國有企業(yè)混合所有制改革研究

肖若石

黨的十九大明指出，要深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。當前，我國國有企業(yè)混合所有制改革作為國企改革的重要突破口正在加速推進，各項改革試點工作大膽探索、銳意創(chuàng)新，取得了豐碩的經(jīng)驗與成果，為國企改革的進一步深化指明了方向。混改在國企“1+N”文件政策體系下框架下，實踐和創(chuàng)新了多項關鍵領域和重點環(huán)節(jié)的改革任務，有效激發(fā)了各類市場主體參與混改的積極性、主動性與創(chuàng)造性。隨著混改的不斷深化，市場對制度供給提出了新的需求，應不斷解放思想，破除體制機制障礙，完善配套政策體系，推動混改不斷走向深化。

一、當前我國混合所有制改革的基本情況

近年來，混改文件政策體系的基本確立，有針對性的破除了體制機制障礙，營造了良好的市場化改革環(huán)境。從落實看，今年以來混改取得重大突破，央企混改試點工作有序推進，地方混改成功經(jīng)驗不斷涌現(xiàn)，全社會推進混改共識不斷凝聚，政策的引領助推效應凸顯。

（一）頂層設計完成混改全面落地

國家發(fā)改委出臺的《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（以下簡稱《意見》）構建了混改的頂層設計，確立了“分類分層改革，各類資本參與，健全治理機制，依法合規(guī)操作”的核心改革思路。文件明確了國企的混改領域，放寬了混改的準入標準;提出了多元化的參與方式，創(chuàng)新了雙向混合、員工持股等改革模式;健全了混改的企業(yè)治理機制，規(guī)范了混改的操作審批流程、資產(chǎn)定價機制與監(jiān)管方式，構建了混改的制度框架，為順利推動混改打下了堅實的基礎。《意見》與其他國企“1+N”文件形成了改革合力，打破制約混改的體質(zhì)機制障礙，有力的推動了改革任務的順利落實。例如，出臺的《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》規(guī)范了產(chǎn)權轉讓、企業(yè)增資、企業(yè)資產(chǎn)轉讓的方法、細則及監(jiān)督條例，明確了國有資產(chǎn)交易的相關事項;出臺的《關于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》，為開展員工持股改革提供了政策依據(jù)與支撐。在改革政策的助推下，混改工作迅速開展。文件發(fā)布后得到全社會積極的響應，中央企業(yè)集團及下屬企業(yè)混合所有制企業(yè)占超過70%。今年以來，涉及國有控股上市公司的并購事件共512起，其中，142起已完成，370起正在推進中，政策牽引效應顯著。

（二）以聯(lián)通為代表的央企混改試點工作取得重大突破

2017年聯(lián)通混改方案，具有重要的改革標桿意義。聯(lián)通混改探索了多個重大的改革突破，首次探索在央企集團公司層面進行混合所有制改革、首次探索了壟斷領域以混改的方式向民營資本開放、首次探索了“戰(zhàn)略投資+定向增發(fā)+股權轉讓+員工持股”全體系、多元化的混改模式等。在經(jīng)歷了一年的反復論證后，聯(lián)通于8月份公布了“史無前例”的央企混改試點方案。方案提出了定向增發(fā)、增持股票與員工持股并舉的混改方式，總交易對價約為780億人民幣。其中BAT四大巨頭騰訊、百度、京東、阿里巴巴將投資達273.5億元，本次改革創(chuàng)造了民營企業(yè)參與混改的歷史最大投資。混改后，聯(lián)通集團持有A股公司股權下降至36%，新引入的戰(zhàn)略投資者持股約為35%，民營資本的高管人員也將進入聯(lián)通的經(jīng)理層，董事會的股權和管理層的治理結構更加多元化。聯(lián)通混改還引進了中國人壽、國有企業(yè)調(diào)整結構基金等國有戰(zhàn)略投資者，合計持股接近20%，與聯(lián)通集團持股相加，國有資本超過50%，仍然保持著絕對的控制權。聯(lián)通混改募集的資金將通過聯(lián)通BVI公司以認購聯(lián)通紅籌公司配售、供股股份等多種方式注入到聯(lián)通的港股運營實體，主要用于全面提升聯(lián)通4G網(wǎng)絡的基礎設施建設、5G網(wǎng)絡的研發(fā)和前期裝備及創(chuàng)新各類業(yè)務的相關項目。總體看，聯(lián)通的混改方案是“對癥下藥”的一副良方，預計混改之后，聯(lián)通企業(yè)的運營效率將有效提升、體制機制將逐步靈活、創(chuàng)新能力將進一步加強、人才等各類要素將加速聚集。混改也從點到面全部鋪開，石油、天然氣等重點領域行業(yè)改革也在統(tǒng)籌推進中。

（三）地方積極探索為混改深化提供有益經(jīng)驗

多個省份出臺了混改的實施方案，其中上海出臺了混改操作指引，對上海市國企混改的一般流程、改制決策、審計評估、產(chǎn)權交易等多個方面予以明確，設計了標準化的混改工作手冊。各地針對混改重要領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革進行了大膽探索，包括突破混改政策障礙、建立改革糾錯機制、創(chuàng)新混改黨建工作、推動國企去行政化等改革。在地方積極探索下，涌現(xiàn)出江西鹽業(yè)、中聯(lián)重科、東航物流、云南白藥、江蘇高科技投資集團、中山公用等一批具有示范效應的混改案例，為混改的進一步深化提供了成功的借鑒經(jīng)驗。如，在三項制度改革方面，東航物流混改方案提出，所有參與混改的人員都要“脫馬甲”轉換國有企業(yè)人員身份，簽訂完全市場化的勞動合同，真正打破了“鐵飯碗”;在優(yōu)化股權與治理結構方面，云南白藥混改后云南省國資委與新華都集團各占50%的股權，突破了國有絕對控股的傳統(tǒng)思想束縛，管理方式完全采用市場化的模式，使企業(yè)全面提升了國際市場的競爭力;在資本融合方面，江蘇高投以管理團隊為核心實施混改，國有資本只占股35%，而以管理團隊為核心的毅達資本占股65%，混改方案以“管資本”為核心，有效激勵了管理團隊，實現(xiàn)了國有資本的保值增值。從改革的效果看，混改實施后國企運營效率得到極大改善，如江西鹽業(yè)生產(chǎn)能力提升三分之一，在鹽業(yè)整體下滑的大背景下，近兩年銷售額均增長了5%以上;江蘇高投混改后，管理資本規(guī)模增長750億元;毅達資本管理規(guī)模增加了10倍，“十三五”期間，江蘇高投發(fā)展成為管理資產(chǎn)近千億的創(chuàng)投巨頭。

二、當前混改面臨的主要政策制約

當前混改的頂層設計已經(jīng)基本完成，各項改革任務也在有序推進，但在改革的落地過程中，企業(yè)普遍反映仍然存在著許多“舊制度管新制度”和相關配套改革不足的問題。這些政策制約增加了改革的制度成本，削弱了各方參與的積極性，制約了混改工作的進一步深化。

（一）國有資產(chǎn)定價機制尚需創(chuàng)新

國有資產(chǎn)定價是國企改革的核心問題，對上市國有企業(yè)而言，可以通過股票市場發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)價格，而非上市國有企業(yè)的定價機制并無相應的改革措施，價格發(fā)現(xiàn)機制滯后是核心問題。當前實施的《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理辦法》《企業(yè)國有產(chǎn)權轉讓管理辦法》仍是2005年前后出臺的政策，傳統(tǒng)單一的資產(chǎn)評估法已不適于混改革需要。混改的目的是放大國有資本功能，并實現(xiàn)保值、增值，因此要考慮到企業(yè)未來發(fā)展，即現(xiàn)金流折現(xiàn)對資產(chǎn)價格的影響，這樣才能有效防止國有資產(chǎn)的流失。此外，公開競價制度對混改企業(yè)尋求最優(yōu)的投資者也存在一定的制約。吸引參與混改投資者應注重產(chǎn)業(yè)互補與戰(zhàn)略協(xié)同，實現(xiàn)合作共贏，而公開競價的方式存在不確定性風險，可能會引入財務投資者或低效投資者，影響混改的最終成果。