北京市深化國有企業改革的重點、難點和對策研究

文/蒙路妹（中央民族大學）

國有企業是實現國家現代化、促進中國經濟健康發展的保證，要切實對國有企業進行改革。國有企業改革一直處于探索前行之中，無論是在政策理論建構層面，還是在實踐操作層面，都在不斷修正、總結和完善。經濟發展進入新常態，要求轉變經濟發展方式、變更發展理念、推進供給側結構性改革，國有企業也迎來新的機遇與挑戰。北京市國有企業緊跟改革步伐，根據首都戰略地位，積極調整產業結構布局，化解落后產能，推動企業兼并重組。同時，還不斷完善企業市場化經營管理機制，開展綜合改革試點。通過多年改革發展，北京市國有經濟總量持續增長，布局不斷優化，質量日益提升。隨著改革進入深水區，對國有企業充分發揮其應有職能提出了更高的要求。在當前疏解北京非首都功能，推進京津冀協同發展過程中，國有企業扮演著重要角色，深化國有企業改革顯得尤為重要。

一、北京市國有企業改革發展現狀

（一）改革總體態勢

北京市國有經濟在改革過程中始終保持著總量穩步增進、布局日益優化、質量不斷提升的良好態勢。截至2019年年底，北京市各級國有企業資產總額（不含金融業）7.9萬億元，實現營業收入1.97萬億元，利潤總額1231億元，分別同比增長7.3%和1.4%。同時，北京市國資委大力推動同類實力強大的國企實行聯合，促進國有資本向有發展前途的新興產業流動，由此實現企業資源的優化配置。一共推動實施了30多個企業重組項目，出資企業從74家減少到44家，大幅度減少一級企業數量，培育了一批規模強大的企業和集團。

在明確首都戰略定位的前提下，北京市國企積極優化經濟布局和結構，朝著提高生產質量和效益的目標前進。落后產能和“僵尸”企業嚴重阻礙了經濟轉型升級步伐，北京市國資委集中力量化解過剩產能，在水泥、煤炭、鋼鐵等過剩行業的部署上嚴格落實國家“去產能”的政策措施。

北京市國有企業在創新方面取得了一系列成果，實現了技術、產品和經營模式的全面創新。圍繞構建新能源汽車生態圈，北汽斥巨資開展研發活動，成立多家研發中心，在純電動汽車領域取得了銷量“全國第一”的好成績。北控集團的一卡通公司推出智能支付手環，為市民出行提供更便捷的服務。

（二）國資配置效率和布局結構

分析2014年—2017年的國有資本保值增值率，如表1所示，北京市國有資產收益雖然逐年提高,但增長速度緩慢，甚至出現增速下降趨勢。而且，與上海等大城市國有資本的配置效率相比，北京市國有資本的配置效率相對較低。

表1 國有資本保值增值率

截至2018年，北京市國有資本大致分布結構如下：公共產品占21.28%，特殊功能占8.51%，一般商業占70.21%。在國民經濟20個門類中，北京市國有企業涉及16個，行業覆蓋率高達75%，但是，在關鍵領域卻出現缺位。所以說，北京市國有經濟布局和結構存在比例失衡的問題，國有經濟的分布領域過寬、分布行業擴散（圖1）。

圖1 北京市國有資本分布結構

（三）金隅集團改革案例分析

面對錯綜復雜的外部環境和艱巨的改革任務，金隅集團先后實行集團化、股份化和證券化變革，堅持穩中求進，在新發展理念的指導下，發展成為大型綜合性產業集團。2018年，金隅集團面對新常態下市場需求不足的挑戰，堅持提質增效，主要經濟指標大幅增長。全年實現營業收入831.77億元，同比增長30.53%；利潤總額為64.45億元，增長58.56%（圖2）。

圖2 金隅集團主要經濟指標

如表2所示，對比金隅集團實行股份制改革前后的經濟指標，與改革之初的2005年相比，金隅集團主要經濟指標數值飛躍式增長，營業收入增長近14倍；凈利潤增長近19倍；資產總額增長近21倍。金隅集團始終堅持用改革促進發展，順應供給側改革的大背景，推動公司上市和混合所有制改革，始終把制度創新和科學技術放在核心位置。

表2 金隅集團改革前后

作為一個成功的改革案例，深入分析金隅集團的改革對深化北京市國有企業改革能起到一定的示范作用。在過剩產能嚴重阻礙產業發展的大環境下，金隅集團大力化解集團內部的過剩產能，推動企業優化重組，抓好企業降本增效。金隅集團積極調整產業布局結構，從單一的建材公司發展成為集水泥、商貿物流、房地產和物業四大板塊于一體的大型市屬國企。在積極化解落后產能的同時，向綠色循環低碳方面轉型升級，金隅集團的水泥廠轉型成為環境保護而生的基礎設施。在價格倒逼機制的作用下，金隅集團通過成本控降來改善績效。北京市金隅集團從2005年開始進行產權多元化和股份制改革，接著通過上市成功搭建“A+H”資本市場融資平臺，到2016年年底，完成了北京金隅的整體上市。這是一個混合制改革的成功案例，達到了放大國資功能、增強活力、提高競爭力的目的。

二、北京市國有企業改革的重難點

（一）北京市國有企業改革的重點

1.持續推進混合所有制

提倡混合所有制改革是為了摒棄國有企業的體制固化僵化、競爭機制失靈等弊端，通過混合改造、優勢互補，吸取其他所有制經濟的長項，揚長避短、取長補短，放大國資功能、發揮國企優勢，從而激發國企活力，提高國企競爭力。北京市國企正在持續推進混合所有制改革。

2018年上半年，已經有45家企業完成了混改，共引入73億元非公有資本，實行混合所有制改革的企業占全部企業的近70%。混合所有制改革發揮了杠桿的作用，國有企業憑借持有的國有資本可以使用更多的社會資產，為國有資本履行社會職能積聚力量。

北京市在促進混合所有制改革的過程中要發揮首都優勢，充分利用好首都機遇。鼓勵北京市國有企業積極參與“京津冀一體化”重大投資項目的建設，與津冀各類投資者一起聯手，以成立基金或者投資公司為載體，引進增量資金，讓企業轉移與改革調整同步進行。充分利用首都科技智力資源，與中關村科研院所、高等院校開展深入的合資合作，打造一批具備知識產權、核心競爭力、自主創新能力的混合所有制企業。

2.國企的創新發展

北京市國有企業在開展技術創新方面具備天然的優勢。由于國企資本實力強，科研投入有保障，研發設備配套齊全，再加上首都中關村吸引并培育了一大批的人才，可以為國企創新提供源源不斷的人才動力。在以創新為主導的新發展理念下，北京市國資委加大資金投入、不斷完善人才激勵保障和創新考核機制，鼓勵國企進行科技創新。為了創建國際一流大企業，北京市國資委不斷加大創新投入，截至2018年6月，已建設各類研發機構377個，其中國家級研發機構56個、海外研發機構12個，同時，將創立研發投入準備金制度，到2020年實現重點企業研發經費的投入達到3%，高新技術企業超過8%。

但總的來說，北京市國企競爭力還有很大的提升空間，企業還存在創新資金和人才不足、創新機制不完備以及長期忽視企業核心競爭力塑造等問題。進入新時代，北京市國企要充分發揮創新提升核心競爭力的作用。通過完善創新機制、加大創新資金投入、塑造企業核心競爭力等舉措，推動新產品、新技術、新產業的產生。

（二）北京市國有企業改革的難點

1.資本配置效率低，經濟結構需調整

北京市國有資產收益雖然逐年提高,但增長速度緩慢，甚至出現下降趨勢。長此以往，會導致國有資本收益的穩定性較差，無法保障北京市財政收入的穩定，以及城市建設的發展。這樣就失去了國有資產存在的意義，穩步提升國有資本配置效率成為北京市國企亟待解決的難點問題之一。

經濟布局和結構是否合理直接關系著國有企業能否履行維護社會穩定、推動經濟健康發展的職能。北京市國有企業涉及領域寬泛，在關鍵領域卻出現缺位。這種布局不僅導致國有資本在與人民生活息息相關的關鍵領域作用微弱，而且擠兌了一部分民營企業的發展空間。按照首都經濟發展的特征要求，需要有60%以上的資本投入到公共服務和特殊功能領域，而現有的國有資本布局結構距離這一目標還有很大差距。

2.現代企業制度不健全

北京市國有企業不斷推進企業經營管理體制的改革，現代企業制度改革取得了一定成效，框架結構覆蓋了大多數國有企業，提升了企業經營管理效率。但立足于長遠發展，北京市國企現有的法人治理結構還不健全。完善的現代公司治理結構由股東會、董事會和監事會三者共同構成，分別是公司的權力機構、決策機構和監督機構，由董事會聘請職業經理人負責企業的經營管理。在公司內部設立監督機制，對三者進行約束，同時，也設定激勵措施來調動職業經理人的工作積極性。然而，反觀北京市國有企業改制公司的法人治理結構，它還存在很多不完善的地方。現有的法人治理結構還只是擺設，尚未發揮應有的作用。董事會的職權沒有得到落實、現行的職業經理人制度不完善等都阻礙了國企的發展。因此在深化改革的過程中，要在內部建立行之有效的制衡機制，讓董事會決策、經理層執行、監事會監督的法人治理結構真正在企業的運轉中發揮效應。

3.國有資產監管制度不健全

改革國有企業管理體制，對于鞏固國有經濟、發揮國有經濟實力、實現北京市經濟持續健康發展也至關重要。有效的監督管理機制可以避免國有資產流失，保障國企健康持續發展，提升國有經濟的實力。2003年北京市國資委的設立扭轉了多個部門同時行使監督管理職權的局面。現有的國有資產管理模式有力地促進了企業重組和改制，保障了國有資產的保值增值，在強化監督管理方面發揮了重要作用。但是，國有資產管理體制改革還不到位，存在著許多弊端。國有資產管理目標不夠明確、委托程序冗長、約束力度不足等都造成國有資產管理比較混亂。一方面，國有資產管理目標不明確。鑒于社會主義國家的特殊國情，國有企業需要承擔提供社會公共服務的義務，政府也需要借助國有資產來達成政治目標和社會目標，這是不可避免的。但是，對于一般商業類的國有企業，還是要實現盈利性目標，否則會導致國有資產管理的效益下降。以單一的資產管理目標監管不同性質的國有企業時常導致混亂。另一方面，內部激勵機制設置滯后。國有資產管理考核激勵機制還有部分不合理的設置。未能將資產管理責任的薪酬體系與激勵機制有效融合，缺乏有效的牽制。管理工作質量的優劣與否,不能合理地反映在管理人員的薪酬中，逐漸使激勵機制失去應有的促進作用。

三、北京市國有企業改革的對策研究

（一）分類推進混改，優化資本布局

經過一系列的深化改革后，北京市國有企業逐步成長壯大起來，在不斷的改革中吸取經驗，開啟了分類改革的新時期。分類推進北京市國企改革，不僅有利于優化國有經濟布局和結構，而且為進行國有資產的監督管理打下基礎性的一步，有助于分類監管的展開。對國有經濟進行分類分層，需要根據其使命和功能。北京市國有經濟承擔著保持經濟平穩運行的使命，因此相應的功能就包括彌補市場失靈、促進經濟發展。根據國有經濟的使命和功能，再結合北京市國有企業在首都經濟社會中的現狀和作用，就可以明確分類改革的方向，即將國有企業分為三種類型：公共服務類、特殊功能類和一般商業類。

公共服務類企業是承擔社會公益、改善民生的企業。這類企業應該把社會效益放在首位，去除盈利性質，將全部資本用于完善社會公共服務上。國有經濟賦予這類國有企業的使命是：干預市場經濟、彌補市場失靈、促進充分就業，以實現資源的優化配置。特殊功能類企業的性質較為復雜，它既承擔著發展國有經濟，實現經濟現代化的使命，又要兼顧企業的發展和盈利。這類企業應該涉及國家經濟安全基礎產業和高新技術等領域，在國有企業分類改革中扮演重要角色。一般商業類是在國有經濟發展前期允許產生，待其成熟后應逐步實現市場化，這類企業應該與民營企業一樣，以商業盈利為目的，在主動參與市場過程中提升競爭力。國有資本應逐步降低在商業類領域的投入，在給予民營企業更多發展空間的同時，讓有限的國有資本在事關國計民生的重要領域作出更多貢獻。

在完成國企分類工作的基礎上，要發揮北京市作為首都獨有的優勢，來完善國有資本布局，促進北京市產業結構優化升級。為履行保障首都城市安全和維持城市正常運轉的職能，鼓勵國有企業向公共服務領域加大投入，更好地實現公共效益，提高城市公共服務水準。國有企業要圍繞首都功能定位來選擇深耕的行業和領域，逐漸從一般商業類產業中退出。通過主動對接“一帶一路”倡議，促進國有企業空間布局優化。同時要在京津冀協同發展的戰略下，向“高精尖”產業和高附加值環節集中，培育一批“北京制造”品牌企業。

（二）健全國企法人治理結構

結合北京市國有企業自身實際，堅持問題導向，重點強調在國資國企改革中深化董事會建設、規范董事會運行，激發經理層活力，強化監督，完善市屬國有企業法人治理結構、理順各治理主體關系。

完善董事會制度文件體系，在規定董事會職責和義務的基礎上，對董事會的運作作出詳細規定。設立董事會專門委員會，健全董事會制度，真正放權于董事會，讓董事會在管理企業運行中發揮法定作用。頒布相關章程明確董事會的職責、議事方式和表決程序，完善公司董事會下屬專業委員會設置和工作職能。同時進一步理順黨委會、董事會、總經理辦公會等主體在重大事項裁決中的關系和權限，督促公司董事和董事會落實其職權。

發揮外部董事的作用，解決外部董事來源不足的問題，積極擴展董事來源渠道，加快外部董事的隊伍建設。通過這一制度設計實現制衡，制衡的目的是保障董事會正確決策，防止一意孤行釀成大錯。同時，指導外部董事履行好職責。隨著外部董事隊伍的不斷壯大，絕大多數的外部董事能夠掌握扎實的專業知識，但不能很好地理解把握董事角色，需要加強對國有企業董事會運作流程的了解。

推動經理層隊伍建設，調動經理層人員積極性。由董事會選聘職業經理人來負責企業的日常經營管理，對經理層行使的職權要作出明確的規定，規范經理層人員授權體制。同時，對聘用的經理人進行定期考核，將考核結果記錄在業績檔案上。探索經理人薪酬分配形式，根據各類業務的特點，構建分類分層薪酬體系。分類分層有助于界定職業經理人定薪的基礎，通過構建差異化薪酬分配辦法來匹配不同類型的職業經理人。同時實行市場化薪酬，實現薪酬與職業經理人績效緊密聯系。

（三）強化資產監督管理體系

首先，開展分類監管。在將北京市國有企業分為公共服務類、特殊功能類和一般商業類的基礎上展開監督管理活動。不同性質的國有企業功能定位和經營目標也不同。公共服務類企業的經營活動要圍繞保障首都城市運行安全和提供城市公共服務開展；競爭類企業則跟民營企業一樣，遵循市場調控規則、平等有序地參與競爭，使得資本效益達到最大化；特殊功能類企業的職責是完成國家政府機構下達的重大項目和特殊任務。

其次，把監管的側重點由人力與資本兼顧轉移到主要管理資本方面，統籌規劃國有資產出資人的監管范圍，明確其主要職能為資本管理。以管理資本為出發點梳理監管職能，創建國資委監督管理的權力清單。重視引導資本有序運行、提高投資報償率、合理規劃國有資本分布、保護資本安全和避免資本流失等舉措在監管工作中發揮的作用。將與資本管理無關職能交還給企業集團，讓董事會行使企業選人用人的職權。實施清單管理，清單以外的事項交給企業自主決策。同時，制定監管的負面清單，強化主業管理，設定禁止類項目和特別監管類項目，禁止企業在經營過程中觸碰相關紅線。

最后，創建科學的資產管理激勵機制，把考核與管理有機結合起來，根據國有資產管理的考核結果實施獎懲。為了提升職工工作的熱情與積極性，可以從正面進行積極地鼓勵；對沒有嚴格執行國資監管的工作人員，可以進行警示或處罰，促使相關人員更加規范地履行職責。另一方面，調動全體職工參加到保護國有資產的工作中，促進資產管理的全面落實。在績效激勵機制的設定上，還要考慮合理性與適用性，把考核范圍全覆蓋，同時豐富激勵的形式和內容，讓該機制富有先進性。

四、結論

在國有企業深化改革背景下，從政府管理部門到各個國有企業，都要從實際出發，根據《北京市國資委國有經濟“十三五”發展規劃》的指導，對資源配置效率低、經濟布局結構不合理、法人治理結構不健全和國有資產監督管理體制不完善等問題進行改革。本文在分析北京市國有企業改革重難點的基礎上，對北京市推進國企改革提出幾點建議。首先在準確界定市屬國有企業功能的基礎上，分類推進改革發展，合理布局國有資本。其次，通過落實董事會職權和完善職業經理人制度來健全法人治理結構。最后，構建完善的資產管理體系，強化監督管理，建立內部激勵。