我國當代農村土地政策的性別評估

李慧英

(中共中央黨校，北京100091)

對我國當代農村土地政策進行性別評估，需要關注三大背景，其一是農村集體所有制下的家庭土地承包制，這是現行土地政策的制度背景；其二，政府主動推進城鎮化，這是我國鄉村快速變遷的社會背景；其三，集體父權制的規則與運作，這是極少被公共政策關注而又對鄉村變遷產生深刻影響的文化背景。

制度背景。1980年以來，我國農村開始實行土地家庭聯產承包責任制，農民擁有了土地使用權，土地使用權是以家庭“戶”為單位承包經營，不同于人民公社時期的勞動工分制。“戶”又是依據家庭人口來免費分配耕地，有多少口人就有多少份地。也就是說，土地承包制實施以來，婦女與男子一樣都有一份屬于自己的承包地，婦女土地權益議題也就由此而生。土地承包制實行以來，土地政策發生了一系列調整，人民公社時期，土地是禁止買賣和轉讓的，現在可以抵押、轉讓和買賣。1986年《中華人民共和國土地管理法》[1]開始對農村土地的征用進行補償，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。由此，土地不僅僅是生產資料，還可以作為商品進行交易，土地的經濟價值迅速凸現出來。

社會背景。20世紀90年代以來，城鎮化快速推進，農業人口迅速減少，非農人口比重不斷增加，城鎮人口占比在2000年達到37%，2010年達到49.7%，幾乎占全國總人口數的一半。經濟開發區、新型政務區、商業住宅區遍地開花，1992—2012年，全國新建設市城市13572個，征用地面積高達25773平方千米，在統計范圍具有可比性的2000—2012年間，城市的建成區增加了103%，每市平均面積從34平方千米增加到70平方千米；縣城的建成區2001年以后增加了80%，平均面積從6.3平方千米增加到11.5平方千米。與此同時，大量農村土地被征用與開發。伴隨“撤村并點”、村莊變“社區”、“整村推進”，不到20年時間，中國自然村數量減少了140～150萬個，減少幅度為33.3%～35.7%。這一過程征用了8300多萬畝耕地，1.5億畝土地[2]，農村經歷著快速的社會變遷。

文化背景。人們通常以為村民自治和村規民約是農村最大亮點，而很少意識到在村民自治和村規民約背后，是一套集體父權規則起著決定作用。所謂父權制即一整套強調父系父居父姓的男性中心制度，我國的公共政策幾乎未曾認識并提及，它誕生于古老的農耕社會，并未隨著集體所有制的建立而消失，依然是鄉村社會根深蒂固的生活方式，它正深刻地影響著現今農村集體的分配方式，在城鎮化的發展戰略中持續發酵。本文將這種隱蔽的集體父權制作為土地政策性別評估的文化背景展示出來。

一、土地承包政策與首當其沖的出嫁女權利

1980年我國農村實施的土地家庭聯產承包責任制，可以說是在公有制經濟范圍內進行的探索。一方面它延續了從1950年代后期建立的“集體所有”，從而使得我國的土地性質與絕大多數國家不同，農用土地和宅基地屬于集體所有，而不屬于私有。另一方面它要調動農民的勞動積極性，將土地使用權從所有權中剝離開來，實行所有權與使用權的分離，將土地承包給農民。我國土地管理是雙重管理結構，一重是國家管理機構，即相當一部分的管理權力掌握在國家手里，由國家來確認農村土地的性質、使用方式、承包的單位和時間、征地補償標準以及土地的退出等政策。一重是村民自治組織村委會，國家政府將一部分集體分配權力下放到基層自治組織，即將村集體掌管的土地資源以及相關的收益分配權力賦予村委會。由村民確定婚嫁婦女的村民資格、根據村民意愿分配資源，無論是事實上還是程序上，都形成了村民委員會的一項重要權力，這使得村委會有權按照自身意愿分配集體資源。隨著土地經濟價值的提升，基層政府與村級管理越來越排斥出嫁女——這里所說的出嫁女指的是結婚之后依然居住在娘家的女兒戶。按照父權制的規則，女性結婚一定要嫁到男方家庭，成為男方的家庭成員和村民，一旦留在娘家就會受到排斥。土地承包制實施后，這些女兒戶首當其沖地遭遇村委會和村民小組的利益剝奪，這種利益剝奪大體有三種情況。

第一，收回出嫁女的承包地。土地承包的初期，農村家庭的男女老少幾乎都會獲得一份承包地。當基層政府以及村組集體開始進行土地經營、挖掘土地經濟價值的時候，出嫁女的承包地就成為被收回的首要目標。這種情況最早出現在四川眉山的仁壽縣。1988年，仁壽縣龍正鄉開始試點“雙層經營責任制”，以龍正鄉人多地少以及便于計劃生育管理等為由，提出“結婚一年以上的非常住人口，應退出責任地”[3]。該規定以文件的形式廣為下發，并在全縣推廣。全縣許多村社搞一刀切，不管常住與否，對結婚一年以上的婦女，一律強行下戶口，收回責任地。其中包括女干部、女民辦教師、現役軍人家屬、職工家屬，甚至還有結婚多年已單獨修房立戶的母子，以及丈夫是城鎮戶口的婦女。之后，這種做法不斷向全國各地蔓延，形成了一波波排斥出嫁女的浪潮。2014年，中共中央黨校婦女研究中心在網上對21個省市1126位農村婦女進行了問卷調查，發現52.85%的婦女結婚后尚未離開出生地，卻被取消原村莊的土地承包權，而男性農民即使長期在外務工，都不會收回其承包地。

第二，取消出嫁女的征地補償款。1991—1996年和2002—2005年，我國經歷了兩次大規模土地征用與城鎮化建設高潮，地方政府熱衷于開發經濟區，在城鄉交界的村莊先是低價購買村集體土地，將集體土地所有權轉化為國家土地所有權，然后高價賣給開發商，建設經濟開發區、新行政區及商業住宅區。村集體得到征地補償款后，為了村莊男性利益最大化，采取種種手段剝奪農村婦女的土地補償款。有些地方按照戶籍分配征地款，出嫁女的戶口一直在娘家村，本來應當一視同仁，為了排斥出嫁女，村組干部悄悄將出嫁女的戶口取消掉，在南寧市就有約3000名出嫁女的戶籍“被丟失”。更有甚者直接將女兒戶視為“空掛戶”，村集體將其視為外村人。有些地區則按照承包地面積予以補償，有多少地就有多少補償金，出嫁女當年都在自己的父母家獲得一份承包地，無疑應當得到征地補償款。但是分配補償款時，村委會卻告知出嫁女的承包地已經被集體收回，征地補償款一分錢也沒有。在征地拆遷與土地補償過程中，常常出現兩種極端現象，男性戶主及其家人可以一夜暴富，獲得上百萬的補償，出嫁女及其家人卻變得一無所有。全國婦聯第三期中國婦女社會地位調查數據顯示，2010年土地權受侵犯的婦女比例占21%，比2000年增加了11.8個百分點，同年農村婦女土地權益受損比例高于男性9.1個百分點(1)數據來源于中華全國婦女聯合會編制的《第三期中國婦女社會地位調查報告》。，在土地權受侵犯的婦女中出嫁女比例最高占到70%(2)數據來源于中共中央黨校性別平等政策倡導課題組2014年對1126名出嫁女的調查數據。。

第三，出嫁女不能得到宅基地和優惠住房。在集體經濟時期，農村青年結婚可以根據國家一戶一宅的政策，申請宅基地蓋婚房。不同的是國務院的規定并未區分男女，而絕大多數漢民族村莊，在實施一戶一宅過程中，對于男女作出嚴格區別，只有本村的男性方可以申請一戶一宅，女兒戶不能申請單獨立戶。1990年以來，在計劃生育政策的推動下，漢民族地區宅基地分配有了些許變化，允許純女戶中的一個女兒招上門女婿，并可以申請一戶一宅，有兒有女戶、其他女兒均不可以申請一戶一宅。隨著農村村改居、集中居住、整村搬遷等政策的出臺，宅基地變成了新建住房，這類住房或者是根據家庭人口數享受一定的免費面積，或者低于市場價格獲得優惠，對于農民來說是一筆不可小覷的固定資產。但是，分配的基本規則并未改變，甚至變得更加嚴苛，不僅已經結婚的出嫁女不能享受新建住房政策優惠，連超過20歲尚未結婚的女兒也無法享受相應政策，從家庭成員中被排斥出局，失去賴以生存的生活資料。

在土地承包制實施之后，婦女土地權益受損首先表現為女兒的權利被剝奪。隨著土地承包的快速推進，鄉村社會父權制正在悄悄復活，女兒結婚必須出嫁，不能留在娘家，結婚不僅意味著家庭身份的轉變，也意味著村集體身份的轉變，由村內人變成外村人。如果女兒不按照父權制的老規矩行事，非要留在娘家生產生活，就會面臨生產資料和生活資料的全面剝奪。

二、農用地承包“長期不變”的政策

自1980年以來實行的家庭聯產承包責任制，結束了農民與土地的分離狀態。為了保護農民從事農業生產的積極性，中共中央連續兩輪進行延長承包期的政策調整，1984年中央1號文件明確規定了土地承包期“十五年不變”；1993年中央11號文件，為了繼續穩定土地承包關系，提出“三十年不變”。1997年，中央16號文件明確禁止在三十年土地承包期內進行大調整，1998年的《土地管理法修正案》提供了土地權利的第一個實體法標準，同時“增人不增地、減人不減地”的政策在全國實行；2004年《土地管理法》第14條和2003年《土地承包法》[4]第20條，都強調了“耕地承包期為三十年”(3)這里所說的承包指的是集體成員的土地承包，與我們通常說的企業承包不同，不需要資金抵押，而是村集體無償分配承包地，家庭進行經營。，即現在農地在誰的手上，以后就由誰長期承包。草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。2014年中央1號文件提出“承包期長期不變”，目的是“賦予農民長期而有保障的土地使用權，維護農村土地承包當事人的合法權益，促進農業、農村經濟發展和農村社會穩定”，然而政策實施以來卻出現了“男人有地女人無地”的性別困境。

(一)1988年至今，農村結婚婦女遭遇人地分離

“從夫居”是農村婦女主要的婚居方式，1998年以后結婚的婦女在原村莊尚未取消土地承包權，而加入男方村莊不能分到土地的情況下，就會出現人地分離。這是農村外嫁婦女在“增人不增地、減人不減地”政策執行以后，普遍遇到的性別困境。2014年7月，中共中央黨校婦女研究中心在廣東韶關的29個村莊進行問卷調查，發現其中23個村莊實施該政策，這些村莊中51.72%的新媳婦沒有土地。

河北昌黎、遷西和灤南全部執行國家土地承包政策，1998—1999年土地承包三十年不變，凡是1998年以后結婚的新媳婦都不能在婆家村承包到土地。所以，村干部反映的普遍問題是，新媳婦無法在婆家村承包到土地，而她們所在的娘家村卻取消了她們曾經承包的土地。2012年，中共中央黨校婦女研究中心在執行該政策的村莊(天堂村)進行的調查發現，自1998年到2012年，該村約有115位新娶進的媳婦，無一人在該村承包到土地。

以上的個案如果推及到全國，1998年后全國農村新結婚的女性有多少？我們根據第六次人口普查提供的農村婦女1998—2010年的初婚數據，進行統計測算可以達到479萬人(見圖1)。

圖1 二輪延包后農村初婚婦女數據

以80%的婦女結婚后從夫居保守估計，到2014年將有460萬婦女人地分離。人地分離的婦女處境十分尷尬，她們的集體成員身份出現撕裂：一方面常住婆家，已經屬于婆家村莊的集體成員，卻沒有作為集體成員的最基本的資源——土地，一方面土地在娘家，又不能在那里居住、耕種并獲得收益，土地處于有名無實的境地。空間距離的阻隔導致了政策設計中難以預料的情況：婦女的承包權、經營權與收益權出現了脫節，婦女無法使用屬于自己的承包地進行耕種，也無法得到收益，理論上有長期的土地使用權，但實際上沒有任何保障，時刻面臨兩種風險。其一，從家庭來看，個人的土地財產隨時有可能被父權家長占有并轉讓，因為戶主擁有簽字流轉的權利。其二，娘家的村集體組織，心理上將出嫁女看作外村人，此外，其還擁有資源分配的權力，一旦到了征地拆遷土地迅速升值的時候，極易通過村民多數表決將承包地補償轉化為村集體利益(見表1)。

表1 網絡上對1126位土地權利受損農村婦女的調查統計

河北灤南縣農業人口40萬，2011年4月在縣委領導下，農工委在土地確權之前對于縣內因婚流動婦女進行調查，確認有832名婦女兩頭得不到土地，屬于地地道道的失地婦女。她們是農民，依靠土地為生，卻沒有自己的承包土地。

立法機構已經意識到婦女土地承包兩頭空的現象，并針對性地于2003年在農村《土地承包法》作了明確規定：“農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利。承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權。”“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。”《土地承包法》第一次針對婦女婚姻流動采取了具體措施。這一措施觸動了父權制，為地方政府與司法部門提供了保障婦女權益的法律依據。但是它存在兩個缺陷：其一，對于違法行為沒有懲罰措施，法律沒有長出牙齒；其二，缺乏堅強有力的糾錯機制與責任主體。對于村組干部來說，侵犯婦女土地權的違法行為沒有代價，還可以利用父權規則撈取實際利益。

(二)非農轉移的公務人員兩頭吃

當大量的農村婦女作為農民兩頭空失去土地的時候，卻出現了非農化的公務人員兩頭吃的現象：既有國家公務人員的身份，同時還有一塊承包土地。2014年7月，項目組對廣東韶關29個村莊進行的調查中，有14個村莊存在已經非農化的公務人員依然在村里保留承包地的情況，幾乎占了調查村莊的一半。

無獨有偶，2014年浙江玉環縣搞群眾路線教育，發現該縣有557名公職人員在村集體股份分配中獲得分紅款564萬元。這種現象是否具有普遍性？帶著這一問題，我們于2012年在中共中央黨校在讀碩士生和博士生中作過一個調查，共發放問卷105份，回收96份，回收率91.4。其中，來自城市的學生占36.4，來自農村的學生占63.6，在來自農村的學生中，家里有本人責任田和耕地的占58.17，在家鄉沒有責任田和耕地的占41.83(見圖2)。這些研究生與本科生不同，很多都是在體制內就業，戶籍進入所在城市，或者是國家公務人員，或者是事業單位人員，有著穩定的工作與收入，享有較完善的社會保障。但是，他們原有的承包地并沒有伴隨他們身份的變化而被收回。

圖2 中央黨校碩士生及博士生生源與其土地情況調查

于是，出現了一種極為不公平的現象：不再是農民身份，卻依然保留承包地。這導致土地承包的目標漸漸偏離了制度設計的初衷，非但不利于農村穩定和農業發展，而且會加劇農村土地資源的分配不公，引發農民乃至城鄉之間的土地糾紛與矛盾。

三、土地承包經營權登記制度

農業部頒布的《農村土地承包經營權證管理辦法》于2004年1月1日起正式實施。農村土地承包經營權證是農村土地承包合同生效后，國家依法確認承包方享有土地承包經營權的法律憑證。該項規定分別在2007年頒布的《物權法》，2008、2009、2010以及2012年的中央1號文件中一以貫之地加以強調。應當說，農村土地承包經營權證的確認，將土地管理納入了法制化軌道，為農民的土地流轉提供了法律依據。與此同時，還可以賦予農民對于承包地更多的財產權。到2012年，已經有2億農民獲得了承包地經營權證。2014年中央1號文件關于深化農村土地制度改革的論述，強調賦予農民更多財產權，“抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記領證工作”“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權，允許以土地經營權向金融機構抵押融資”，土地效益最大化成為農村土地承包的重要指向。

2014年7～8月，中共中央黨校婦女研究中心課題組在四川眉山、河北灤南、黑龍江哈爾濱開展了土地確權專題調研，發現土地經營權登記制度并不涉及對應有承包地經營權進行確權，只是根據已有承包地進行確認登記。換句話說，有地才有證，沒地就沒證，地在哪證在哪。于是，農村不同人群出現了迥然不同的結果。

(一)農村婦女土地登記頒證時出現的三種情況

第一，“兩頭不得(地)”的婚嫁婦女，將會在土地登記中永遠失去土地。在土地登記過程中沒有承包地的村民，不在登記頒證范圍。婦女土地兩頭空的情況，在家庭共有人中，要么不會記入她們的名字，要么記入名字后標注“無承包地”。對于“兩頭不得”的婚嫁婦女，她們所面臨的困境是：土地權益已經被剝奪了，且土地確權登記時不能重新確權。土地確權頒證工作的展開對于她們來說，就意味著從失地演化為失證，土地流轉與抵押貸款等一系列土地財產權都將一一失去。

第二，對于人地分離的婦女，婚后家庭的土地確權證與婦女的土地確權證相分離，本來應當屬于婦女個體的承包地確權證，卻被記入父親為戶主的原有父系家庭的確權證上。人地分離導致的“性別困境”是，土地登記證的“戶”與戶口本的“戶”不統一，從戶籍登記來看，婚嫁婦女通常是與丈夫孩子在一起列為一戶，而在土地承包證上卻與自己的親生父母在一起記入一戶。我們發現不少“牛郎織女”式的承包證：丈夫和妻子人各一方，本來是一個家庭，卻被分成兩半，一半是“牛郎”，丈夫與孩子共有一個確權證；一半是“織女”，妻子的名字不在這個確權證上。這種情況大多是因為結婚時間是在當地分地之后，而土地確權證通常是依據上一次分配承包地核準承包戶，頒發證書。對于后一種情況，隨著土地制度改革的深化給婦女帶來一系列困惑：婦女自己的承包地被征用后如何獲得補償？當自己的承包地進行轉讓、抵押和擔保時，如何保證自己的合法權益？作為父母戶中的一個家庭成員如何分割屬于自己的那部分權利？

第三，婚后家庭的土地確權證與婦女的土地確權證并不分離，但大多數地區登記證上只有男性戶主的名字，即屬于婦女個體的承包地確權證記入以丈夫為戶主的現有父系家庭中。對于“人地合一”的情況，我們調查發現，戶主99%都是男性家長，女性家長及其子女的名字都隱匿不見。無論是征地補償金的發放，還是土地的轉讓、抵押，都需要戶主簽名確認，男性家長的權利不言而喻，女性家長及其子女的權利很容易被忽視進而被剝奪。調查發現，征地補償款往往是直接發放給戶主，由戶主決定在戶內如何分配。結果導致了很多意料不到的糾紛和矛盾，有的男性家長將所有的資金拿去賭博，也有的將補償金統統給了兒子，女兒的補償金被不顯山不露水地轉移了。

(二)土地確權證出現公職人員和已故家庭成員的名字

1.土地確權證出現公職人員的名字。在四川調查時當地農經人員告訴我們，前幾年從村干部中招了一批合同制干部，現在已有兩位擔任鎮黨委書記，他們已經成為最低一級政府官員，至今村里還保留他們的承包地。幾乎每個村都有類似的現象，有的村少則十幾個，多則三四十個。這些人先是出去讀大學、讀研究生，隨后當了公辦教師、公務員，而村里仍然保留他們的承包地。

2014年7月，我們在云南師范大學與杭州電子科技大學在校大學生中作了一項關于土地承包基本情況的調查，調查共發放2000份問卷，回收有效問卷1651份，回收率82.5%。調查數據顯示，來自農村的學生占54%，城鎮學生占24%，城市學生占22%。戶籍性質上看，非農戶口占40%，農業戶口占60%，調查學生中有20%一直擁有承包地，并且在“你(老家)所在的村，因上學或工作原因轉為非農業戶口后，依然保留農村承包地的情況”這一問題上，調查學生中有18%的村幾乎全部保留承包地，54%的村部分保留了承包地。同樣也出現了承包地并未因身份的變化而被收回或重新分配的情況。

這種現象不合理、不合情，卻合法。根據《土地承包法》第二十六條，承包期內，發包方不得收回承包地。收回承包地所需要的條件是，“全家遷入設區的市，轉為非農業戶口”。如果不是全家搬遷到設區的市，僅僅作為個體脫離了農村家庭，成為非農戶口和公務人員，承包地不得收回。正因為嚴格執行土地承包法，就理所當然地導致了上述問題的發生。

2.土地確權登記證上出現已故家庭成員的名字。在河北灤南縣、四川夾江縣的土地確權證上，有的戶主已經注明死亡，身份證號被取消，卻依然登記在“承包戶代表一欄”，也有的將死亡的戶主姓名寫在家庭共有人一欄。根據要求，登記辦證中，家庭成員的年齡都在20歲以上，20歲以下年輕人的名字要么不出現在證件中，要么注明無地。農經工作人員的解釋是，尊重當事人當前無地的事實，不會根據實際需求重新調整土地。

按照這種做法進行登記，我國將有多少已故農民的名字會出現在土地承包登記證上呢？我們根據第六次人口普查提供的數據，計算了2009—2010年的全國農村死亡人口數。這一年全國農村死亡人口大多屬于1998年之前出生的人口。如前所述，1998年之前出生的農村人口在死亡后基本沒有收回土地，根據1998年之前出生的死亡人口數，就可以推知2009—2010年間，全國農村死亡卻未被收回土地的人口數為474萬左右，相當于1998—2010年農村婦女累計初婚人口數。于是，隨著土地確權證的頒發，死人有地活人無地的荒唐事不斷發生。

3.加劇了農村土地分配不公平。無論是《土地承包法》，還是《土地管理法》，論及集體所有制土地用益物權時，都有兩個限制詞，“農村”和“農民”，只有農民才有權獲得土地用益物權。從農村流動出來的非農人員(包括公務員、國家教師和國家企業員工)，其身份已經從農民轉變為公務人員，且在小城鎮、縣市落戶，有了一份穩定的收入和城市社會保障。從社會公平的角度，就應該退出承包地，由村集體收回，緩解農村土地資源的緊張與不足。非農人員占有農村承包地，享有村集體的土地股份或福利，且年年得到國家的土地補助，屬于典型的城市和農村的資源“兩頭吃”，因此，不應該在土地確權中繼續為其頒發承包經營權證。

與此相反，新生兒、婚嫁的農村婦女身為農民卻沒有屬于自己的承包地。在農村，男工女耕的情況十分普遍。男性青壯勞動力到城市打工居多，具有半市民化的特點；女性婚后多數留在農村，不僅要照顧老人小孩，支撐起一個家，還要經營土地，是地地道道的農民，農業女性化已經成為我國農業的普遍現象。常年種地的農村婦女，婚嫁后被村組干部收回自己的承包地，成為土地分配不公平的突出問題。國家發放土地補助金的目的是激發農民種地的積極性，而種地的農民卻得不到補助，得到補助的卻不種地。調查中，不少“兩頭不得”的農村婦女哀嘆，“過去，城市不要我們，說我們是農民，不能在城市落戶；現在農村不要我們，不承認我們的村民資格，承包地和宅基地統統不給”。這種情況的混亂如果不及時糾正，不僅影響農村婦女的基本生活，還會動搖農民對于國家政策的信任，消解農民對于土地承包的積極性，不利于農村土地承包政策的長期穩定。

四、結論

1980年以來的土地政策是以“戶”為單位進行耕地承包和宅基地分配的，從主觀動機來看，沒有任何歧視婦女的傾向，可以視為無性別歧視的中性政策。但從政策結果來看，農村婦女與男性農民的經濟差距不斷拉大，婦女群體變得更加弱勢，成為男性農民的附屬物，與性別平等的初衷大相徑庭。這就需要決策者在修訂完善土地政策時，進行社會政策與性別結果的評估，不僅要考慮政策的經濟效益，也要注意政策的公平公正，將一直受到忽視的鄉村父權制概念引入公共政策的制定當中，研究父權制在鄉村基層土地管理中的運作機制，將性別中性的土地政策轉化為性別敏感的土地政策，使得我國土地政策在鄉村變遷過程中，切實增進男女平等。