以滿足人民生態需要為導向的城鎮化戰略調整優化研究

劉崢延

習近平總書記在中財委第七次會議上指出，城市發展不能只考慮規模經濟效益，必須把生態和安全放在更加突出的位置，統籌城市布局的經濟需要、生活需要、生態需要、安全需要。生態環境是城鎮化的重要基礎，擁有良好的宜居環境也是人民群眾對美好生活需要的重要體現。某種程度上而言，生態環境正在成為影響城鎮化布局的“關鍵變量”，是未來一段時期制定完善城鎮化政策需要重點關注的領域。

一、從生態安全角度看城鎮化面臨的問題

盡管我國在生態保護、資源節約集約利用、環境質量改善等方面取得了一定的成效和進展，但城鎮化的快速推進仍存在擠占生態空間，破壞生態環境，增大資源環境承載壓力等問題。

（一）人口集聚和產業發展造成巨大資源環境消耗

隨著新冠疫情逐漸受到控制，我國經濟的加快復蘇，同時為了保障人民群眾美好生活需要，人均生活用能不斷提升，我國能源消耗總量將進一步提高，能耗強度雙控和碳達峰碳中和目標的實現存在一定困難。我國經濟社會仍處于中高速發展階段，人民生活水平正在快速提升，隨著生活品質的提高，生活用能量也在不斷增加，由于我國對居民用能以保障為主，并沒有設置限制和約束，人均生活能源消費量已經從2005年的211千克標準煤上升到2018年的434千克標準煤，漲幅達到106%。

與德國、法國、英國、日本、美國等世界主要發達國家相比，我國單位GDP能耗仍然處于較高水平，2015年我國單位GDP能源消耗量是英國的2.37倍、德國的1.94倍、日本的1.86倍、法國的1.72倍、美國的1.31倍。

盡管在節水領域取得了較大進展，但我國仍面臨著人多水少、水資源時空分布不均的問題，人均水資源量不足世界平均水平的1/3，畝均水資源量也僅為世界的1/2。通過計算城市人均水資源量發現，按照聯合國水資源劃分標準，在有數據統計的295個地級城市中，不缺水的城市僅為56個，占18.98%，輕度缺水的有32個，占10.85%，中度缺水的有61個，占20.68%，重度缺水的51個，占17.29%，極度缺水的95個，占32.2%，總體缺水比例達到81.02%。此外，華北地下水超采問題突出，華北地區是我國缺水最為嚴重的地區之一，多年平均水資源總量只有全國4%，每年華北地區超采55億立方米左右，其中京津冀地區超采34.7億立方米。

（二）城市規模和用地規模擴張速度過快

隨著城鎮化進程加快，“攤大餅”式的發展在很多城市已經成為常態。數據顯示，2000—2010年間，全國城市建成區面積的擴張幅度達到78.52%，遠高于同期城鎮人口45.9%的增長幅度;而2010—2019年間，全國城鎮建成區面積的擴張幅度達到50.56%，高于城鎮人口26.67%的增長幅度，雖然增長幅度有所放緩，但建成區面積增幅與城鎮人口增幅差異有進一步擴大的趨勢，用地效率有待進一步提高。從城市建設用地面積供應情況來看，近年來呈現逐漸趨緊的形勢，2000—2010年，全國城市建設用地面積增加17644.7平方公里，增幅為79.79%;2010—2019年，城市建設用地面積增幅下降為46.66%。

（三）城鄉環境治理能力和水平欠賬較大

“三生”空間設置不合理、城市生態空間保護不力、土地性質發生過快以及隨意的變動導致原有生態系統過程、結構和功能發生改變等生態環境問題變得越來越多，自然生態系統的組成和結構變得不完整、生態服務功能降低。城市污水處理和垃圾處理基礎設施無法滿足實際需要，造成水環境污染和水體生態功能退化，城市黑臭水體問題突出，高排放產業和城市交通的集聚造成嚴重的空氣污染問題，“垃圾圍城”、醫廢、危廢等突出問題加劇城市土壤污染的風險。

同時，值得警惕的是，工業及城市污染向農村轉移現象明顯，城鄉結合部、鄉鎮、村點源污染和面源污染共存，造成這些地區污染形勢加劇，我國鄉（鎮）、村污染物排放總量已超過全國污染物排放總量的一半。

二、生態安全需要對城鎮化戰略調整優化的影響趨勢分析

（一）我國城鎮化區域資源環境承載分析

從水資源承載來看，武漢（469立方米/人）、烏魯木齊（463立方米/人）、廈門（417立方米/人）、西安（261立方米/人）、上海（234立方米/人）、北京（218立方米/人）、太原（142立方米/人）、石家莊（137立方米/人）、天津（125立方米/人）、銀川（106立方米/人）、蘭州（76立方米/人）等直轄市和省會城市均為極度缺水城市，水資源承載力成為未來城鎮化的重要制約因素。極度缺水城市主要分布在京津冀及周邊地區、汾渭平原、河南、寧夏、山東等地區。

從2019年地級以上城市（包括自治州、盟等）PM2.5濃度分析來看，全國PM2.5平均濃度為36μg/m3，達到一級空氣質量標準（即PM2.5年均濃度小于15μg/m3）的僅有林芝市、阿里地區、阿勒泰地區、錫林郭勒盟、山南市、玉樹州、塔城地區、日喀則市、昌都市、甘孜州、麗江市、拉薩市、迪慶州、海西州等14個城市，達到二級空氣質量標準（即PM2.5年均濃度15—35μg/m3）的有156個，占總數的46.6%，不達標的城市達到165個，占總數的49.3%。從超標城市分布來看，主要集中在京津冀、汾渭平原、山東、河南、安徽中北部、江蘇西部、湖北中部、新疆西部等區域，“雄雞”版圖的“心臟”位置空氣污染較為嚴重。

從生態環境質量評價結果來看，2019年，全國生態環境質量優和良的縣域主要分布在青藏高原以東、秦嶺—淮河以南及東北的大小興安嶺地區和長白山地區;一般的主要分布在華北平原、黃淮海平原、東北平原中西部和內蒙古中部;較差和差的縣域主要分布在內蒙古西部、甘肅中西部、西藏西部和新疆大部。總體來看，胡煥庸線以東為生態環境質量較好區域，南方生態環境質量好于北方。