聚焦土地制度改革 強化法律責任

2021年9月1日已經施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱“《條例》”）較以往有著較大篇幅的修改與完善。該《條例》既強化了對耕地特別是永久基本農田的管理保護，嚴守耕地保護紅線，又存在著加強對土地違法的打擊力度、細化土地征收的程序等。其變革見證了我國土地法律制度的完善和土地市場的發育成長。隨著社會經濟的不斷發展，法律的修改和完善不能回避。每一次調整，都具有積極進步的現實意義。

近日，司法部、自然資源部負責人就《條例》的有關問題回答了相關提問。

問：請簡要介紹一下《條例》修訂出臺的背景。

答：黨中央、國務院高度重視土地制度改革。在全面總結土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點等經驗的基礎上，國務院提請全國人大常委會對土地管理法進行了修改完善。修改后的土地管理法于2020年1月1日起施行。為增強法律制度的可操作性，確保黨中央、國務院關于土地制度改革的決策部署落實到位，亟須對1998年國務院制定頒布的原《條例》進行全面修訂。

《條例》在土地管理法確定的制度框架下，聚焦土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理等重點問題，進一步細化相關制度措施，強化對耕地的保護，針對耕地“非農化”“非糧化”以及“合村并居”中違背農民意愿等突出問題，進一步明確制度邊界，強化法律責任，確保土地管理法得到全面貫徹實施。

問：《條例》如何采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”？

答：《條例》貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，強化對耕地特別是永久基本農田的管理和保護，針對耕地“非農化”“非糧化”等突出問題，進一步明確制度邊界，強化法律責任。一是規定國家對耕地實行特殊保護。明確嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地，并建立耕地保護補償制度。二是規定開墾耕地驗收制度。明確省級人民政府應當組織自然資源主管部門、農業農村主管部門對“占補平衡”開墾的耕地進行驗收。三是規范和細化土地整理。明確制定土地整理方案的相關要求、實施主體等，鼓勵社會主體依法參與土地整理。四是明確耕地保護責任主體。規定省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域的耕地保護負總責，國務院對其耕地保護責任目標落實情況進行考核。五是嚴格法律責任。加大了對破壞耕地、拒不履行土地復墾義務等違法行為的處罰力度，增加了對耕地“非糧化”的處罰規定。

問：《條例》在《土地管理法》的基礎上，對土地征收制度作了哪些細化？

答：為保護好被征地農民合法權益，《條例》對土地征收制度作了進一步充實和完善：一是細化征收程序。增加征收土地預公告制度，明確土地現狀調查、社會穩定風險評估的要求；征收土地申請批準后，地方人民政府發布征收土地公告，公布征收范圍、時間等具體工作安排，對個別未達成征地補償安置協議的作出征地補償安置決定，并依法組織實施。二是規范征收補償。規定地方人民政府應當落實土地補償費等有關費用，保證足額到位，?？顚Ｓ茫嘘P費用未足額到位的，不得批準征收土地。明確省、自治區、直轄市制定土地補償費、安置補助費的分配辦法。三是強化風險管控。明確將社會穩定風險評估作為申請征收土地的重要依據，并對風險防范措施和處置預案作出規定。四是保障被征地農民的知情權、參與權、監督權。要求社會穩定風險評估應當有被征地的農村集體經濟組織及其成員、村民委員會和其他利害關系人參加；多數被征地的農村集體經濟組織成員認為擬定的征收補償安置方案不符合法律、法規規定的，縣級以上地方人民政府應當組織聽證。

問：《條例》在農民宅基地合法權益保障方面作了哪些規定？

答：《條例》在宅基地管理等直接關系農民利益的問題上，只做加法、不做減法，并針對“合村并居”中違背農民意愿等突出問題作出了限制性規定。一是保障農民合理的宅基地需求。要求縣級以上地方人民政府按照國家規定安排建設用地指標，合理保障本行政區域農民宅基地需求。市、縣、鄉（鎮）國土空間規劃和村莊規劃要科學劃定宅基地范圍。二是規范宅基地管理。明確宅基地申請、審核批準程序；農民依法自愿有償退出的宅基地，應當優先用于保障該農村集體經濟組織成員的宅基地需求。三是禁止侵犯農民依法取得的宅基地權益。明確禁止違背農民意愿強制流轉宅基地，禁止違法收回農民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農民進城落戶的條件，禁止強迫農民搬遷退出宅基地。

問：《條例》在《土地管理法》的基礎上，對集體經營性建設用地“入市”制度作了哪些細化？

答：完善集體經營性建設用地“入市”制度，對于建立完善城鄉統一的建設用地市場具有十分重要的意義。《條例》主要在以下方面作了進一步細化：一是加強規劃管控。明確國土空間規劃應當統籌并合理安排集體經營性建設用地布局和用途，自然資源主管部門應當依據國土空間規劃提出規劃條件，明確“入市”土地界址、面積、用途、開發建設強度，并會同有關部門提出產業準入和生態環境保護等要求。二是明確交易規則。規定土地“入市”需編制相應方案，雙方要簽訂書面合同，并報自然資源主管部門備案；土地使用者應當及時支付用地價款，依法繳納相關稅費；“入市”土地使用權再流轉的，應當簽訂書面合同，并書面通知土地所有權人。

問：《條例》在優化用地審批程序方面作了哪些規定？

答：《條例》貫徹落實國務院用地審批有關改革精神，對農轉用審批制度作了優化。一是減少審批層級。規定市、縣人民政府組織自然資源等部門擬訂農用地轉用方案，報有批準權的人民政府批準，刪除現行條例“逐級”上報審批的規定。二是簡化審批材料。對原“一書四方案”（建設用地呈報書和農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案）進行合并調整，整合為農用地轉用方案和征收土地申請，并明確農用地轉用方案內容。三是合并審批事項。合并辦理單獨選址建設項目用地預審與選址意見書。

問：《條例》在建設用地管理方面作了哪些規定？

答：為提高土地節約集約利用水平，保障土地的可持續利用，《條例》就建設用地管理作了以下規定：一是明確建設用地要求。規定建設使用土地的，應當符合國土空間規劃、土地利用年度計劃和用途管制要求，嚴格執行建設用地標準，并采取有效措施防止、減少土壤污染。二是嚴格土地利用計劃管理。要求各級人民政府加強土地利用計劃管理，實行建設用地總量控制，縣級以上地方人民政府自然資源主管部門應當將年度建設用地供應總量、結構、時序、地塊、用途等向社會公布，以穩定社會預期。三是完善臨時用地規定。規定臨時用地期限一般不超過二年，建設周期較長的能源、交通運輸、水利等基礎設施建設臨時用地期限不超過四年。

（據中國農網）