韌性治理視角下城鎮老舊社區更新治理困境及其破解*

龐 娟

當前，老舊社區改造是關乎城鎮居民生活質量和居住品質的重要民生工程。2019年，我國各地改造城鎮老舊小區1.9萬個，受益居民352萬戶；2020年，改造老舊小區3.9萬個，較2019年增加1倍，涉及居民近700萬戶。①傳統老舊社區更新改造通常采取自上而下、單一主體的住區改造模式，雖然有利于政策和資源的下沉，但難以適應老舊社區空間碎片化、社區人口復雜化及其高流動性等現實情況，存在治理成效難持久、治理機制難落實等治理短板。

隨著社會治理重心向基層下移，社區逐漸成為抗擊風險的前沿陣地和城市風險管理的基本作戰單元；同時，突如其來的各類風險考驗著社區抵御風險災害的韌性和能力。老舊社區公共設施落后、公共服務與治理能力不足已成為城市安全管理的一個薄弱環節，老舊社區自身面臨的風險隱患尤為突出。老舊社區改造不僅僅是物質層面的簡單更新或推倒重建，更需要實現居民居住環境和生活質量質的提升，提高老舊社區抵御社會風險和自然災害的韌性和能力。因此，從公共安全與社區健康的視角，重新審視老舊社區更新問題，探索提升社區結構功能、居住空間等外部物理韌性與社區參與、鄰里互助等社群韌性的社區更新路徑，具有積極的實踐價值和現實意義。

一、老舊社區更新治理的現實困境及問題檢視

改造老舊社區，是黨和國家對人民日益增長的美好生活需要的具體回應，也是實現社會高質量、高效益均衡發展的必然要求。近年來，住房和城鄉建設部在廣州、長沙、廈門、柳州、寧波等15個城市開展老舊小區改造試點，以探索城市老舊小區改造新模式，為推進全國老舊小區改造，探索老舊社區漸近、有機更新改造的實踐經驗。但是，由于老舊社區普遍存在居民構成復雜、人口密度高、老齡化嚴重、安全設施不足以及公共活動空間匱乏等問題，在更新治理過程中面臨需要重點突破的現實困境。

1.配套設施欠缺與社區抵御風險能力不足

我國城市老舊社區的主體建筑大多建于20世紀90年代之前，小區公共設施老化、生活配套設施簡陋，在公共衛生健康與安全方面存在較大的安全隱患。具體而言，老舊社區供暖、燃氣等市政基礎設施管線及其主要建筑立面的防護設施普遍老化，有些小區甚至缺乏持續穩定的供水供電系統、必要的排污管道以及完善的環衛設施。以平房居多的老舊社區房屋建筑往往缺乏獨立的廚衛管道設施，居民日常生活的衛生狀況堪憂。很多被高樓環圍的老舊社區樓棟室內通風性差、采光不足、日照時間短，非常不利于社區居民的身體健康。例如，2020年5月，武漢市新冠肺炎病例“清零”一個多月后，突然增加6名確診病例。流調發現，增加的確診病例都居住在老舊社區的平房里，而且疾控人員在確診患者家中檢測到少量活體新冠病毒。由于房子被前后高樓擋住，平時屋內很難見到陽光，房間長期潮濕不透風，所以極易導致病菌滋生傳播。此外，亂搭亂建、亂擺亂放等空間侵占現象在老舊社區司空見慣，本就匱乏的戶外空間不僅很難滿足居民日常健身的功能需求，更難以發揮應急防災功能。

2.人口結構老化與社區自我服務能力薄弱

我國老舊社區中20年以上樓齡住房數量最多的是上海、成都、北京三個城市，上海、濟南、北京三個城市現有老舊住房的數量占總體存量比重最高，老舊社區占比分別達到61%、49%、47%。②據統計，上海市建于20世紀50年代至80年代的多層舊公房約有25萬幢，其中居住的老年人口比例高達80%。③總體而言，人口結構老齡化、貧困化、邊緣化的現象在城市老舊社區顯得尤為突出。而且，老舊社區居民自我服務意識和能力較為薄弱，缺乏日常維護和更新的自我服務能力，因此老舊社區公共設施功能衰退和環境品質下降的速度在逐漸加快，現有的公共環境及設施已無法滿足老年人對于居家和社區養老的需求。適老化設施不足，更是進一步限制了以老齡化居民為主的社區民眾參與小區鄰里活動的能力，極大影響了居民參與社區活動的積極性及其對社區更新的正向預期。

3.群體認同分化與社區居民組織化程度低

老舊社區居住條件普遍較差，有能力購置新房的住戶紛紛搬離，但由于城市的老舊社區往往位于中心城區尤其是老城區，人員密集且流動性大，所以不少搬離的住戶會將原來的房子保留下來用于出租。較低的租金吸引很多本地的和外來的中低收入人群在其中落腳，因此，很多老舊社區的常住人口以退休的產業工人、普通工人和外來流動人口居多，隨著小區租戶越來越多，社區居民的異質性越來越強，自組織能力越來越弱，交往合作的頻率越來越低。而且，由于居住在老舊社區的居民大多是城市新市民和社會弱勢群體，因此，不僅在社區內部存在新老住戶之間的認同差異，而且在社區外部即老舊社區與中高檔商品房小區之間存在社會空間分化與隔離的傾向，一些地方的老舊社區甚至被“污名化”。隨著老舊社區居民異質化和原子化的程度不斷加劇，居民對社區的認同感和歸屬感越來越低，將居民組織起來實現社區團結的難度也越來越大。建立組織化訴求表達機制與共同參與行動機制，是老舊社區更新治理急需解決的一個重要現實問題。

4.社區結構邊緣化與歷史延續性遭到破壞

老舊社區特別是老舊工業社區，其居民大部分是企業職工，同質性較強，在長期的共同生活中建立起了一種緊密的鄰里互助體系和社會網絡關系。例如，西安市紡織城工業社區、洛陽市澗西區2號街坊、太原市杏花嶺區礦機社區、武漢市青山區紅鋼城街坊等都是典型的工業遺產社區。這些老舊工業社區大都建于國家“一五”計劃時期，很多已被定性為“棚戶區”。盡管隨著社會經濟的不斷發展，此類工業遺產社區逐漸邊緣化，但這些社區空間完整，保留著豐富的工業特色痕跡和歷史遺存。對待這類老舊社區，如果采取與其文化場域相脫節的大拆大建，可能導致其歷史延續性及傳統工業風貌遭到破壞，損壞原住區和諧的鄰里關系和街道結構功能，甚至面臨集體記憶被抹殺的風險。例如，洛陽市澗西區2號街坊的蘇式建筑代表了洛陽市20世紀50年代最高的建筑水平，建筑設計有機結合了傳統四合院形式和現代居住模式，同時也是當時中蘇合作和文化交流的見證。④但由于近年來城市街道立面更新工程管理混亂，加之后期加建和插建建筑的破壞，澗西區2號街坊內居住區的歷史建筑風格未能很好延續下去，社區空間結構的破壞也影響居民鄰里關系。

二、韌性理念下老舊社區更新治理方式亟須轉變

社區是城市的基本單元，很多災害或風險往往都是在社區層面被首先感知。隨著城市韌性社區營造在風險時代的地位和作用日益凸顯，社區如何更新才能增強社區抵御各類風險的韌性，成為社會各界普遍關注的熱點。“韌性”(resilience)這一概念最初在生態系統中被使用，被定義為“衡量系統持久性及其吸收變化和干擾的能力”⑤，之后為適應突發性災難和長期環境變化的需要，這個術語被不斷重塑，近十年來經歷了從“工程韌性”“生態韌性”到“演進韌性”(即生態—社會韌性)的轉變。⑥目前，韌性理念也被廣泛應用于城市治理和社區治理領域，如“韌性城市”和“韌性社區”概念的提出。“韌性社區”指意外或者干擾發生后，社區具有一定空間和服務資源的彈性容量，擁有抵抗和應對外部沖擊的能力與自我修復、自我適應的張力。⑦將韌性理念付諸老舊社區更新實踐意味著，要增強社區組織能力及其集體行動的影響力，致力于再造社區互助體系和團結機制，通過發揮社區居民自組織功能破解社區更新治理困境，不斷增強社區應對風險的抵抗力、恢復力和適應力。

1.從被動物質更新到構建風險防范治理機制的能動機制更新

老舊社區簡單物質更新指僅對建筑外觀進行裝飾或粉刷，但內部仍然是陳舊衰敗的硬件設施以及狹小局促的居住空間；推倒式重建則是借著老舊社區改建名義在強化經濟效益的同時弱化社會效益，把老舊社區改造作為賺取足額土地收益、拉動房地產市場的商業化和功利化經濟行為。這兩種更新方式都沒有將增強老舊社區“與風險共處”的適應能力作為一項重要內容加以對待，因此，很難從根本上提升社區居民的生活福祉。在風險社會的時代背景下，災害和風險是基層社區治理需要應對的重要內容。然而，事實上，大多數的老舊社區缺乏公共健康安全保障措施及標準，物業管理長期處于失管、脫管或“準物業”的缺位和被動狀態，當風險來臨時很容易成為暴露在隱形危機中的脆弱區域。⑧加之，老舊社區抵御風險的自組織能力及韌性普遍較低，當遭遇風險或災害沖擊時社區管理極易陷入癱瘓狀態。因此，構建能動的風險防范治理機制，營造韌性社區是老舊社區更新改造的應然選擇。韌性治理視角下老舊社區更新改造重點將保障居住環境公共安全與健康的關鍵要素納入改造規劃，通過創新性利用社會資源和積極適應各種外部沖擊及不利條件，使社區具有較低的易損性和較高的可恢復性。

2.由自上而下的“大包大攬”式更新向自上而下與自下而上相結合的“共建共享、共治共管”式更新

傳統的由政府主導的社區更新雖然有利于政策與資源的下沉，但社區居民的主體參與性容易被遮蔽或居民本身被“置身事外”。更新決策和實施過程中如果不吸引群眾參與其中，就難以形成“合力作用”，甚至出現更新項目目標與社區居民迫切需求之間的錯位。韌性治理視角下的社區更新強調由簡單自上而下的決策模式向自上而下與自下而上相結合的決策方式轉變，以激勵社區居民積極參與社區自建，自主參與更新方案的規劃和更新后的再分配，并主動參與改造全過程。在政府、社區居委會、社區居民、各類社會組織、企業以及志愿者之間構建多元協作體系，有利于由自上而下的“大包大攬”式更新向自上而下與自下而上相結合的“共建共享、共治共管”式更新的轉化，充分發揮社區居民的主體作用，減少社區更新過程中的各種矛盾和沖突，實現老舊社區從運動式改造向漸進式謹慎再生的轉變，同時能夠改變居民對社區公共事務關注度不高、參與意識不強的被動局面。自上而下與自下而上相結合的“共建共享、共治共管”式更新旨在通過社區資源的整合再造社區互助體系和團結機制，培育社區共同體精神，促進社區自我發展和自我振興的能力，更多地滿足居民的差異化訴求。

3.從物質層面的更新到延續鄰里空間文化環境的更新

由于配套設施落后、衛生條件差、管理缺位導致老舊社區很多原住民搬離，社區居民流失后原來穩定的社區關系網絡逐漸解體，老舊社區鄰里關系逐漸淡漠，社區認同感和歸屬感不斷降低。鄰里之間社會交往空間的缺失以及社區公共文化的衰落又反過來進一步加速老舊社區的物質環境和文化氛圍陷入惡性循環。一些老舊社區雖然房屋破損、設施老化，但仍具有較好的社會功能價值、特殊的歷史文化價值和長期的和諧鄰里氛圍。和諧鄰里氛圍是社區良好精神面貌的重要體現，也是凝聚社區居民共識不可或缺的催化劑，而居民對社區強烈的認同感是推動老舊社區更新和發展的重要內生力量。老舊社區鄰里空間、文化環境的人文結構更新，能有效激發和維護社區居民的內生性交往和合作，保證不同階層的居民在城市中共生，體現社會公平正義和人文關懷。因此，韌性治理視角下的老舊社區更新改造注重社區居民歷史情感、鄰里關系等社區精神文化與氛圍的再造，不僅提供基于居住空間的物理修復，如社區公共設施升級、防災設施配備、主體建筑修復、公共環境改善，更重要的是，還致力于修復鄰里社交空間，為構建和諧鄰里關系營造交往空間，在挖掘歷史文化內涵、保留原有人文精神的基礎上更好地滿足社區居民日常居住需求。

三、韌性治理視角下老舊社區更新“結構—過程”框架構建

韌性治理視角下的老舊社區更新將社區置于一種特定的“風險情境”中思考社區更新和改造，通過對老舊社區進行有機修補和更新改造，形成應對風險災害的聯合保障網，其核心要義是重塑社區關系網絡和提升社區自身發展能力。韌性治理視角下老舊社區更新“結構—過程”框架主要指各治理主體在圍繞權力獲取、資源配置、權力行使等要素進行充分博弈和互動的基礎上形成相對穩定的權力結構關系，激發和培育基于社區自身的資源調動與自組織能力，進而形成具有外部物理(包括基礎設施、公共空間等)韌性和內部社群(包括社區資本、社區文化等)韌性的韌性社區。老舊社區更新韌性治理“結構—過程”框架如圖1所示。

圖1 老舊社區更新治理“結構—過程”框架

1.構建復合多中心治理結構，破解傳統單一治理主體困境

我國老舊社區更新治理面臨人員復雜化、人口高流動性、居住空間碎片化等現實難題，原先封閉、垂直決策的政府主導模式難以應對老舊社區復雜的治理對境。建立在地域性和社群性基礎上的復合多中心治理結構，有利于構建政府、社區居民、社區居委會、各類社會組織、企業以及志愿者之間相互平等的合作伙伴關系，其中多元主體跨層級的協同韌性治理機制是老舊社區更新的根本保障。

老舊社區協同韌性治理的復合多中心治理結構包括“1+6+n”多元主體，其中社區黨組織居核心領導地位，社區居委會、物業服務企業、業主委員會三者居主體地位，上述主體通過協同合作整合和動員社區居民、社會組織、志愿者等各類社會資源，形成基于聯動協商機制的多主體治理格局。參與社區更新的社會力量是營造韌性社區的基礎性要素，其參與程度和能力直接影響社區應對風險災害的能力。因此，在這里，內生型社會組織和嵌入型社會組織的主要任務是向社區注入資金和技術資源，建立“備用資源庫”及暢通的資源支持機制，為社區提供豐富多樣的資源，向社區賦權增能，提升社區治理能力和服務能力。其關鍵是建立連結社區居民與社區組織機構之間的紐帶，提升居民自主參與能力以及社區各主體之間的互信度，使社區成員擁有深度參與關系自身切身利益的公共事務的渠道和途徑，提高老舊社區居民自治能力。

2.再造團結機制，破解社區居民“原子化”困境

當前，老舊社區人口異質性越來越強，居民之間交流與合作越來越少，實現居民“再組織化”的難度也越來越大。在這種情況下，傳統碎片化、工程性的社區更新整治措施已經難以有效完成充滿復雜性和不確定性的老舊社區更新改造任務。因此，要增強支撐老舊社區發展的內生動力，就要探索自上而下與自下而上相結合的力量動員機制，將個體化和自治能力不足的居民“再組織”起來，形成新的“有機團結”，從內生層面增強老舊社區應對風險災害的自適應能力和主體能動性。

再造以社區為基本單元的團結機制，其重點是通過賦權，發揮多元主體和各類組織的主動性，搭建具有能動性的社區風險預防與抵御網絡。具體而言，一方面要吸納與整合社區治理資源，把多元主體納入協商治理的秩序架構，形成基于政府公共財政支持、市場力量與社會力量的共治框架；另一方面要關注社區發展的可持續性以及更新過程的包容性，開展社區文化服務、社區娛樂服務等活動，增強居民對社區的認同感。多元主體協同治理和廣泛的公眾參與直接關系社區關系網絡的構建、社區集體行動機制的形成以及社區共識的實現，能夠增強社區在面對危機和爭取發展機會過程中的共同意愿與集體行動能力。

3.營造社區韌性空間，破解社區服務供給困境

近年來，我國部分城市老舊社區基于韌性理念改造社區(如“青島城市空間微更新”“行走上海——社區空間微更新計劃”“成都大聯動微治理細服務”)，通過形成以基本防護、生活物資保供系統為基礎的聯合保障網，提升老舊社區韌性。基于韌性理念的老舊社區更新實踐在充分挖掘社區自身資源的基礎上，從不同層面激發社區空間系統的穩健性和多樣性，通過營造老舊社區的韌性空間，提升社區自我服務能力和服務供給水平。例如：利用社會資本來促進集體行動以鍛造社區組織韌性，依靠社會組織為社區賦能以激發社群韌性，借助于電子智能設備和信息平臺來構建微自治體系以增強社區結構韌性，開展活態保護來實現社區的有機更新以提升社區物理韌性。

具體而言，一是借助于社會資本與社區資源，搭建社會組織、機構與社區成員之間的協作關系，激發社區居民的參與感，促進集體行動的共識達成。同時，運用市場化方式吸引社會機構參與，創新老舊小區投融資機制的更新實踐，促進社區經濟活動的類型多樣化，挖掘和培育社區更新的可持續發展潛力。二是以社會組織為紐帶整合社區居民自治組織、志愿組織、企業團體等各種力量，通過社區賦能激發社群韌性，培養社區居民參與公共事務的意識和技能，形成團結一致的合作氛圍。需要指出的是，社區領袖的影響力、利益相關者的參與能力以及適于老舊社區的本地策略等都是社區賦能中激發社群韌性的重要因素。三是通過精細化與智能化治理增強社區結構韌性，使社區能夠在保持原有功能的基礎上擁有迅速應對不確定性的適應變化能力。精細化治理有利于滿足社區居民的差異化需求；基于數據挖掘和分析的智能化治理有利于提升社區預警分析、科學決策、統籌調度的能力，助力微自治體系的構建，形成基于硬件呈現、軟件匹配、制度創新等多維度的社區治理有機體。四是遵循原真性保護的再生更新原則，開展活態保護，推動有機更新，提升社區物理韌性。其要點是，重視物質空間環境的生態建設和社區公共服務設施的可獲得性，維護社區街坊內的空間結構肌理，保障社區居民能夠公平地享受公共服務和基礎設施，促進公共空間的社交活力，重塑社區認同感，形成規范、便利的社區新空間。

四、營造韌性社區的路徑分析

以提升社區自身發展能力為主旨的韌性治理，有利于重建老舊社區治理體系和重塑社區共同體，整合不同利益主體的多元化需求。韌性治理視角下老舊社區更新改造的核心內容是，實現社區外部物理韌性與內部社群韌性的雙重更新，既堅持物質空間改造，促進社區空間的多功能性、空間生產與社會環境構成之間的互動性，也調動居民參與決策的能動性，不斷探索社區長效管理機制，增強社區自我服務能力，提高社區治理的可預見性和協作性。

1.以“共建”方式實現社區韌性物理空間的再造

再造社區韌性物理空間，要圍繞居民多樣化、多層次的公共服務需求，分級分類為居民供給服務，完善社區空間功能，補齊公共服務短板。一是增加電梯等適老設施、市政管道設施以及更新公共配套服務設施，提高建筑結構的抗震性。二是增加應對突發公共衛生事件的應急管理軟硬件設施，包括完善應急避難場所(通道)，改善和提升垃圾分類設施及其管理措施，配備和設立基于各種風險及疫情防控需要的必要監控設施和隔離環境。三是提高老舊住宅的健康安全標準與建筑功能，利用數字化技術開發社區風險應急智能產品，增強關鍵設施的冗余性建設以及常態下關鍵設施的冗余度，保障社區居民的基本生活需求。四是對住宅內部進行適老化改造，將養老服務設施建設納入居住區更新規劃，注重社區人文宜居環境品質的提升。

2.以“共商”策略實現社區居民參與方式的再造

再造社區居民參與方式，就是以老舊社區更新改造為契機和紐帶，建構社區居民動員體系，搭建社區民主議事平臺，建立居民參與治理激勵機制和“協商議事會”機制，推動居民自我服務和參與社區公共事務。一是發揮社區自組織功能，通過老舊社區內部各類組織的協調運作，實現資源整合，挖掘社區可開發利用資源，提升社區韌性。二是建立長效管理機制解決社區日常管理和維護難題，主要內容包括物業管理模式改革、社區公共服務供給、社區管理規約制定等一系列社區建設工作。三是培育互幫互助的社區公共精神，構建良性循環的社區關系網絡。四是通過增強社區成員凝聚力，促進社區居民的合作和共生，建立旨在促進老舊小區系統有機更新的常態化機制，重塑街區活力。

3.以“共治”模式實現社區內部社群韌性的再造

再造社區內部社群韌性，是將社區人力資源視為構建社區韌性的可開發利用資源，發揮網格員、志愿者、社會組織成員以及物業管理者等多主體的協同作用，形成社區治理網絡和組織聯動機制，探索自上而下與自下而上相結合的社區更新團結機制。一是創造具有認同感的公共空間，激發社區公共空間的社交活力，為集體行動的形成創造外部條件。二是不斷形塑社區居民的共同體意識和主人翁意識，培育居民主體能力，為社區共識和集體行動的達成培育內生能動力量。三是構建常態化的集體行動機制，使社區逐漸具備快速靈活應對風險災害的自救能力。其關鍵是形成和發展基于社區內部認同的、具有穩定性和團體性的社區自我更新行為，在社區范圍內培育具有良性循環的互幫互助體系。

4.以“共享”理念實現社區多主體治理模式再造

再造社區多主體治理模式的主要內容是，以社區更新為契機引入多元主體協作治理模式，以“黨建+”模式為主軸，探索包含街道社區主體、部門協作、專業力量支持、居民共同參與的更新模式，推動政府、社會組織與社區的合作治理，形成社區抵御風險災害的最大合力。一是建立和完善社區治理多主體網絡，搭建多樣化的協作平臺，提升社區組織發育及社會治理水平。二是不斷吸引和擴大社區資本，賦權社會組織參與公共事務、承擔公共服務項目，使其成為社區治理的可靠伙伴，通過再組織化(即外部社會組織介入和內部公共事務自治力培育)，擺脫社區共同體空間離散化困境。三是建立社區與基層政府、企事業單位的對話、協商、溝通、協同、合作、共事等具體工作機制，營造環境友好、鄰里守望的和諧社區居住空間。

注釋

①陳珂：《老舊小區微改造激活大市場》，《中國報道》2020年第7期。②魏艷霞：《新萬億藍海或掀起住房領域的二次革命》，《城市開發》2020年第12期。③王小榮等：《淺談在居家養老概念下既有居住社區環境的適老性改造更新》，《建筑與文化》2015年第3期。④閆芳等：《洛陽市澗西區2號街坊工業遺產活態更新研究》，《工業建筑》2019年第4期。⑤Holling C.S.. Resilience and Stability of Ecological Systems.AnnualReviewofEcologyandSystematic,Vol.4, 1973, pp.1-23.⑥廖茂林等：《韌性系統框架下的城市社區建設》，《中國行政管理》2018年第4期。⑦彭翀等：《國外社區韌性的理論與實踐進展》，《國際城市規劃》2017年第4期。⑧唐燕：《新冠肺炎疫情防控中的社區治理挑戰應對：基于城鄉規劃與公共衛生視角》，《南京社會科學》2020年第3期。