“EPC+O”總承包模式下政府監管的研究

范偉

摘 要：“EPC+O”（設計-采購-施工+運營）總承包模式，是江門市政府投資市政基礎設施建設項目的一種創新承包模式。該模式有利于提升政府對市政基礎設施建設項目的專業化監管水平，促進城市經濟發展，同時在項目立項與實施層面的優勢明顯。然而經研究發現，目前的政府投資市政基礎設施建設項目存在市場化引導程度不高、監管基礎配套設施不全、政企合一的體制存在障礙、管理機構臨時非專業等問題。從完善法律法規、明確法律地位、加強監管激勵、科學組織設置、加強行業規范等五個方面提出建議，以期有助于推進政府對“EPC+O”項目監管方面的理論完善。

關鍵詞：“EPC+O”;市政基礎設施;政府監管

中圖分類號：C931? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）30-0120-03

與傳統EPC模式相比，“EPC+O”模式引入的“O”，旨在把項目的設計、采購、施工、運營階段整合起來，該模式創新性地將運營范疇納入項目管理，集成了從立項到運營的項目全壽命周期管理，具有項目溢價特性。傳統的市政基礎設施工程代建模式中政府主要負責“投資、建設、管理、使用”，存在著項目主體職責不明、監管機制不全、專業人員不足、管理經驗不足、投資效益不高等問題。“EPC+O”作為項目管理的一種新模式，能夠促使項目架構設計合理規范，為參建方帶來運營期內甚至更長時間的固定或浮動收益，提升政府城市管理和城市服務水平，解決了政府投資項目實施過程中出現的諸如監管效率不高、資源配置不當、項目推進不暢等問題。目前，江門市蓬江區已開展多個“EPC+O”政府投資市政基礎設施建設項目，項目類型包括市政道路、水環境治理、產業園配套設施及老舊社區改造等，總承包方以聯合體形式由勘察、設計、施工及運營等至少四家單位組成。

然而，當前市政基礎設施建設項目管理中的政府監管還存在一些問題，如監管基礎配套設施不全、監管職能劃分不合理、市場化引導程度不高、產權轉移的分工不當、臨時管理機構設置不科學等。關于“EPC+O”模式的適用范圍，目前并沒有明確的政策文件參考，從我國已實施的“EPC+O”項目來看，這些項目主要集中在市政道路、水環境治理、市政管網建設等市政公用及社會事務領域，由于承包管理模式最終為運營期服務，對于一些弱運營屬性以及運營服務邊界不清的項目分工來說，如果生搬硬套EPC或PPP運行模式，反而會加大項目實施過程中的風險。本文從政府監管角度出發，旨在運用政府監管理念通過法律、機制、規范等層面解決“EPC+O”模式在實踐中出現的問題，促進市政基礎設施項目代建市場健康發展。

一、“EPC+O”模式現狀分析

（一）優勢

1.政府監管層面的優勢。實行“EPC+O”模式實際上是采用項目逆向思維模式，即以結果為導向、以運營作航標。將“EPC”和“O”有機融合后，項目在聯合體分工配合下開展實施，在聯合體總合同指導下可避免不同責任單位銜接造成的資源浪費及效率損失。這對政府而言，其監管對象就集中在聯合體的牽頭單位，因此可減少政府直接對多個參建單位的管理工作內容，是政府簡政放權的體現，對于項目的實施監管也上升到了從立項到運營的全生命周期的高度。

2.城市發展層面的優勢。“EPC+O”模式下的建設項目，在建設過程中的進度支付比例為48%（項目預算書通過財政部門批復后支付比例調整為60%）。相較一般項目支付比例有所降低，剩余進度款在完工后約定的運營期內每年等額支付回收項目，這將大大有利于減輕政府的負債。這樣，同樣的政府投資資金便可開展更多項目，后期能獲得更多的經濟效益和社會效益，為城市經濟發展提供源源不斷的動力。另外，與傳統項目相比，“EPC+O”模式下的項目竣工后的質保期與運營期重疊，運營單位肩負起了質保的責任，極大地減少了城市管養層面的開支，節省了政府資源，有效助推了城市經濟發展。

3.項目立項層面的優勢。相對于PPP模式，“EPC+O”項目操作流程更靈活，在項目工程初設和設計階段均可進行項目招投標，有利于項目的實施效率的提高。同時，由于“EPC+O”項目全部由政府出資建設，參建的各單位只需滿足相關資質和業績要求即可，而無須考慮投融資問題。另外，政府投融資成本相比企業較低，也能夠避免項目實施過程中資金缺口過大的情況出現。顯然，“EPC+O”模式在項目立項層面頗具優勢。

4.項目實施層面的優勢。傳統模式下項目需要設計完成后再進行項目招投標工作，“EPC+O”模式下可以做到統籌項目全生命周期，邊設計邊施工邊采購，由聯合體牽頭單位主導的項目全生命周期管理，既能提高市政工程施工、運營配套設計的合理性，從項目總體角度控制成本，又有利于縮短建設周期。根據我國的建筑法規定：建筑工程在開工前建設單位需申領施工許可證。而施工許可證的申領條件之一是施工設計文件已按規定審查合格。住建部2016年出臺的政策規定依法進行審圖的總承包項目，可以根據實際情況按照單體工程進行設計、施工并依法辦理建設工程質量安全監督和施工許可等，該政策優化了項目監管程序，對“EPC+O”模式推進起到了積極的作用。

（二）局限

1.主體職責不明。從當前“EPC+O”政府投資市政基礎設施建設項目的運作實踐來看，參建聯合體單位由勘察、設計、施工、運營等企業組成，政府承擔出資、監管責任，“融、投、技、建、運”各自承擔各自領域的職責。但實施“EPC+O”模式的工程項目通常具有較強的系統性和綜合性，強調項目全生命周期的統籌管理。而目前在建或已建成的“EPC+O”項目中，一個較明顯的問題是項目綜合管理角色缺位，勘察、設計、施工、運營企業在項目中全程各自為戰，按收入比例承擔績效風險，導致人為割裂項目系統性，協調統籌難度較大，在一定程度上也加大了政府監管的難度。

2.機制體制不全。在當前體制機制下，為了項目預算書順利完成批復，提高項目進度支付比例，“EPC+O”項目傾向于完成初步設計方案后再進行招標，這種情況下中標聯合體只能夠參與初步設計的優化，工程階段的一些原則性的內容基本不能改變，這樣就使設計單位從全生命周期高度參與項目的優勢打了折扣。而如果從初步設計階段就開始進行“EPC+O”招標，則項目總投資無法較為準確地估量，一方面容易造成中標聯合體單位定額設計甚至超額設計的情形，不利于政府投資管理控制，另一方面也給后期概預算編制和審核工作帶來了更大壓力。如何根據項目特點選擇合適的招標階段，是“EPC+O”模式工程實踐中需要慎重考慮的問題。