城市社區治理中的公眾參與研究

謝向陽

社區是城市社會的基本單元，社區治理事關基層穩定，事關人民群眾切身利益，是國家治理的關鍵一環。黨的十九大提出，要加強和創新社會治理，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移。黨的十九屆五中全會強調，要完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善基層民主協商制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在共建共治共享的社會治理格局中，公眾參與是衡量社區治理現代化水平的重要指標。本文試就城市社區治理中的公眾參與作一粗淺探討。

一、城市社區治理中公眾參與的政策支持

社會治理概念的提出，起始于20世紀全球治理的興起，后來逐步擴展到民族國家和地方政府以及社區的治理。就內涵而言，治理的主體具有多元性、治理的方式具有民主性、治理權力的運行具有雙向性。傳統的城市社區治理中，強調的是要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。隨著社會的轉型和發展，社區作為一個生活共同體，其主體由原來的單一化向多元化發展，主體對社區的需求也多樣化精細化，社區要想得到良性的發展必然離不開公眾參與。

2012年，黨的十八大報告指出：“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式。”2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，要“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”，要“開展形式多樣的基層民主協商，推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。社區治理和社會治理概念的提出，是黨的社會建設理論與實踐的重大創新。與傳統的社會管理相比較，社會治理更具現代化的特征。2015年，黨的十八屆五中全會提出共享發展新理念，并強調要“推進社會治理精細化，構建全民共建共享的社會治理格局”。不僅明確全體民眾都是社會治理的主體，同時還強調社會治理的成果也應讓全體民眾共享。為全面提升城鄉社區治理法治化、科學化、精細化水平和組織化程度，促進城鄉社區治理體系和治理能力現代化，2017年，中共中央、國務院頒布了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，明確指出：城鄉社區是社會治理的基本單元，并提出了我國城鄉社區治理的總體要求，規定了完善社區治理體系、提升社區治理能力、補齊社區治理短板等方面的內容。黨的十九大報告指出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”，“共治”的提出，不僅豐富和發展了社會治理的內涵，而且也為公眾參與社會治理指明了方向。黨的十九屆五中全會則強調，要完善社會治理體系，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善基層民主協商制度，實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。強調要推動社會治理重心向基層下移，向基層放權賦能，加強城鄉社區治理和服務體系建設，減輕基層特別是村級組織負擔，加強基層社會治理隊伍建設，構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺。同時提出要加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化。

就目前社區治理而言，治理主體包括黨委、政府、社會、公眾，采用的方式市構建“共建共治共享”的格局，整個治理過程重心在于一個“共”字，讓各方主體共同參與、共享成果，通過“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義”，達到實現“使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續”的目標。

二、城市社區治理中公眾參與存在的問題

方浩、李雪偉的研究認為，20世紀90年代以來，我國一直在探索社區建設與社區治理的模式，雖然在一定程度上實現了“共建、共治、共享”，但并未形成真正意義上的“社區”——“社會共同體”。究其原因：一是政府在社區治理過程中長期扮演主導者的角色;二是社區自治組織在社區治理中尚未取得合法性地位;三是社區居民參與熱情低，參與主動性差，未能有效地認識到自己的責任與權利;四是社區內部利益相關者社會網絡關系的破裂與居民之間的信任程度降低。就目前我國公眾參與城市社區治理的現狀來看，存在參與主體意識淡薄、參與水平較低、參與方式有限，同時面臨著參與主體、參與制度、參與內容、參與渠道等多方面的問題，這些問題阻礙著社區治理中的公眾參與向更深層次進一步發展。

（一）社區治理中公眾參與缺乏獨立性

當前的城市社區治理多為政府主導型的，政府如何發揮作用是影響社區治理的關鍵因素。城市社區建設開始時就是建立在政府的強大的推動力上的，政府及街道辦事處的各個部門將居委會視為其下屬單位，將自己承擔的職責下發給社區成為常態，居民只是被動式地參與或被告知，大事小事都由政府來做主。實際上，雖然居委會的確有協助政府工作的職能，但不是無限義務。在理論上居委會作為基層群眾的自治性組織，應該是獨立于政府組織的，但實踐中居委會缺乏獨立性，這種不獨立性包括思想上和財政上的不獨立。這就導致社區居委會組織開展的活動缺乏自主性，對于活動的舉辦及內容缺少發言權，相對忽視了居民的實際需求，很多活動只是從完成上級任務出發，這就導致居民了參與社區活動的熱情不高。

隨著社區建設的不斷發展，政府的職能也在逐漸發生變化。有學者認為當前社區的各個方面都存在國家權力的影子，社區自身的獨立性及自主發展治理的特性很難有發揮的余地。在當前的社區治理中，對政府的要求演變成了服務型政府，在社區治理中更多的要求政府給與指導與幫助，而不是直接的干預。“單位制”雖已瓦解，但是仍存在政府干預過多的現象：政府超越自己的權限包攬社區居委會獨立承擔的事務。除此之外，街道辦事處的原本應該指導和幫助社區居委會搞好組織建設和制度建設以及發揮社區居民委員會的群眾自治組織作用的角色，卻演變成社區“上級主管部門”的角色。政府在社區治理中過多的干預導致社區治理的行政化傾向，社區自主發展的空間狹小，社區力量的整合基本依靠外界行政的推動作用，居民自覺缺乏自覺參與，從而限制了社區居委會的獨立性使其不能充分發揮自治作用。

（二）城市社區治理中公眾參與效能偏低

城市社區治理中公眾參與的內容具有廣泛性特征。無論是社區更新規劃、居委會決策還是社區公共事務的處理等，都在強調居民參與。從社區本身所需要的服務與功能來看公眾參與城市社區治理的內容主要包括環境衛生功能、公共文化功能、公共服務功能、社會福利功能以及照顧社區弱勢群體功能;從居民參與的客體角度來考慮，社區的資源既有硬件設施資源，也有服務性項目資源。現有的學者大多都是從社區功能本身出發，對社區參與活動進行分類。楊敏將居民參與的活動劃分為四種類型：福利性參與、志愿性參與、娛樂性參與和權益性參與。黎熙元等根據居民參與項目內容，將居民參與活動劃分為文娛活動、體育健身活動、教育培訓活動、志愿者活動、慈善活動等。事實上，公眾參與社區治理內容的廣泛性客觀上也豐富了居民的業余生活，為居民的互動參與提供了多元化的渠道。

城市社區治理中公眾參與的整體效能偏低。居民是對其所居住的社區最為了解的個體，是城市社區治理的根本動力和基礎。長期以來我國居民的權利意識比較低，還并未真正覺醒，這是受到傳統政治文化的影響。當今，我國的基層民主政治的發展讓人民群眾能夠直接行使民主權利，利用基層民主政治的參與方式，使自己的利益訴求能夠得到完整的表達的同時也能夠讓自己的權利得到充分的保護。但在實踐中，大多數的居民還是未充分認識到自己手中的權利寶劍，依然認為自己處于被動的管理地位，在社會治理中，自己是被管理者而不是社區治理的主體。在許多居民的心目中，社區治理是政府部門及社區居委會的工作，與自己關系不大。居民自主治理意識薄弱是導致主動參與的積極性不高的原因之一。另一方面，居民政治知識儲備不足也影響著居民參與的效果。通常情況下，居民的政治知識水平受到文化水平的影響，文化水平較高的居民其能力素養相對較高，獲取信息及分析理解政策法規的能力較強，在參與的過程中就能夠采用更合理、更有效的方法使參與的效果最大化。反之，對于政治理論知識匱乏和對治理體系和運作程序不夠清晰，在表達訴求的過程中可能會采用非規范化合理化的方式和途徑，進而造成參與的無序和混亂，其參與的效果也與預期產生較大的差距。

（三）城市社區治理中公眾參與積極性不足

居民參與能力和參與條件制約對城市社區治理的參與。居民參與社區事務除了需要有時間之外，居民的個人能力、空余的時間以及一定的知識儲備甚至需要一定的經濟基礎。社區中的年輕人和中年人因為時間的缺乏極少參與社區治理中，對社區事務的關注和參與少。因此，社區中的大多數參與者都是在假期期間有更多空閑時間和中小學生和退休人員。此外，知識和能力也決定了社區參與的深度。大多數居民一般只參加社區環境、社區文化和體育等活動，需要具備一定的專業知識和參與政治的能力，隨著居民的需求日益增多，像社區醫療服務、社區法律法規的宣傳以及社區居民間民事糾紛等問題均需要更加專業的人才來參與到社區治理中，然而社區中專業人才參與者極少。

居民歸屬感不強制約城市社區治理的參與。對社區而言，像社區個體、社區單位、非政府組織、和睦的家庭和鄰里關系以及良好的社區規范這樣的社會資本存量豐富且分布均勻，居民的社會歸屬感就強，社區治理的效果越好，反之，社區居民缺乏歸屬感就不愿參與到社區治理當中來，社會發展的目標就難以實現。但在實際當中，城市社區人口流動性大，商業小區居多，居民異質化程度高，價值觀念生活方式有較大的差異，小區內人與人的缺乏溝通交流，很多居民把小區僅當做自己的居住場所，在這樣的情況下，居民對社區缺乏認同感與歸屬感。對社區治理的積極性低，不愿意參與到社區治理中來。

三、推進城市社區治理中公眾參與的路徑

（一）推動城市社區治理回歸自治本位

明確政府在社區治理中的工作職責，以保證社區居民能夠充分的參與到社區治理中來。政府應該發揮手中指引的作用，積極促進基層民主建設，促進基層社區治理，提高社區服務功能為目的，促使社區提高本身提供給居民的服務質量，這并不意味著對社區各個方面每一件事務全部包辦，更不能夠對社區的正常事務工作的進行造成影響，施加壓力。一是制定出社區治理方面的權責清單。理順街道辦事處與上級主管部門的關系的同時厘清街道辦事處與居委會之間的職責定位，對居委會所承擔的社區工作內容及協助政府的工作內容進行劃分，對不屬于社區范圍內的工作，勿強加給社區，政府可以通過購買服務等方式獲取。二是建立街道辦事處和社區居委會雙向測評機制。明確政府及街道辦事處與居委會之前的關系，對政府及街道辦事處在社區管理中的職能重新定位，取消去社區的單向評比，建立街道辦事處與居委會雙向測評機制，讓行政指令變成服務指導，使政府主導推動社區治理轉變為引導社區治理發展。加強對社區居委會的指導規范，提高城市社區治理水平和能力，避免出現職能交叉、越權缺位的現象。

（二）擴充城市社區治理中的公眾參與群體

當前主要是因為政治精英的有效治理和社會精英的制度化參與，才使得社區治理開展得有聲有色。社區精英權威式地位與其“公共身份”的獲取密切相關的，他們主動投入到社區公共服務事務中，在服務的同時也加入社區權力結構中，使其有足夠的權力去調動和整合社區現有的資源，獲得好的治理結果進一步強化其“公共身份”，并得到居民對他們能力的承認與認可。然而，精英式治理在發展過程中逐漸呈現出很多弊端，比如社區精英很難保持持續的參與熱情、社區精英在決策過程中也存在非理性思維、容易產生個人崇拜等。當前社區正在興起以“業委會”為代表的大眾式治理模式。業委會是由社區居民自發組織的團體機構，其職責主要是維護社區居民的公共利益，協調社區的公共事務處理，監督社區公共資源的利用。事實上，業委會成員也將成為新的社區治理精英。讓更多居民通過提升能力、參與社區治理活動，可以擴充城市社區治理中的精英參與群體。而提高居民參與社區治理的能力，其中一個重要的方面就是對居民議事協商能力的強化，在處理與居民自身利益相關的矛盾糾紛或制定與居民有重要聯系的決策制度時，由社區內的黨組織、社區居委會組織牽頭，通過組織居民群眾協商解決，是提高公眾參與能力的有效路徑。

（三）發揮社會組織在城市社區治理中的作用

當前，我國的社區管理方式依然采用“兩級政府、三級管理、四級網絡”的體制，社區居委會對社區擁有直接管轄權。社區資源的使用、公共事務的決策、公共服務的提供等權力基本掌握在政府的手中，政府也傾向于大包大攬，一直充當“保姆”角色，造成了居民只是被動的接受者，而不是主動的參與者，對政府和居委會具有高度依賴性，自治意愿消磨殆盡。然而，這種被動式參與正在導致社區治理陷入“服務越多、自治越弱”的內卷化困境，社區居民和社區居委會都不滿意彼此，相互抱怨。如何由被動向主動轉變，以社會組織為載體驅動公眾參與不失為實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動有效路徑。社區社會組織有著聯系政府與社區居民的橋梁作用，另外社會組織承擔著參與到社區治理的主體作用，除此之外，社會組織也為居民參與到社區治理的提供了更多樣的參與途徑。同時，促進社區社會組織的發展有助于統籌發揮社會力量的協同作用。發展培育社區社會組織和其他社會組織可以滿足居民需求的多樣化和專業化，可以提高居民的參與水平，加深公眾參與社區治理的程度。由此，政府首先要轉變觀念，對社區社會組織及其他社會組織的發展要鼓勵、支持和引導，對社區的資源進行合理的優化，將社會組織與社區及社區工作相結合，引導專業的社會組織參與到社區治理當中。同時推進社區的志愿者注冊登記制度、黨員進社區制度，根據個人的專長認領服務項目。其次，政府通過人才引進、資金支持、購買服務等方式，為社會組織提供寬松的發展環境，鼓勵支持社會組織的發展，加快社區社會組織的培育。

參考文獻：

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