存量資金陸續收回國庫，助推了州級特別是市（縣）級國庫庫存快速增長的局面。但從縱向來看，2015年至2019年，財政存量資金由于項目前期工作滯后、管理方式粗放造成資金結轉，另外，項目工程驗收、項目審計時間較長，影響資金的撥付。同時，專項轉移支付資金到位較晚，大部分專項轉移支付在6月份以后才集中下達，甚至有些年底才下達，待最終下撥給預算部門后，當年無法全部形成支出，造成資金滯留。導致存量資金表現出每年年初和年末大量回流的特征，其余月份變化不顯著。

（三）存量資金存在“盤而不活”現象

調查發現，普遍存在各級財政部門出于考核壓力，庫款資金從中國人民銀行國庫部門向財政專戶、預算單位專項賬戶、政府融資平臺公司等賬戶轉移，月末、季末、年末等時間點上表現為數額巨大，這表面是降低了庫款存量，實質上財政資金并未及時流向實體經濟、民生工程、基礎建設等領域。同時，2019年，由于海西州開展有關國庫庫款管理改革，客觀地增加了盤活存量資金過程中的阻力。

三、存在問題

（一）降低了財政資金使用效率

第一，財政支出未完成年度預算，導致部分預算資金被閑置，未能發揮應有效益。

第二，地方經濟社會發展對財政資金需求缺口較大。新常態下，諸如中小企業以及“三農”、扶貧和社會保障、技術升級、節能環保等眾多領域，迫切需要財政資金介入并發揮“四兩撥千斤”的作用，引導帶動社會資本增強對重點薄弱領域的投入力度。

（二）提高了財政資金運行成本

在國庫庫存資金大量閑置的同時政府通過地方政府債券和再融資融券工作籌集資金，無疑提高了財政資金運行成本。

一方面，存放在中央銀行的國庫庫存資金只能按照活期存款利率獲得利息收益。

另一方面，卻以高于活期存款利率發行地方債取得資金，導致財政資金低收益與高成本并存的矛盾。

（三）影響了財政資金的收益性

市場經濟中，安全性、流動性和收益性是資金的基本特性，財政資金也不例外。大量的財政資金閑置在國庫，雖然保證了安全性和流動性，但嚴重影響了收益性。同時，隨著預算單位賬戶資金歸集到國庫，資金流動性下降，不利于充分發揮國庫資金的使用效益，與財政預算部門切實盤活并讓財政存量資金形成實物量支出、發揮資金即期拉動效益的要求不符，影響財政資金的收益性。

（四）對當地貨幣金融環境產生不利影響

國庫庫存快速增長高位運行，造成商業銀行可用流動性收縮，使其在中央銀行的存款準備金減少，起到了回籠基礎貨幣的作用。同時也導致海西州近年來商業銀行存款相對降低，商業銀行可利用資金份額減少，提高了其經營成本，嚴重影響商業銀行尤其是地方中小銀行效益的發揮，對當地經濟社會發展產生一定的負面連鎖效應，影響貨幣政策的實施效果。

四、政策建議

（一）加大財政專戶管理，建立國庫單一賬戶制度

進一步加大財政專戶清理整頓力度，規范財政專戶管理，有效杜絕大量存量資金的產生，提高財政資金使用效率的同時，圍繞建立國庫單一賬戶制度，優化國庫集中支付方式，完善國庫集中支付流程，有效避免國庫資金運轉使用中的跑冒滴漏、運行效率不高的問題出現。

（二）抓好預算執行，提升預算效率

一方面，在充分調研、科學統籌的基礎上，充分考慮經濟社會發展和改革的需要，充分考慮供給側結構性改革和“去產能、去杠桿、去庫存、降成本和補短板”五項任務要求，按照新《預算法》要求，以強化部門預算為基礎，提高預算編制的科學性、準確性和完整性，合理確定地方債規模、發行期限和時間，科學預測改革措施對收支的影響，盡可能減少財政資金閑置規模。

另一方面，進一步加強預算執行監管力度。分階段、分部門督促檢查預算執行進度，及時解決預算執行中出現的問題。健全激勵約束機制，建立目標管理考核制度，明確獎懲措施，提高預算執行效力，提高財政資金使用效益。

（三）開展國庫現金管理

通過連續、科學、合理預測國庫現金流，保持合理國庫現金余額的基礎上，在確保安全性、流動性、收益性的前提下，通過商業銀行定期存款等方式，積極穩妥地開展地方國庫現金管理，提高國庫資金的收益性。財政部門會同人民銀行共同開展地方國庫現金管理，成立國庫現金管理工作領導小組，共同制定制度辦法和操作流程，共同組織招標并確定中標結果，財政部門負責確保商業銀行足額質押，人民銀行國庫部門負責質押解押操作，劃轉資金并收回存款本息。對國庫庫存規模較小、不易開展現金管理操作的地區，將閑置資金集中到上級國庫，由上級國庫、財政統一開展現金管理操作，確保國庫資金保值增值，從而有效提高國庫資金周轉使用效率。

（四）存量資金管理與當地金融機構信貸支持有機融合

針對財政存量資金上繳、商業銀行存款下降的實際情況，人民銀行加大對金融機構的支持，有效落實《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國預算法實施條例》精神和財政預算管理體制改革，為減少財政存量資金上繳對金融機構存貸款的影響，強化政銀企社合作及信息共享，完善信貸政策落實及工作機制，加強信貸管理和金融創新，全面做好國家重大戰略部署的金融服務工作，確保重大政策有效落地、金融風險有效防范。

（作者簡介：張林邦，青海省平安區人，經濟師，現供職于中國人民銀行海西州中心支行。）