城市軌道交通?PPP?項目安全管理現(xiàn)狀及對策研究

劉占省，矯悅悅，劉習美，史國梁

（1. 北京工業(yè)大學城市建設學部，北京 100124；2. 北京工業(yè)大學城市與工程安全減災教育部重點實驗室，北京 100124）

1 背景

城市軌道交通公私合作項目（Urban Rail Transit Public-Private-Partnership Project， URTPPP）在我國大力發(fā)展，在積極推動城市軌道交通建設的同時也帶來許多安全事故。據(jù)中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部統(tǒng)計，2017年—2019年期間，全國URTPPP共發(fā)生21起事故，死亡人數(shù)達29人。其中，一般事故19 起，較大事故2起[1]；主要事故類型有：坍塌、高處墜落及其他，具體如圖1、圖2所示。

圖1 2017年—2019年全國URTPPP施工事故情況（總體情況）

圖2 2017年 — 2019年全國URTPPP施工事故情況（事故類型）

2019年，全國城市軌道交通項目在建線路約為201條，其中URTPPP在建線路約為29條，占比14.4%[2]。2019年，全國城市軌道交通項目共發(fā)生27起事故（一般事故26起，較大事故1起），死亡人數(shù)達34人。其中，URTPPP項目共發(fā)生13起事故，占比48%；死亡人數(shù)達19人，占比55%，具體如圖3所示。

圖3 2019年全國URTPPP施工事故情況

因此，本研究針對URTPPP項目中安全事故等問題，對現(xiàn)狀及問題進行分析，梳理了該模式下產(chǎn)生問題的原因，通過整理歸納出有關問題、原因的專項性對策，達到把控PPP模式下的城市軌道交通項目安全管理問題的目的，為URTPPP項目從業(yè)者和政策制定者經(jīng)營決策提供參考。

2 URTPPP 現(xiàn)狀及安全管理問題

針對PPP模式下的城市軌道交通安全管理問題，本文從該模式現(xiàn)狀出發(fā)，對產(chǎn)生的安全風險管理共性問題、個性問題，問題發(fā)生的原因以及針對該問題所提出的對策與措施進行了研究，研究流程如圖4所示。

圖4 URTPPP安全管理問題及對策分析流程圖

2.1 URTPPP 現(xiàn)狀

現(xiàn)有URTPPP模式在合同體系、運作流程、組織方式、項目采購、施工企業(yè)參與URTPPP項目角色、工程變更流程、索賠管理流程、融資渠道和成本管理方式層面都與傳統(tǒng)項目存在區(qū)別。

現(xiàn)階段，URTPPP的質量安全管理模式包括：軌道公司/地鐵公司履行建設單位管理責任模式、項目公司履行建設單位管理責任模式、軌道公司/地鐵公司同項目公司一起履行建設單位管理責任模式[3]。

URTPPP的各方責任主體體系不同于傳統(tǒng)五方責任主體體系，在實踐中存在多變的主體關系，大致可分為2類：①URTPPP+工程總承包（PPP模式建設運營的項目，政府部門在選擇社會投資人的同時確定項目的工程承包方）模式之下的主體關系；②URTPPP+施工總承包模式之下的主體關系。

2.2 URTPPP 安全風險管理共性問題

2.2.1 施工類社會資本方角色難以精確定位

施工類社會資本方在參加URTPPP建設過程中，會扮演“裁判員”“運動員”雙重角色。

（1）針對“裁判員”這一角色，即施工類社會資本方被看作是項目公司成員參加項目建設治理。作為項目公司成員，施工類社會資本方應按照相關規(guī)定對城市軌道交通建設中的質量、安全、進度、成本等方面進行監(jiān)督與管理。

（2）對于“運動員”身份，即指施工類社會資本方作為施工單位參與項目建設。施工類社會資本方一般會通過“投融資和施工總承包”或者“投融資和工程總承包”兩標合并一標的模式，中標之后，參與到URTPPP之中。施工總承包單位采取將部分標段任務劃分給子公司、部分通過公開招標等形式確定標段施工單位，即絕大多數(shù)施工類社會資本方自行參與到項目施工過程中，履行施工單位的責任與義務。

綜上所述，施工類社會資本方的角色定位不明確，在URTPPP的實際管理中因為相關利益關系可能存在管理力度不足、管理手段不強硬、關系較為復雜等問題，進而導致URTPPP的安全管理受到相應的影響。

2.2.2 項目公司角色難以精準定位

項目公司在參加URTPPP建設時，會以兩重角色出現(xiàn)，即“融資平臺”和“經(jīng)營實體”。“融資平臺”是指項目公司在URTPPP建設過程之中，會承擔高額的籌資任務。“經(jīng)營實體”是指項目公司為了URTPPP建設與經(jīng)營，經(jīng)過合法注冊之后，創(chuàng)辦的具有獨立經(jīng)營能力，自負盈虧的一類經(jīng)營實體，項目投資和項目管理由項目公司直接參與并承擔項目債務責任和項目風險[4]。

項目公司在URTPPP管理過程之中，也承擔不同的責任，充當不同的角色，包括：①項目公司獨立履行建設單位責任；②項目公司、政府方出資代表（軌道公司或地鐵公司）共同承擔建設單位相應的責任；③項目公司不履行建設單位責任。

綜上所述，在具體的URTPPP實行過程之中，項目公司具有多重角色，給項目的質量安全管理帶來了一定挑戰(zhàn)。

2.3 URTPPP 安全風險管理個性問題

2.3.1 總包部對于標段管理力度較弱

總部建筑企業(yè)自身的項目施工管理能力不足，中標之后，會向下屬企業(yè)進行委托，成立總包部，導致中標合同主體、實際施工主體存在差異。在這個過程中，可能存在違法分包轉包的現(xiàn)象以及較為復雜的經(jīng)濟業(yè)務關系，這些均會導致總包部對于標段的管理力度較弱，無法確保標段施工任務能夠細致、嚴格遵照安全相關管理規(guī)定執(zhí)行。

2.3.2 政府前期準備工作履職能力不足

政府在城市軌道交通項目前期準備工作，如征地拆遷、電力拆改等過程中履職能力不足，主要體現(xiàn)在以下方面：

（1）政府、施工單位在關于前期準備工作談判時擁有較高話語權，關于價格、時間、預付款等內容談判時往往由政府主導，施工單位處于被動地位；

（2）政府在城市軌道交通項目建設之前，征地拆遷等相關工作因為缺乏規(guī)范性，導致項目建設工期受到影響。

2.3.3 總包部管理費用提取不夠規(guī)范

總包部提取管理費用存在以下問題：

（1）一些URTPPP合約沒有按照承諾履行，對總包部管理費進行限額；

（2）總包部實際提取管理費用較高，部分URTPPP中總包部提取管理費實際高達17%，嚴重影響項目建設開展。

2.3.4 監(jiān)理單位開展工作存在困難

（1）監(jiān)理單位經(jīng)過投標中標之后，獲得相應監(jiān)理任務，建設單位或許只注重施工進度，卻忽略了安全文明施工措施成本的周期性支付，此外，監(jiān)理單位也沒有權利對建設單位這一行為下發(fā)直接支付的相關執(zhí)行命令。

（2）監(jiān)理附加工作沒有相應附加費用，例如，由非監(jiān)理單位原因產(chǎn)生的工期延期，監(jiān)理單位工作增加但是沒有相應的費用，這使得監(jiān)理單位參與項目安全風險管理的積極主動性受到嚴重的影響。

（3）監(jiān)理單位更重視隸屬關系而非合同關系，即監(jiān)理單位主要受業(yè)主指派，導致在URTPPP的實施過程中可能存在監(jiān)理單位對施工類社會資本方負責的情況，繼而發(fā)生管理力度不強等問題，這將嚴重影響城市軌道交通工程項目的質量安全。

（4）施工單位存在跳過監(jiān)理單位，同項目公司直接展開工作方面的協(xié)商與調節(jié)的狀況。

（5）部分項目某些費用在初始階段沒有經(jīng)過監(jiān)理確認，但在計價時卻要求監(jiān)理確認。

3 原因分析

3.1 項目頂層設計不足

（1）URTPPP項目實施方案編制不深入。實施方案是URTPPP項目的頂層設計，是各階段工作的重要依據(jù)和行動指南。目前，URTPPP項目實施方案在內容上存在較多缺項，對于工程建設的質量安全管理更是鮮有涉及。鑒于質量安全管理在工程建設中的重要性以及當前URTPPP項目質量安全管理中存在的問題，可以在URTPPP項目實施方案中對項目擬采用質量安全管理模式進行約定，并明確實施機構、政府出資方代表、社會資本方等各方的責任，建立合理的城市軌道交通工程建設質量安全管理結構框架[5]。

（2）URTPPP項目合同編制不深入。URTPPP項目合同是多方主張自身權利、履行法定義務的重要依據(jù)，同樣也是項目全生命周期質量安全管理的基本指南。但是，現(xiàn)階段國內還沒有頒布具有普遍適用性的URTPPP項目合約文本范例。

3.2 監(jiān)管對象不統(tǒng)一

（1）建設單位監(jiān)管對象前后不一致。URTPPP前期的可行性研究、周邊環(huán)境調查、初步設計等工作一般由項目所在城市的軌道公司/地鐵公司承擔。而處于建設階段的工程質量安全管理責任一般由軌道公司/地鐵公司、項目公司或是二者共同承擔[6]。在軌道公司/地鐵公司主導建設管理型URTPPP中，軌道公司/地鐵公司負責項目備案手續(xù)，前期審批手續(xù)與備案建設單位一致。項目公司為建設管理中的主導方，軌道公司/地鐵公司初期針對勘探、策劃、實施、監(jiān)督管理、監(jiān)測等單位的安全質量履約加以管理，履行了建設單位責任；項目公司成功創(chuàng)辦之后，軌道公司/地鐵公司會將合約移交至項目公司，由項目公司履責，軌道公司/地鐵公司、項目公司兩方在備案及履責方面缺乏明確性，導致審批、監(jiān)督備案與實際的建設單位不一致[7]。

（2）施工單位監(jiān)管對象不統(tǒng)一。URTPPP模式項目之中，施工總承包單位和標段承包單位都是質量安全責任承擔主體。部分城市明確施工許可證、質量安全監(jiān)督備案手續(xù)中的施工單位為各標段施工單位，因此政府監(jiān)管的對象為各標段施工單位，施工總承包單位所需承擔的責任未能落實體現(xiàn)[8]。

4 對策與措施研究

根據(jù)前述內容，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，針對URTPPP施工時期安全風險管理工作，給出下述措施以及建議。

4.1 切實保障項目融資，加強安全投入

針對實踐中在建URTPPP龐大的融資需求，提出以下措施建議：①社會資本方自身應提高綜合融資能力和資金風險防控能力；②政府方應加強融資保障力度，可以通過合理發(fā)行地方政府專項債券等多種方式支持在建項目建設；③金融機構同樣能夠增加對URTPPP合法融資需要的扶持力度，依據(jù)市場化準則，完成運作，避免隨意跟風抽貸、壓貸、停貸。

4.2 規(guī)范項目質量安全管理模式

實踐中，URTPPP暴露出諸多質量安全管理模式方面的不足。主管部門應基于風險最優(yōu)分配、落實履約原則，給出質量安全管理模式選用的指導意見，明確多方質量安全責任。

4.3 明確不同合同架構和組織關系對應的適用條件

針對實踐中存在的多種合同架構和組織關系，應研究明確其相應的適用條件，各地的URTPPP應根據(jù)項目實際情況和相關單位管理能力合理選擇合同架構，并合理明確政府方出資單位、社會資本方，在設計單位、勘察單位、監(jiān)理單位、第三方監(jiān)測單位、第三方檢測單位等單位的招投標管理及合同簽訂分工協(xié)作，原則上合同架構應清晰明確。

4.4 加強 PPP 項目管理力度

4.4.1 加強監(jiān)管作用

（1）強化監(jiān)督管理架構設計，建設多元化、多層級的監(jiān)督管理體系。URTPPP前期監(jiān)管架構設計時，應考慮工程建設質量安全管理特點與需求，建立政府行政監(jiān)管部門、項目實施機構與社會多方參與的監(jiān)管體系，積極提升URTPPP實施機構在施工過程中的監(jiān)管作用，積極借助政府出資方代表（軌道公司/地鐵公司）所具備的建設治理能力、豐富的管理經(jīng)驗，積極調動社會力量進行監(jiān)督。

（2）基于URTPPP質量安全管理現(xiàn)況，對URTPPP項目的監(jiān)督、管理核心進行明確，并且加強監(jiān)督和檢查，包括實施方案中各方主體質量安全責任劃分、項目采購中相關社會資本方資質資格的審查、采用自行建設模式的項目公司及總包部的組織機構設置與關鍵崗位人員的配備、項目質量安全責任體系的建設、項目公司與總包部人員的交叉任職情況、標段施工單位的資質資格、項目實施過程各方主體質量安全責任落實情況等。依法對不符合相關要求事項責令改正。

（3）加強政府監(jiān)管部門的監(jiān)管能力建設，提倡引入第三方機構輔助監(jiān)管，提升履職能力。

（4）建立質量安全管理績效評價與發(fā)布機制，將URTPPP項目參與各方的項目質量安全管理行為與從業(yè)人員信用、企業(yè)信用建立關聯(lián)，并逐漸完成市場聯(lián)動，激發(fā)URTPPP項目參與多方的合理制約以及激勵作用。

4.4.2 加強監(jiān)理作用

應對監(jiān)理的委托與履約管理方式給出推薦性做法，保證監(jiān)理工作的獨立性、公正性，充分發(fā)揮監(jiān)理作用并嚴格規(guī)范URTPPP的安全成本控制，保障安全資金投入和各單位安全責任履行。

4.5 強化過程質量安全管理工作

（1）規(guī)范項目實施方案編制。明晰政府出資方代表及相關方的責任，確定承擔項目建設管理責任的單位。

（2）項目采購階段加強資質資格管理。項目招標文件必須對投標人（包括聯(lián)合體成員、實際的施工單位）的資質資歷、業(yè)績標準進行明確。招標人對于投標人的資質資歷承擔審查責任。

（3）加強合同管理。項目公司、參與建設的各方主體所簽署的建設合約都應該對彼此的質量安全責任進行細化和明確。

（4）做好工作移交銜接。承擔項目前期工作的單位應將涉及工程質量安全管理的相關資料移交給項目公司（或受其委托履責的相關責任單位）并保證資料的真實、完整，移交應形成書面記錄。項目公司（或受其委托履責的相關責任單位）應對相關工程資料進行核查。

（5）加強過程質量安全管控。項目公司（或者受其委托履責的相關責任單位）應該強化施工時其質量安全管理，敦促重大危機工程管理，加強管理控制、重要節(jié)點條件審核，完善應急救援等有關制度，針對參建各方主體，展開質量安全約定履行的管理。

（6）做好工程驗收組織。項目公司（或者受其委托履責的相關責任單位）必須依照有關法律所需，組織單位工程、實施工程的完工驗收工作，完成竣工驗收備案等相關手續(xù)。政府出資方代表及相關單位應參與、配合項目公司（或受其委托履責的相關責任單位）完成驗收工作。

4.6 明確 URTPPP 分包項目各單位的安全管理責任

針對分A、B包發(fā)包的URTPPP，首先要明確A、B包各自承擔單位的工作范圍及安全管理工作接口，加強建設過程中各施工單位的權屬管理和交叉作業(yè)；尤其對于各類社會資本方，利益分擔的同時，應通過簽訂合同的形式，來明確利益共擔內容和安全管理責任的分配，做到責任劃分清晰、利益目標一致。尤其對于URTPPP，項目投資大，復雜程度高，社會資本方以聯(lián)合體的形式參與更有利于項目的運作[9]。此外，針對驗收過程中難以組織的問題，原則上應在發(fā)包前由相關單位統(tǒng)一進行規(guī)定。

4.7 加強項目公司質量安全管理

對項目公司進行規(guī)范，尤其是質量安全管理方面。項目公司必須依照相關法律，創(chuàng)辦質量安全管理單位、配設相應的安全管理職員、建設完善的質量安全管理體系，組織開展安全風險分級管控與事故隱患排查治理工作，按規(guī)定委托有相應資質的監(jiān)理、第三方監(jiān)測和檢測單位開展監(jiān)理、監(jiān)測及檢測工作。此外，應加強項目公司人員在施工總包部崗位劃分管理，避免出現(xiàn)質量安全責任混淆等問題。

4.8 加強施工企業(yè)自律

當前，大型國有施工企業(yè)作為我國URTPPP的重要參與主體在工程建設中同時承擔了建設管理、總承包、施工等多個角色，其在工程建設中對質量安全控制具有重大意義。各社會資本方應優(yōu)化自身管理機制，針對項目實施過程中的各種安全管理問題設立專門的部門和應急小組。作為特殊的利益同體方，應強化與其他部門組織的協(xié)作，規(guī)范監(jiān)督機制，提高應急處理效率從而及時處理各種突發(fā)安全問題。此外還可引入第三方平臺對特定項目的施行進行監(jiān)督管理。施工企業(yè)應基于現(xiàn)有法律法規(guī)要求加強內部管理，嚴格落實相應責任，應依據(jù)法律法規(guī)、規(guī)章、標準規(guī)范等要求，建設質量安全管理責任機制，完善質量安全技術標準和管理標準，打造工程建設質量安全管理統(tǒng)一性系統(tǒng)，按照角色要求配齊配全URTPPP項目質量安全管理人員，同時要強化對URTPPP項目的過程管控，從本質出發(fā)，增強企業(yè)安全自身控制實力。

5 結語

URTPPP建設具有重要意義，然而這一模式之下施工安全事故時有發(fā)生，因此如何有效開展URTPPP施工階段的安全風險管理工作成為亟待解決的課題。針對這一問題，本研究總結現(xiàn)階段我國URTPPP施工階段安全風險管理的現(xiàn)狀、問題及原因，并針對問題提出相關措施及政策建議，以期為我國URTPPP從業(yè)者和政策制定者提供參考和借鑒。