地級(jí)市市區(qū)的國(guó)土空間規(guī)劃編制分析

張鵬

摘要：當(dāng)前地級(jí)市市區(qū)還存在對(duì)市區(qū)生產(chǎn)與建設(shè)的指導(dǎo)力度不夠、缺乏可操作性、傳統(tǒng)地級(jí)市市區(qū)缺乏市區(qū)管理的職能等問題。在新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)當(dāng)注重實(shí)用性的特點(diǎn)，深入認(rèn)識(shí)了解市區(qū)，需要從傳統(tǒng)的地級(jí)市市區(qū)中汲取教訓(xùn) 切實(shí)落實(shí)“一戶一宅”政策、探尋“城規(guī)”與“土規(guī)”的技術(shù)融合、制定合理的規(guī)劃策略，確保地級(jí)市市區(qū)水平全面提升。

關(guān)鍵詞：地級(jí)市;國(guó)土空間;空間規(guī)劃;規(guī)劃編制

一、傳統(tǒng)地級(jí)市市區(qū)問題分析

（一）對(duì)市區(qū)生產(chǎn)與建設(shè)的指導(dǎo)力度不夠

地級(jí)市市區(qū)受經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平的制約。市區(qū)的土地利用規(guī)劃疏于指導(dǎo)市區(qū)建設(shè)與開發(fā)。大多數(shù)傳統(tǒng)的地級(jí)市市區(qū)都是以單個(gè)村屯為總體情況進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。但村屯之間沒有邊界，村屯互相影響。所以，市區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施和生活設(shè)施的配置要考慮市區(qū)的影響，提高其利用率。

（二）缺乏可操作性

城市規(guī)劃對(duì)傳統(tǒng)村落的規(guī)劃產(chǎn)生了重大影響，地級(jí)市住宅建設(shè)部門在規(guī)劃中的應(yīng)用主要集中在空間布局、建筑設(shè)計(jì)等問題上，但是，市區(qū)與城市顯然存在著很大的差別，城市規(guī)劃“降臨”市區(qū)，由于缺乏土壤、水資源、可操作性差，無法滿足地級(jí)市居民的需求。即使隨著時(shí)代的發(fā)展，地級(jí)市規(guī)劃越來越美好，也不能擺脫“買家秀與賣家秀”的鴻溝。

（三）傳統(tǒng)地級(jí)市市區(qū)缺乏市區(qū)管理的職能

市區(qū)管理職能主要包括土地管理、建設(shè)管理和組織管理。然而，這些功能并未納入規(guī)劃結(jié)果，嚴(yán)重阻礙了地級(jí)市市區(qū)的實(shí)施。新時(shí)期的地級(jí)市市區(qū)，既要具備規(guī)劃設(shè)計(jì)的功能，也要有市區(qū)發(fā)展藍(lán)圖，還要有能夠促進(jìn)市區(qū)管理秩序建設(shè)的市區(qū)管理職能。受到歷史因素的影響，城市規(guī)劃優(yōu)先級(jí)高于市區(qū)，這種思想一直沿用至今，對(duì)地級(jí)市的發(fā)展造成巨大的阻礙。許多地級(jí)市的資源都被城市優(yōu)先利用，造成很多地級(jí)市發(fā)展出現(xiàn)畸形的狀態(tài)。

二、國(guó)土空間規(guī)劃背景下地級(jí)市市區(qū)開展策略

（一）國(guó)土空間規(guī)劃背景下地級(jí)市市區(qū)

在我國(guó)“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系中，地級(jí)市市區(qū)被定位為詳細(xì)規(guī)劃。地級(jí)市市區(qū)作為地級(jí)市地區(qū)管理建設(shè)的抓手，是開展國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)地級(jí)市建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可以及進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)的法定依據(jù)。在新時(shí)代國(guó)土空間全要素管控的背景下，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非建設(shè)空間的有效管控，統(tǒng)籌地級(jí)市土地整治、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等工作，改變過去采取的“消極”規(guī)劃保護(hù)的模式，從消極保護(hù)變?yōu)榉e極治理，最終實(shí)現(xiàn)從地級(jí)市建設(shè)空間管控向統(tǒng)籌全域空間管控的轉(zhuǎn)變。

（二）深入認(rèn)識(shí)了解市區(qū)

對(duì)市區(qū)發(fā)展的深刻理解是易變的，市民的實(shí)際需求隨著市區(qū)的發(fā)展而變化。要?jiǎng)討B(tài)地調(diào)整和優(yōu)化規(guī)劃，提高地級(jí)市市區(qū)的實(shí)用性，必須深入市區(qū)，熟悉市區(qū)的有關(guān)政策、法規(guī)，開展實(shí)地調(diào)研，充分了解市民的需求。要從市民生活品質(zhì)的改善和提高入手，為市區(qū)做好規(guī)劃。自然與村落遺跡的保護(hù)可以增強(qiáng)市區(qū)的地域特征。缺乏美麗的生態(tài)環(huán)境，土地規(guī)劃就失去了其意義。可通過對(duì)村內(nèi)各類自然環(huán)境景觀、歷史文化遺跡的建設(shè)，增強(qiáng)市區(qū)特色。同時(shí)，也需要強(qiáng)調(diào)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和建設(shè)，以保障國(guó)家生態(tài)系統(tǒng)的安全，增強(qiáng)市民的環(huán)保意識(shí)，將環(huán)境污染降到最低。強(qiáng)化制度建設(shè)，提高城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境管理的規(guī)范化水平，強(qiáng)化市區(qū)特殊性。國(guó)土空間規(guī)劃主要是以政府為主導(dǎo)，通過組織公眾社會(huì)企業(yè)共同參與，對(duì)國(guó)土資源進(jìn)行合理化配置，在國(guó)土空間規(guī)劃開展中，需要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)的相關(guān)要求，確保國(guó)土資源的配置符合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，逐漸形成完善經(jīng)濟(jì)文明發(fā)展規(guī)劃體系。我國(guó)正處于國(guó)土空間規(guī)劃改革關(guān)鍵期，規(guī)劃工作在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中也發(fā)揮著重要作用，通過國(guó)土空間綜合整治也可以增強(qiáng)對(duì)資源的有效利用效率，確保國(guó)土空間的整體建設(shè)質(zhì)量與水平全面提升，要積極對(duì)國(guó)土空間要素全面調(diào)整與優(yōu)化。

（三）探尋“城規(guī)”與“土規(guī)”的技術(shù)融合

在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，隨著中共中央委員會(huì)和國(guó)務(wù)院發(fā)表的《關(guān)于建立和實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃體系監(jiān)督的若干意見》，需要進(jìn)行切實(shí)可行的地級(jí)市市區(qū)。新時(shí)期地級(jí)市規(guī)劃是空間規(guī)劃體系下的具體規(guī)劃，是地級(jí)市發(fā)展規(guī)劃體系下的基礎(chǔ)工作和實(shí)踐指南，最小的行政單位——市區(qū)為中心。在國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)下，根據(jù)不同地域特色，對(duì)地級(jí)市生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間進(jìn)行規(guī)劃布局，促進(jìn)地級(jí)市有序發(fā)展，精確減少貧困，達(dá)到振興地級(jí)市目的。“城規(guī)”與“土規(guī)”側(cè)重各有不同，在強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一”的當(dāng)今形勢(shì)下，如何合理有效的將二者融合，難點(diǎn)在于解決市區(qū)建設(shè)規(guī)劃與村土地利用規(guī)劃的技術(shù)沖突和差異問題。“城規(guī)”主要針對(duì)市區(qū)建設(shè)空間的精細(xì)管理，注重市區(qū)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境整治，但缺少對(duì)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間的有效管控;“土規(guī)”主要強(qiáng)調(diào)全過程、全空間的剛性管控，注重計(jì)劃與指標(biāo)，可動(dòng)態(tài)調(diào)整，但其建設(shè)指導(dǎo)性不強(qiáng)。

如何實(shí)現(xiàn)“城規(guī)”與“土規(guī)”的融合，關(guān)鍵是要處理好保護(hù)與建設(shè)的關(guān)系。首先要融入土地利用規(guī)劃對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、土地綜合整治等方面的管控要求;其次要融合市區(qū)建設(shè)規(guī)劃在居民點(diǎn)用地布局、居住環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施布局、地級(jí)市產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史文化傳承與保護(hù)等方面的優(yōu)勢(shì);最后要整合多方數(shù)據(jù)源，形成統(tǒng)一成果，實(shí)現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖管到底”。

（四）制定合理的規(guī)劃策略

結(jié)合上位規(guī)劃的管控要求，對(duì)村域國(guó)土空間實(shí)施分區(qū)分類管控，優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線、建設(shè)用地開發(fā)邊界線三條控制線，強(qiáng)化剛性管控。在建設(shè)空間內(nèi)實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+ 規(guī)劃許可”的管控方式，合理引導(dǎo)地級(jí)市各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng);在生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)空間內(nèi)采用“約束指標(biāo)+ 分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式，統(tǒng)籌地級(jí)市土地整治、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)等工作，滿足“政府管用”的要求。《國(guó)家地級(jí)市振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022 年）》將自然村劃分為城郊融合類、特色保護(hù)類、集聚提升類、搬遷撤并類四種基本類型，而我國(guó)地級(jí)市地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的不同，導(dǎo)致類型多樣，差異巨大。因此，為便于更加精準(zhǔn)地對(duì)各類市區(qū)進(jìn)行規(guī)劃管控和建設(shè)管理，須進(jìn)一步細(xì)化四種市區(qū)基本類型的具體空間管控要求與策略。地級(jí)市社區(qū)是實(shí)現(xiàn)地級(jí)市振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)空間載體，因地制宜地提出構(gòu)建“1+12+N”的地級(jí)市社區(qū)公共設(shè)施配套模式，“1”，即1 個(gè)地級(jí)市社區(qū)生活服務(wù)圈，“12”是指一般行政村配套污水處理設(shè)施、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施、公共廁所、村委會(huì)、文體活動(dòng)設(shè)施、衛(wèi)生室、便民超市、地級(jí)市書屋、幼兒園、公交站點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、金融網(wǎng)點(diǎn)12項(xiàng)基本公共服務(wù)設(shè)施，“N”是指根據(jù)不同的市區(qū)分類和發(fā)展需求進(jìn)行設(shè)施配套，如村史館、民俗體驗(yàn)館、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、小學(xué)、游客服務(wù)中心、農(nóng)家樂、地級(jí)市民宿、曬谷場(chǎng)等。

結(jié)束語：

地級(jí)市市區(qū)是許多地方一直在探討的課題，如何有效地避免傳統(tǒng)村落規(guī)劃的弊端，優(yōu)化地級(jí)市市區(qū)，促進(jìn)地級(jí)市市區(qū)的實(shí)施，已成為所有愿意參與地級(jí)市市區(qū)的規(guī)劃者面臨的一個(gè)難題。唯有對(duì)市區(qū)有深刻認(rèn)識(shí)，充分理解市民的實(shí)際需求，才能使地級(jí)市市區(qū)成為搞活地級(jí)市的實(shí)用對(duì)策。相信新時(shí)期地級(jí)市市區(qū)，將極大地促進(jìn)地級(jí)市的生活化進(jìn)程，幫助市民創(chuàng)造幸福的生活。

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