多源流理論視域下農村留守兒童的保護政策探析

廣西大學 楊雨芊

近年來，關于農村留守兒童的問題儼然成了一個即棘手又復雜的社會問題。筆者運用多源流的理論框架，從問題源流、政策源流和政治源流三個層面探析農村留守兒童存在的問題。問題源流中包含了重要指標的變化和問題的界定以及焦點性的事件；政策源流包含了中央部門以及人大代表等政策共同體的意見；政治源流包含了公眾的輿論情緒、執政黨的思想意識等，當三大源流交融之時，不僅是政策之窗打開之日，也有利于我國制定并完善農村留守兒童的保護政策。

一、多源流理論概念

多源流理論是由美國著名的公共政策科學家約翰·金登（John Kingdon）首次提出的，該理論自問世以來即廣受學術界的關注，為公共政策的議程和形成提供了強有力的說明和解釋。金登認為，在政策議程的討論過程中，存在三個主要源流：問題源流、政策源流和政治源流[1]。雖然這三個源流彼此獨立、互不干擾，但在一定程度上相互關聯。在三大源流中，問題源流解釋了政策制定者的注意力是如何被吸引的；政策源流解釋了具體的社會問題是如何產生的；政治源流解釋了不同階層對于具體的社會問題是如何看待的。當三大源流耦合共同作用于政策議程時，即代表要研究的社會問題得以被定性、政策的備選方案得以并且得到了社會力量的支持，屆時政策之窗隨之自動開啟，社會問題能夠轉變為政策問題的概率會顯著提升。在我國關于農村留守兒童的保護政策中，國務院在2016年2月頒發的《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》（下文簡稱《意見》）即是政策之窗的開啟。具體的多源流理論框架如圖1。

圖1 多源流理論框架圖

二、多源流視域下的留守兒童保護政策

（一）問題源流

1.問題的界定與指標的變化

2016年2月國務院頒發的《意見》是我國首次將農村留守兒童作為獨立的個體出臺的政策，該《意見》標志著我國農村留守兒童的相關政策正邁向法制化。《意見》首次對留守兒童給出了明確的定義：留守兒童是指父母雙方外出務工或一方外出務工另一方無監護能力、不滿十六周歲的未成年人，而農村留守兒童就是滿足以上的條件之外還擁有農村戶籍[2]。

據中華人民共和國民政部官網提供的最新的《2018年農村留守兒童數據》顯示，截至日前，中國現有的農村留守兒童約為697萬人，相比2016年的902萬人降低了22.7%，說明《意見》對農村留守兒童的關愛和保護初見成效。從監護數據上看，由祖輩們照料的留守兒童約占全部農村留守兒童的96%[3]，反映了農村留守兒童基本上長期缺乏父母的陪伴。

2.焦點性事件

焦點事件的出現，從另一方面對該問題的政策調整起到了積極的推動作用。近年來，農村留守兒童發生了一系列令人心痛的案件，說明農村留守兒童存在著嚴重的安全隱患。2015年6月貴州畢節4名留守兒童農藥中毒身亡；2017年5月貴州畢節兩個留守兒童在家因無人看管觸電燒死，當中一人僅為剛出生兩個月的嬰兒；2019年8月，河南信陽六名留守兒童因溺水殞命。這些觸目驚心的案例和數據說明了農村留守兒童由于缺乏家長的陪伴、安全教育的缺失等等因素，使得他們的心理健康和人身安全均存在著較為嚴重的問題，農村留守兒童的保護政策亟須完善。

（二）政策源流

1.中央部門的舉措

在2020年5月，民政部聯合各有關部門與全國婦聯聯合發行了《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》，明確了未成年人救助保護機構和兒童福利機構的職能定位。在相關政策的引導下，目前我國已經建立了一個針對農村留守兒童的三級縱向的保護體系。這個體系包括中央政府與社會團體、各地政府與民間團體以及基層單位與社會服務組織三個層面，使得我國對留守兒童的保護工作形成了上下聯動的機制，大大提高了政府工作的成效[4]。

2.人大代表的呼吁

在政策議程中，人大代表的意見與推動作用無可替代[5]，對我國農村留守兒童保護政策的推動中，各級人大代表積極的獻言獻策。各人大代表分別提出了要加快建設專門針對農村留守兒童的保護和關愛服務體系、要以藝術教育為突破口促進農村留守兒童的陽光成長、應對農村的留守兒童建檔，由政府安排專項預算的經費等等諸如此類的提議，這些都是我國制定農村留守兒童保護政策的重要依據。

（三）政治源流

1.公眾的輿論情緒

公眾的輿論情緒是指在一個國家里大多數的國民正朝著某些共同的方向去思考[6]，公眾的輿論和情緒代表著廣大人民群眾的共同價值觀和利益訴求。近年來由于網絡和新媒體的迅速發展，民眾接收信息和反饋信息的途徑日益增多。因此，國民的情緒對于政策的產生和出臺起著越來越重要的作用。隨著民眾對于農村留守兒童安全和保護問題的關注度和輿論情緒日漸高漲，由中國青年報主持的微博話題“中國農村留守兒童”，截至2020年8月其閱讀量已經達到了1861.1萬次，足以看出公眾對該類問題的關注程度。

2.執政黨的思想引導

執政黨的思想引導不僅包括領導階層的支持，還包括了一些政府職能部門的配合，執政黨的思想引導對中國農村留守兒童保護政策的出臺起著決定性的作用。國家領導人多次針對農村留守兒童的問題作出了批示，國家主席習近平和李克強總理均再三強調要關愛農村留守兒童、加強留守兒童的管理和服務，把針對留守兒童的監督和管理落實到基層政府和學校中去。目前，民政部、教育部以及全國婦聯等多部門聯動，在全國各地建立了農村留守兒童指導服務機構24萬多個，對我國開展農村留守兒童的保護工作起到了重要的指導作用。

三、關于完善我國農村留守兒童保護制度的建議

（一）加大經費的投入，鼓勵創辦寄宿制學校

所謂寄宿制學校，就是學生一切的學習和生活由學校統一組織管理[7]。寄宿制學校不僅給那些無人照管、學習與人身安全得不到保障的留守兒童得到了有效的保障，同時也有利于外出務工的家長安心工作。鄉鎮的寄宿制學校基本上都是政府出資建造的，但部分鄉政府財政困難，限制了寄宿制學校的發展[8]，而現有的寄宿制學校又不能滿足農村留守兒童的需要。因此，各級政府應當從教育、生活、醫療等方面加大資金注入，在創辦寄宿制學校的同時，對那些家庭困難、情況特殊的學生給予適當的補償和關照。建議寄宿制學校配備生活安全教師和心理輔導員[9]，以提高留守兒童的安全意識和促進他們的心理健康。此外，政府還可以鼓勵企業和社會公益機構投資創辦寄宿制學校，這樣既能減少政府的財政壓力，還能提高農村留守兒童進入寄宿制學校的比例。

（二）完善農村留守兒童的幫扶機制

由于每個農村留守兒童的家庭情況不盡相同，因此在制定幫扶機制的時候要具體問題具體分析。首先，學校和政府應為每個農村留守兒童建立個人檔案和留守兒童信息庫[10]，將每個學生的家庭狀況、聯系方式、學習成績等均記錄在案，定期更新檔案的內容，以保證檔案的時效性以及政策的落實情況。其次，政府和社會機構可以組織退休教師進行線上和線下相結合的一對一幫扶機制。教師幫扶的內容可以是學業上，也可以是生活上及心理方面的；線上的幫扶不受時間和空間的限制，線下的幫扶則可以組織教師定期到寄宿制學校與學生進行交流，還可以組織一些心理咨詢課堂或者聯誼活動，以利于他們健康成長。

（三）發展鄉鎮企業，鼓勵務工者返鄉創業

農民外出務工的根本原因是想獲取更好的收入，給孩子創造美好的未來，可外出務工讓孩子缺少了父母的陪伴。鄉鎮的經濟發展水平影響著該地區的教育發展水平。因此，為了從源頭上解決這個問題，應發展鄉鎮企業、發展地方性的優勢產業，從政策上鼓勵和吸引外出務工者返鄉創業。政府可對返鄉創業的務工者給予政策性的支持和扶持，例如可以定向減稅和定向貸款、技能培訓、提供相應的就業崗位和項目。政府可以把培育特色經濟作為鄉鎮經濟發展的主攻方向[11]，并可通過招商引資的方式促進鄉鎮經濟的發展。綜上所述，通過創辦寄宿制學校，完善農村留守兒童的幫扶機制，發展鄉鎮企業、鼓勵務工者返鄉創業，有助于孩子的平安成長、有助于孩子的身心健康、有助于家長的溫暖陪伴。