南京市關于人口老齡化對社保基金的影響分析

田晨

【摘? 要】我國計劃生育政策的實施，在一定程度上加速了人口老齡化進程。隨著老年人“大軍”的不斷擴大，社會保障體系面臨越來越大的壓力。我國社會保障基金在老年人醫療保障和生活保障方面無疑發揮了極為重要的作用，社會保障基金的平穩運行對促進社會穩定具有更為特殊的意義。論文對人口老齡化與社會保障資金支出的關系進行了細致分析，基于人口老齡化對社會保障基金的影響，針對一系列政策的制定提出了對策和建議。

【Abstract】The implementation of China's family planning policy has accelerated the process of population aging to a certain extent. With the continuous expansion of the "group" of the elderly， the social security system is facing increasing pressure. China's social security funds undoubtedly play a very important role in medical security and life security for the elderly. The smooth operation of social security funds has a more special significance on promoting social stability. This paper makes a detailed analysis on the relationship between population aging and expenditure of social security funds， and puts forward countermeasures and suggestions for the formulation of a series of policies based on the influence of population aging on social security funds.

【關鍵詞】人口老齡化;社保基金;社會保障;養老保險

【Keywords】population ageing; social security funds; social security; endowment insurance

【中圖分類號】D669.6;F842.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）11-0179-03

1 引言

人口老齡化主要是指人口生育率降低和人均壽命延長使總人口中因年輕人口數量減少、年長人口數量增加而導致的老年人口比例相應增長的動態。從2001年開始，我國已進入老齡化社會，65歲及以上人口占比達到7%，2019年達到11.9%，2023年前后將達到14%，進入深度老齡化社會，2033年前后將達到20%，進入超級老齡化社會，2050年將達到30.0%，老齡化比例非常之高。

人口老齡化問題的日趨嚴峻必然導致離退休人員社會保障基金支出的大幅增長，同時，社會保障補助支出和醫療衛生支出也必然大幅增加，這些都為社會保障制度帶來巨大的沖擊和挑戰。

2 南京市人口老齡化特征

南京市統計公報顯示，2019年末全市常住人口達到843.62萬人，比上年末凈增加10.12萬人，凈增長1.21%。其中65歲及以上人口達到105.16萬人，占人口總量比例達到12.47%。依據國際通用標準，南京市人口老齡化程度已經偏高，南京已經進入人口老齡化社會。縱觀南京市人口歷年變化，其老齡化特征主要表現在以下幾個方面。

2.1 老齡人口增速較快，人口老齡化深度發展趨勢顯著

2010年人口普查數據表明，南京市65周歲人口已達73.5萬人，老齡化系數為9.18%，至2019年人口老齡化系數達到12.5%，平均每年增長0.42%。綜合而言，南京市人口老齡化在2000-2019年這段時期呈現出加速增長趨勢，南京市的老齡化已經呈現深度發展趨勢。

2.2 勞動年齡人口減少

2011年，南京市15～64周歲勞動年齡人口為659.8萬人，至2019年下降到644.33萬人，減少了15.47萬人，內部結構老化的趨勢愈加明顯。可以看出，15～64周歲勞動年齡人口在絕對值和占比上均出現逐年下降的趨勢。

2.3 勞動年齡人口撫養負擔加重

由于南京市人口老齡化程度持續加深，老年人口撫養占比也不斷上升，并且上升幅度持續擴大，從2011年到2019年8年時間增加了5個百分點（由11.3%上升到16.3%）。與此同時，南京少年人口撫養比也不斷上升，從2011年到2019年增加了3個百分點（從11.6%上升到14.6%）。綜合而言，目前南京人口老齡化程度不斷加深，總撫養比更是呈現出逐年增加的趨勢，負擔越來越重，壓力也越來越大。

3 南京人口老齡化對社保基金的影響

2019年，南京市各項社保基金支出752.32億元（醫療保險基金和養老保險基金占全部支出的93%，其中，養老保險基金支出占64%，醫療保險基金支出占29%）。由此可見，南京人口老齡化對社保基金的影響關鍵是對養老和醫療保險的沖擊。

3.1 人口老齡化對養老保險的影響

3.1.1 老齡化導致養老保險負擔系數不斷上升

各種因素疊加增大基金支付壓力，截至2019年末，南京市城鄉養老保險覆蓋率為98.62%（參加企業職工養老保險325.72萬人），負擔系數為0.304，比2012年上升了0.033。隨著制度的全覆蓋及全民參保工作的開展，傳統的擴面資源消耗殆盡。與此同時，勞動年齡段人口近年來又處于下降通道，2013-2019年勞動年齡段人口減少了13.62萬人，占常住人口的比例由80.4%下降至76.4%，擴面難度很大。而退休人員的增長則比較剛性，近年來增幅保持在6%左右。如按養老保險繳費人數保持不變，退休人員年增長5.6%（最近5年平均增長率）計算，到2021年末南京市養老保險負擔系數將上升至0.358。按2019年南京市退休人員69.1%的平均替代率，到2022年當期養老保險基金收入已經嚴重低于養老金當期支出。

3.1.2 中央調劑制度和企業減負降費擴大了老齡化對養老保險基金的影響

為進一步減輕企業負擔降低養老保險單位繳費比例，從2019年開始施行的養老保險基金中央調劑制度，并且推行《降低社保費率綜合實施方案》，這些都為養老保險基金的支付帶來很大的壓力和影響。

3.1.3 老齡化帶來養老金平均水平的提升

2019年末，南京市企業職工養老保險離退休人員93.76萬人，經過2019年退休人員養老金調整后退休人員人均月養老金水平為3049元，平均年齡為64.8歲。可以看出，退休人員養老金水平隨著年齡的增加不斷提高。在年齡86歲時養老金水平達到最大值4296元，之后基本保持穩定。隨著老齡人口占比的不斷提高及人均預期壽命的延長，老齡人口所占比例必將加速增長，人均年齡也將后移，由此帶來養老金水平的不斷提升。

3.2 人口老齡化對醫療保險的影響

3.2.1 老齡化造成參保人員年齡結構老化

2011年，南京市職工醫保參保309.02萬人，其中在職240.73萬人，退休68.29萬人，在職退休比達到3.5∶1。2019年，南京市職工醫保參保432.06萬人，比2011年凈增123.04萬人，而在職退休比下降到2.9∶1。2019年，南京市參保人員增加較多，主要得益于南京市推出的“寧聚計劃”，吸引了較多的青年人才就業、創業。但這種增長趨勢不會長期保持，因此，新增參保人員的來源主要還是人口的自然增長，每年約5萬人左右。同時，南京市每年新增退休人員約6萬人，按此趨勢推算，至2025年，南京市職工醫保在職退休比將達到2.34∶1。

醫療保險中的退休人員占比不斷上升，參保人員年齡結構老化特征尤為明顯，必然嚴重影響基本醫療保險統籌基金支付，并且一旦將社會統籌的醫療保險中老年人產生的醫療費用攤分向社會勞動者，那么醫療保險基金就會產生“代際轉移”問題，從而導致社會勞動人口不堪重負，進而帶來嚴重的社會問題。雖然近年來南京市不斷采取措施提高社會保險覆蓋率，但仍然無法有效抵御人口老齡化帶來的負面影響。而且隨著覆蓋率的不斷提高，擴面的空間越來越窄，同時，人均壽命在不斷延長，因此帶來的參保人員結構失衡問題將更加明顯。

3.2.2 老齡化導致醫療費用增長

老年人是高危重病和慢性病的高發群體，是體弱多病的群體。老年人的身體狀況導致患病率較高，因此，這也是導致醫療費用上漲的一個重要原因。同時，隨著醫療技術的不斷進步，許多價格昂貴的醫療器械、檢查和治療手段的運用，使醫療費用上升更快。總體來說，人口老齡化的加速進一步增加了對醫療保險的需要，也導致了醫療費用的大幅度增長，進而使得醫療保險基金負擔不斷加重，基金風險也在不斷增加。

從南京市各年齡段人均費用來看，60周歲以后人均醫療費用明顯上升，61～70周歲人均醫療費用達到1萬元以上。從基金使用情況來看，2019年，退休人員人均基金支付是在職人員的5.4倍，人均達到6913元，退休人員使用了全部統籌基金的65%。

2011-2019年，南京市在職和退休人員人均住院費用分別為13094元和16606元，分別比2011年增長了12.3%和14.6%，退休人員住院率由23.4%增長到36.0%，退休人員和在職人員住院率差距呈現持續擴大的趨勢。由此可見，老齡化的加劇，必然導致退休和在職人員醫療費用差距的不斷擴大，從而導致醫保基金支出加大。

3.2.3 老齡化導致基金收支增幅倒掛

2011年，南京市職工醫保基金收入140.9億元，至2019年基金收入403.22億元，年均增幅16.1%。2011年，南京市醫保基金支出63.23億元，到2019年達到182.83億元，每年平均增幅達到16.4%，略高于基金收入增幅。從南京市目前征收及支出水平來看，醫保基金仍未出現赤字情況，然而已經呈現出醫保基金支出增長率高于醫保基金收入增長率的跡象。如果不改變現行制度政策，很容易產生醫保基金支出大于醫保基金收入的問題，如果結余基金被不斷被消耗，必然導致醫保基金赤字，那么財政兜底的壓力加大。

退休人員的增加導致醫保統籌基金收入的減少。依據現行政策，職工醫保退休人員個人不繳費，這部分則由單位負責繳費并劃入個人賬戶。2011年，南京市人均月劃入退休人員個人賬戶120.5元（占當年基金收入的11.3%）。2019年人均月劃入219元（占當年基金收入的12.1%）。人口老齡化將造成了醫療保險受益人群相對擴大、繳費人群相對縮小的現象。“一增一減”現象，必然導致醫療保險基金收入水平的降低、醫療保險基金支出的擴大。

近兩年，隨著經濟下行壓力的增加，造成了社會保險覆蓋面難以持續擴大，南京市醫療保險基金收入方面增幅也逐漸降低，預計未來五年南京市繳費人員年均增幅在1%左右，人均繳費基數年均增幅在7%左右，而每年的醫療費用增幅仍將保持在10%以上。若以此收支增幅測算，南京市在2024年統籌基金當期將會出現赤字。

4 社會保險制度應對人口老齡化沖擊的對策建議

4.1 完善社會保障資金支撐體系

4.1.1 強化手段，加大征繳力度

相關部門要擴大社會保險覆蓋范圍，認真稽核企業參保人數和繳費工資基數。要加大宣傳力度，提高參保意識，做到應保盡保、不漏一人。要綜合運用行政、經濟、法律和輿論手段。

4.1.2 拓寬渠道，增加社會保障資金收入

各級政府要探索充實社會保障基金的渠道，探索發行福利彩票和社會保障債券等渠道，探索研究落實通過國有資產劃轉，拓寬社保基金收入渠道。

4.1.3 逐步取消職工醫保個人賬戶

近年來，社會各界對于“統賬結合”中醫保個人賬戶資金沉淀多、管理成本高、缺乏共濟性等問題爭議較多。從南京市實際情況來看，個人賬戶存在的問題主要表現在以下方面：

①個人賬戶沉淀較多。南京市2019年個人賬戶結余159.6億元，占基金結余的64%，對外界造成醫保基金大量結余的錯誤認知。

②部分參保人員認為個人賬戶當中的資金積累過多容易形成浪費，不能發揮醫保基金的社會作用。

③對于有醫療需求的退休人員每月200多元的個人賬戶只是杯水車薪，而一些沒有醫療需求的參保人員會認為個人賬戶不屬于自己，認為“不用白不用”，這也造成了一定的浪費。

4.2 實行優惠政策鼓勵生育

2016年施行“全面二孩”政策，2018年南京市出生人口7.88萬人，同比減幅為13.2%。出生人數下降的主要原因為一孩人數的下降。

國家人口變動抽樣調查結果表明，2016年出生人口上升131萬人，隨后卻出現了下降趨勢，2017年同比減少63萬人、2019年同比減少200萬人。全國人口的出生率呈現下降趨勢（從2016年的12.95%下降至2019年的10.94%）。

社會保險的高質量持續發展必須寄托于人口的優良結構，在目前生育成本增加的情況下實行鼓勵生育的方法有助于促進人口均衡發展。各級政府及有關部門可以探索實施個稅抵扣等經濟補貼政策（覆蓋從0歲到學歷教育結束整個周期），提高入托率，加大幼兒教育供給（尤其是0～3歲托育服務），設置夫妻共享育兒假，為企業制定生育稅收優惠，由國家、企業、個人共同分擔生育成本。

4.3 逐步建立和完善長期護理保險制度

加快構建以家庭、社區、專業機構護理為主渠道的多層次老年護理體系。多渠道籌集護理費用，探索以社會、個人繳納為主，政府予以補助的措施。提高護理人員的專業化水平，規范行業標準，強化科學考核。整合社會力量，優化社會資源，著力做大護理產業，創造更多的就業機會，助力經濟發展。

4.4 引導老年人采用健康合理的生活方式

2019年，南京市發生門診慢特病醫療費用43億元，占全年醫療費用的20.9%，其中退休人員發生30.7億元，占慢特病總費用的71%。退休人員人均門診慢特病醫療費用3881元，相較于2011年的1894元增長了105%，年平均增幅達到10.8%。

人口老齡化進程的加快很容易造成亞健康人群的增多、慢性病治療費的急劇增長，這將對醫療保險基金支付帶來巨大壓力。加強慢性病的預防、延緩慢性病發病時間、降低慢性病發病概率已經成為社會各界共同關注的話題。老年群體要有科學的生活方式和習慣，有自我保健的意識，保持適度運動、健康飲食、樂觀自信，即使進入老齡階段也能保持身心健康，只有這樣醫療保險基金才能更充分地發揮社會保障作用。

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