日本提高核能公眾接受度的工作研究

高志婷，鄧少剛，王永仙(中國輻射防護研究院，山西 太原，030006)

熊小偉(生態環境部核與輻射安全中心，北京，100082)

0 引言

2011年3月11日，日本東北太平洋地區發生里氏9.0級地震，地震引發了海嘯，并引發福島核電站發生核泄漏事故。此次核泄漏事故造成了顯著的影響，在全世界掀起了一場“反核”風暴。在日本，關于核電的輿論發生了急劇的轉變，福島核事故發生前，大多數公眾贊成維持或擴大核電，但現在大多數公眾贊成立即關閉所有反應堆或逐步淘汰核電；在韓國、法國等國家，各種反核示威游行陸續上演；在德國、瑞士和意大利，政府宣布終止核能發電的種種行為[1-2]，歸其原因是由于公眾對核電信任的喪失，使得對核能接受度下降。

盡管日本在2012年建立了一個新的獨立的核監管機構，出臺了更嚴格的監管標準，但人們的信心并沒有完全恢復。根據民調結果，希望立即關閉所有核電站的日本公眾比例從2011年6月的13.3%上升到2013年3月的30.7%。同樣的民調數據還顯示，約80%的公眾仍然認為日本將會再次發生嚴重核事故[3-4]。為了進一步提高福島核事故后公眾的信任和對核能的接受度，日本政府隨后又做了很大的努力。

提高透明度可以在很大程度上降低核事故影響的嚴重性，以及促進公眾了解和支持核工業。因此，進行相關信息的公開透明以及與民眾展開積極的溝通、促進公眾參與，已成為提高核能公眾接受度的決定性因素。本文分別從信息公開與公眾參與兩方面，調研了在福島核事故后，日本為了提高公眾信任以及對核能的接受度所做的努力，為我國提高公眾對核能的接受度提供借鑒。

1 信息公開

1.1 法律要求

日本在多項法律中對信息公開進行了規定。

日本的《信息公開法》規定，任何人都有權要求國家政府機構擁有的信息。根據該法，政府機構必須披露所有相關記錄，但屬于六個豁免類別中的一個或多個類別的信息除外[5]。通常，他們必須在收到請求后30天內做出答復，這是絕大多數情況下都能達到的標準。該法的宗旨是“確保政府對人民負責”，并“為促進公平和民主的行政做出貢獻”。

日本《原子能基本法》總則規定了“核能的研究、開發和利用應當限于和平目的，以保障安全為目的，在民主管理下獨立進行，并將取得的成果公之于眾，為國際合作做出積極貢獻”[6]。

日本的《環境影響評價法》規定了環境影響評價各個階段相關信息公開的內容、機構等。

1.2 主要內容

日本負責核能信息公開的主體有：核監管局(NRA)、日本環境省、日本原子能委員會(JAEC)以及各個核電運營商，具體信息公開的主要內容及公開途徑如表1所示。

表1 信息公開的主要內容

自從福島核事故以來，日本政府將核安全委員會(NSC)和核工業安全局(NISA)解散，成立了獨立的核監管局(NRA)，該局本身是經濟產業省(METI)的一部分，促進核能的利用，負責核安全。這是一個新的透明的監管機構，努力加強日本的核安全。該機構確保法規的透明度和適當的信息公開，包括決策過程。

日本環境省負責地球環境保護、防止公害、廢棄物管理對策、自然環境的保護及整備環境，與核相關的工作有環境影響評估和放射性物質監測。

日本原子能委員會(JAEC)自2012年底以來，決定與核能的研究、開發、利用和安全有關的事項，包括監管和許可事項。JAEC在首相辦公室的授權下，負責制定核政策、促進研究和發展以及實施核能。

信息公開的主體除了核監管機構外還有各個核電運營商，有東京電力公司、九州電力公司、關西電力公司等。尤其是作為核事故的核心參與者，東京電力公司有義務準確披露核電所涉及的風險，與公眾廣泛分享應對措施，特別是在核安全方面。核事故后，東京電力公司向公眾主動公開了其安全措施的影響、退役工作的進展以及福島第一核電站的所有輻射數據，包括空氣、水和地面的放射性物質濃度。

2 公眾參與

2.1 法律要求

日本規定公眾參與的主要法律文件有：

日本《行政程序法》第10條規定了“行政機關根據申請做出處理時，應當采取公開聽證或者其他方式，努力為申請人以外的人提供聽證的機會”。

《環境影響評估法》規定了公眾有聽取審議文件、范圍界定文件和環境影響說明草案意見的義務。

2.2 主要內容

在核能方面，日本公眾主要參與核政策的決策、核電站的選址、核電站許可證發行、最終處置設施選址以及與核電運營商的信息溝通等等。

(1)公眾參與核政策的決策

日本政府機構(日本原子能委員會(JAEC)和核監管局(NRA))是能源政策制定的主要行動者，工商界領袖聯盟和地方州長、民間社會組織、公民協會和第四產業也參與能源政策制定過程[7]。能源行業成員通過政府咨詢機構、工業聯合會或特定的工業游說團體(如電力公司聯合會)參與國家能源政策制定。福島核事故后，日本還設立了一個新的內閣級能源和環境理事會，促進公眾參與決策過程[8]。參與的形式主要有：舉辦圓桌會議、聽證會、民意調查、辯論、公民投票等。

(2)公眾參與核電站選址

在日本，公眾主要參與核電站選址階段的環境影響評價。日本《環境影響評價法》中對公眾參與進行了明確的規定：“在公開審查期間，項目提議者應當在相關地區舉行聽證會以使公眾了解EIS草案，并且在舉行聽證會至少一周前公告其時間、地點，如果項目提議者因法定事由無法舉行聽證會，應當盡力使公眾了解EIS草案的內容;凡對EIS草案有意見的人，均可以在從草案公布之日起到公開審查結束之日后兩周的期間內，以文件的形式向項目提議者提交其意見”[9]。參與環境影響評價的人員具有很強的廣泛性，包括相關機關、團體及專家、學者以及普通個人在內的涵蓋民間社會各個階層的所有公眾。其中，設施所在地居民是重點包括的對象。參與的形式主要有：公開聽證會、地方條例進行全民投票等。

(3)公眾參與核電站許可證發放

在日本，公眾參與核反應堆安裝、改造、許可證安全審查等內容。日本原子能委員會舉行關于安裝核反應堆的公開聽證會，核管理委員會舉行核電站安全公開聽證會。福島核事故后，核管理委員會舉行了對核電站新監管要求的符合性審查的公開評論。參與的形式主要有：公眾意見征詢、聽證會等。

(4)公眾參與最終處置設施選址

公眾參與高放廢物處置設施的選址，具體的參與階段如圖1。公眾獲取選址相關信息，并反饋意見。日本于2000年通過了《放射性廢物最終處置法》，將核廢物管理組織(NUMO)作為最終處置的主要實施機構。核事故后，為了提高公眾的信任，經濟貿易省(METI)成立了負責審查包括公眾參與在內的整個過程和計劃的工作組。新發布的高放廢物處置基本政策規定了日本原子能委員會(JAEC)作為獨立組織審查METI項目。核廢物管理組織(NUMO)也啟動了公眾咨詢過程，邀請學生、當地居民等參加公眾咨詢會議[10]。公眾參與的主體有當地居民、州長、市領導等。

圖1 公眾參與高放廢物處置設施選址

(5)公眾與核電運營商的信息溝通

福島核事故后，作為第一責任人的日本東京電力公司，為了提高公眾對發生事故的福島第一核電站的信任，在公眾溝通方面做出了努力[11]。

①網站通訊工具

該公司推出了兩個新的網站通訊工具——福島第一核電站內部和凈化水門戶網站，以提供對福島第一核電站的詳細了解和對設施儲存的凈化水處理的最新情況。通過這些舉措，東京電力公司旨在進一步加強與外部利益相關者的溝通，提高公眾對公司活動的了解，包括退役工作和核安全計劃。

福島第一核電站內部提供了對退役地點的虛擬參觀，讓任何地方的人都能體驗到在退役前線的感覺。東京電力公司創建這一虛擬參觀是為了向人們展示電站的實際情況，讓他們能夠以一種容易理解的方式了解更多關于核電站退役的情況。可通過PC和智能手機提供英文和日文內容。

凈化水門戶網站提供了有關福島第一核電站水處理的有用數據和信息，包括目前的儲存條件和該公司處理受污染水的歷史。東京電力公司將根據利益相關者的要求，進一步更新、擴充和改進內容。這些內容也可以通過PC和智能手機以英語和日語提供。

②期刊通訊工具

隨著越來越多的撤離人員返回和恢復工作的進行，需要更詳細的信息和溝通。為了進一步提供有關福島第一核電站退役項目進展情況，加強與核電站工作人員的溝通，該公司創立了《Hairo Michi》和《Monthly Ichi-Efu》期刊和“1 FOR ALL JAPAN”網站(如圖2)。

a)《Hairo Michi》期刊; b) 《Monthly Ichi-Efu》期刊;c) “1 FOR ALL JAPAN”網站。圖2 日本東京電力公司創立的期刊和網站

《Hairo Michi》(海羅米奇)于2017年4月首次出版，向當地居民提供有關福島第一核電站退役項目進展情況以及參與該項目的人員及其感受的信息。目前已發行約10 000份。它的目的是作為一個出版物提供信息，使生活在福島和那些計劃返回哈馬多里的人感到安全。他們會根據讀者的評論和意見，盡量使信息更容易理解。

《Monthly Ichi-Efu》(Ichi-Efu是日本福島第一核電站的俗稱)是一份月刊，作為與核電站工作人員溝通的工具。東京電力公司還邀請福島第一核電站的5 500名工作人員及其家屬開通 “1 FOR ALL JAPAN”網站，用來收集和公布工人最感興趣的問題信息。

③現場考察

該公司還為人們提供參觀現場的機會，幫助他們加深對核電站工作的了解。2011年至2016年參觀的游客總數：福島第一核電站為31 549名游客(具體見圖3)，Kashiwazaki-Kariwa核電站為40 544名游客。

圖3 福島第一核電站參觀人數情況

④社會溝通

福島核事故后，為了緩解當地居民的焦慮，發布一個實時的、易于理解的輻射監測數據;也為了在出現任何異常情況時，及時傳達準確的信息，東京電力公司成立了社會溝通辦公室，在福島縣、新瀉縣、青森縣和東京的發電廠和其他商業場所布署了“風險溝通員”。風險溝通員的主要作用是：無論公眾是否具有專業背景，利用他們作為核工程師的專業知識，以可理解的方式向公眾提供技術信息；收集全社會高度關注的信息，并提出應對風險的對策，開展活動增強員工的社會敏感度；向公共關系和工程部門提供如何處理問題的建議。風險溝通員可以通過定期向市政府介紹情況、定期新聞發布會和與當地居民對話等形式開展溝通工作，具體信息如表2。

表2 對話舉例

3 結論及建議

目前，相較國際核能發達國家而言，我國在涉核項目信息公開、公眾溝通參與等方面的工作正在不斷推進。從法律法規方面，自2008年以來，我國已相繼出臺了核與輻射安全公眾溝通工作相關的法律法規、部門規章、機制方案及配套文件約60余份，如2016年環境保護部發布的《核電項目公眾溝通工作指南》和《核技術利用項目公眾溝通工作指南(試行)》等，2018年生態環境部發布的《環境影響評價公眾參與辦法》(生態環境部令第4號)和《生態環境部(國家核安全局)核與輻射安全監管信息公開方案》，2019年全國人民代表大會常務委員會發布的《中華人民共和國環境影響評價法》和生態環境部發布的《環境影響評價公眾參與辦法》等。從具體工作方面，國防科工局、國家能源局、國家核安全局等政府部門在其職責范圍內推動開展涉核科普宣傳、信息公開等相關工作，尤其是生態環境部指導協調各技術支持單位、地方環保部門、涉核企業、核能行業協會、社會組織以及媒體開展信息公開、公眾參與和科普活動，指導官方網站、官方公眾號等核與輻射安全科普宣傳基礎設施平臺的建設、運行和維護工作等，大力推動核與輻射安全知識納入學校教育內容，培養學生的核與輻射安全意識；核電企業開展了一系列“請進來”、“走出去”、公眾開放日等行之有效的公眾溝通活動，并不斷進行探索創新，聯合政府機關、社會團體、高校、公共服務行業等，嘗試打造科普宣傳品牌、科普工業旅游等聲勢大、效果好的活動。如高校“核+X”創意大賽、“魅力之光”全國中學生核電科普知識競賽、“核你在一起”公眾開放周活動以及陸豐核電廠邀請社會各界代表及意見領袖、利益相關方，開展核電科普之旅，參觀大亞灣核電基地與大鵬鎮，受眾達700余人等。核電企業還通過政府公告、企業網站以及其他方式公開本單位核安全管理制度文件、核設施安全狀況、流出物和周圍環境輻射監測數據、年度核安全報告等信息；行業協會也定期組織開展核能利用的公眾溝通工作，如江蘇省輻射防護協會組織開展了“核我一起，探秘田灣”大學生夏令營、核與輻射地鐵小課堂等一系列線下科普宣傳活動等。

經過二十多年的發展，已經取得了一定的成績，但也應該看到我國與核能先進國家在公眾參與方面存在的差距。一方面公眾參與的具體程序和方法規定較為籠統，缺乏可操作性，使得公眾在環境影響評價中所起的作用較為有限。另一方面，目前我國核設施建設項目只在選址或建設前期開展公眾參與，其他階段公眾參與工作相對較少。在核設施的環境影響評價方面公眾參與較好，而在核能發展規劃、核安全規劃等前期階段參與性較差，參與程度較低。福島核事故后，為了提高公眾的信任以及對核能的接受度，日本政府和核電運營商在信息公開、公眾參與等方面做了很大的努力，尤其是日本東京電力公司在促進公眾溝通方面所做的工作，為核能在我國健康發展建立相應的信息公開、公眾參與機制提供借鑒。

可從以下方面提高我國核能公眾接受度：

(1)完善信息公開、公眾參與的法律法規體系，保障公眾知情權和參與權

政府應完善涉及核與輻射領域信息公開、公眾參與的法律法規體系，明確規定信息公開的具體內容、執行機構、公眾參與的程序，參與程度、參與范圍、參與內容、參與時間、參與形式，以及利益相關者可能需要的任何資源的提供。通過完善立法、加強執行，提升公眾對核能發展的信任。

(2)利用新媒體等多平臺，構建信息公開、信息溝通網絡

日本信息公開、溝通的方式較為豐富，主要采取以網站為基礎，線上線下多種方式并存的方法，這樣可以促進公眾多渠道、多方位了解核能領域，更多地了解核與輻射相關知識。由于我國很多政府部門存在交叉，建議我國以涉核國家政府部門官方網站為主體(如國家核安全局、生態環境部等)，與各核電運營商、涉核研究院之間設置網址鏈接，方便公眾獲取相關信息。同時，建議核電運營商通過發布期刊、年報、創建利于溝通的網站或APP等軟件和實地參觀等途徑[12]，讓公眾深入了解核電廠相關工作、便于公眾和核電運營商的互動溝通以及公眾對核電運營商的監督。

(3)建立健全的監督機制、提高公眾信任

健全的監督機制可以規范政府機構及核電運營商的行為，使其對核安全方面高度重視。應建立獨立的審查、監管機構，確保監管機構不僅獨立于政府或任何核能促進機構，而且向公眾提供的任何信息也保持客觀和公正，并接受公眾的監督[13]。該機構應監督核能機構和核電運營商的信息公開、公眾參與環節，確保過程的公開和透明，提高公眾對核能的信任與接受度。