大數據背景下的公民信息保護
——以政府信息公開為視角

李欣航

（長春理工大學，吉林 長春 130000）

一、引言

數據與信息是當今信息化社會的主題。自《政府信息公開條例》發布以來，政府利用信息公開實現社會效益，維護了社會穩定的同時保障了公民的權利。但是，也存在收集與后續處理應用時帶給人們的新問題。在收集的過程中哪些是應當收集的而哪些又是不必要的。在具體適用時，政府信息開放的豁免事由與個人信息隱私權的保護是否存在沖突的問題上，仍然存在著未解決的疑問。由于目前對個人信息的概念在法律規范體系中仍未統一，個人信息的界定問題仍需探索，這為行政機關無論是在執法過程中還是法律適用上都設置了無法直接援引法律的條文的障礙。如何解決此類疑問，是本文準備討論的問題。解決問題的前提就需要查詢在時代的不斷發展之下，究竟什么樣的信息屬于個人信息、需要達致什么樣的標準屬于個人信息中需要特殊保護的部分。而一旦被確定為敏感信息，那么是否應該斟酌考慮條例第15 條規定的可以公開的例外情形，這些都需要一定的理論依據作為支撐。

二、個人信息保護的理論基礎

（一）數據和信息的概念區分

數據和信息的概念以及二者之間的關系在理論界有一些不同的解讀。在有的文章中，還將二者混同適用。雖然二者存在某些聯系，但也應做出區分。在國際標準化組織中，信息是在特定語境下具有特定含義的知識，而數據是該知識的表現形式。有的學者認為數據具有工具性，基于數據的工具性，數據以一種生成并傳輸信息的數字編碼技術，通過代碼最終顯示出信息；同時，在互聯網介質系統下，數據作為介質的一部分，與信息能夠建立更快速與直接的聯系。在歐美語境下，對于數據的保護即對個人信息的保護。我國對數據的保護可以通過其他方面，如對個人信息的保護表現出來。在我國，個人信息是受到保護的，公民享有對自己的個人信息的處分與決定的權利。而對于數據本身的確權問題，我國有學者對此進行研究，因為其本身具有以算法為中心的數據價值，我國有學者對此進行研究。但是就目前來看，數據的確權問題仍未定性，因此，當我國對個人信息進行保護的同時，便是間接地對數據加以保護。結合以上幾點，簡單來說信息就是一種外在表現形式，數據就是生成信息的一種介質。而政府中的信息公開中的信息便是對原始數據進行技術分析與加工形成政府信息，最終面向大眾。

（二）個人信息概念的界定

1.個人信息的基本理論學說

我國通過一些相關法律法規，對個人信息中的“信息”概念下過一些定義，并對信息侵權行為如何處理進行規制。在2017 年6 月1 日施行的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題解釋》）中對公民個人信息的定義同《網絡安全法》中相一致，都將“可識別”作為界定個人信息的關鍵詞，認為個人信息是指能夠單獨或者與其他的信息相結合進而識別出自然人身份的各種信息。另外，在《信息安全技術，個人信息安全規范》中對概念的定義除了可識別到特定人，還包括“反應特定自然人活動的”其他信息，同時在概念后列舉了幾個“皆為個人在活動中產生”的信息，通過“關聯性”擴大了個人信息概念的范圍，而不只是如前所述要求“通過信息可識別到個人”。除此之外，有的學者還指出個人信息的概念還存在廢除靜態概念說與新識別說。前者基于信息利用的目的在收集時沒有辦法確定，因此會導致非個人信息轉為個人信息的現象，要求立法者考慮除信息本身風險之外的問題。如隱私權的期待，因道德產生的信任。新識別說不以信息是否可識別為標準，而是將信息使用者的意圖以及阻止重新識別的義務作為規制對象，認為要根據不同類型的信息成比例的匹配相應程度的保護機制?；ヂ摼W時代發展至今，可以看到，由于新技術的出現使得信息侵權行為的類型怎么發展我們不得而知，因此對于信息概念僅僅滿足可以“直接識別的信息”已不能夠。目前，對于信息概念的學說結合我國法律條文可以看出主要以可識別說為主，還包括將個人信息概念的范圍看作一個動態的過程的關聯說。識別說與關聯說將信息分括為直接識別與間接識別是目前我國法律界定信息概念的主要基礎。

2.個人信息相關問題的概念界定

由于個人信息的權屬性問題，一些理論學者針對個人信息與個人隱私之間的矛盾關系進行了研究。畢竟個人信息涉及到一定程度的私密性，并且不愿意為人所知時，就觸及到了個人隱私。有的學者還將個人信息與隱私之間的重合部分劃定為敏感信息。在《個人信息保護法》草案中對個人信息劃分出了敏感個人信息。這部分信息是指一旦被泄漏或者非法使用，就可能使個人收到歧視或者人身、財產安全受到嚴重危害的個人信息。例如，種族、個人生物信息、個人行蹤等等?？梢?，在草案中將以上信息視作一旦公開就會對人身財產造成嚴重影響，因此，需要特別保護，并將上述信息劃定為敏感信息。

根據個人信息的私密程度與對個人造成的影響不同，有些信息需要置于比普通信息更值得重點保護的位置上。從一些法律條文中我們可以看到法律將一部分涉及到個人隱私的部分信息進行了特殊的保護。歐盟于2015年5 月開始生效的《通用數據保護條例》中列舉了特殊類型個人信息的權利。我國最高人民法院2016 年發布的《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》(以下簡稱《互聯網裁判文書的規定》)明確要求人民法院在互聯網公布裁判文書時，應當刪除自然人的家庭住址、通訊方式等個人信息。再如刑法253 條第三款和第四款中將非法獲取、出售行蹤軌跡信息、通信內容、征信、財產等信息規定為50 條以上即構成犯罪的標準，而住宿、通信等記錄需達500 條。綜上，能夠看出一些信息具有高度的私密性，信息主體不希望被人所知，并且一旦公開會對本人造成嚴重影響。因此，我國在行政立法、執法抑或是司法實踐中可以將個人信息進行劃分，根據類型的不同采取不同層次的保護。這種不同層次的信息類別，為后續行政機關出臺相關法律法規來界定一般個人信息與特殊信息，甚至對個人信息概念問題都具有借鑒意義。

對于個人信息的概念，由于不同法律所保護的客體和立法目的不同，可能會形成條文內容的差異。而網絡信息安全法中對信息概念的表述被我國大多數部門法所援引。目前，個人信息保護法仍未出臺，針對出臺后的個人信息概念是否適用我國整個法律規范體系也未可知。但唯一可以確定的是在我國行政立法領域中目前沒有可直接參考的具體個人信息概念，這一點是行政機關依法執行與個人信息相關的公務時所留下的法律空白，不利于個人信息案件在行政領域的直接保護與救濟，同時也是一種個人信息概念在行政法理論界的缺失。事實上，行政法的調整對象與調整范圍隨著社會實際的需要也涉獵了更廣的領域，新行政法已經開始進入互聯網領域，政府開始強化對網絡空間的規制；同樣的，針對互聯網信息侵權，行政機關作為國家的執行機關，理應成為保證個人信息安全的最重要的一環。信息問題為我國數據時代之下亟待解決的問題之一，理應引起相關部門的重視。

三、政府信息公開的現狀與應用

（一）政府信息公開的現狀

歷史的沿革與時代的進步造就了一個國家的政權理念。首先，一個好的政府必然是一個民主的政府。無論是立法、執法還是司法都需要公民廣泛參與，政府的權力是人民賦予的，國家工作人員也應自覺接受人民的監督；為了防止權力的濫用，要求政府信息公開，在不損害國家利益的基礎上，保證政府的透明性。其次，基于權利與義務的相對性，在要求公民履行義務的同時，也應賦予其相對的權利。行政相對人與行政機關相比較而言仍處于弱勢地位，地位的懸殊之下如何保障自己的權利不受侵犯，就需要公民對政府的信息享有知情權利。很多國家都認識到政府信息公開的重要性。美國《情報自由法》就表示要盡可能多地讓公民掌握更多的政府信息，這也是一個民主政府的真諦所在，使人們更多地了解政府的活動。同時，在申請政府公開的過程中，美國對于申請人也無過多的限制，即只要求行政相對人對其提供簡單的個人信息即可，并不存在其他實質性的條件。

我國的政府信息公開經歷了地方試點到全面推進的過程。從1998 年開展“村務公開”開始，我國政府信息公開經歷了二十年的發展歷史。中央和地方先后出臺相關規范性文件有31 部左右，從發布地方性法規開始，再到中央立法，逐漸走向成熟。為進一步加強法制的建設，我國于2004年頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確表明法治政府的建設需要政府的信息公開，為政府信息公開條例的出臺埋下理論基礎。隨后，《政府信息公開條例》在08 年的時候正式實施，這也是我國第一部規范政府信息公開，進而保障公民知情權的行政法規。一方面，有利于完善政府的監督制約機制，促進政府的職能轉變；另一方面也保障了公民的權益，建立和諧社會。但時代總是變化的，當原有的法律規范滿足不了人民的需求時，就要運用立法的手段進行變更。由于法律的滯后性，一些信息公開內容本身并不全面，這也間接影響到在實施過程中執法工作的正常運轉。于是，我國于19 年重新修改了《政府信息公開條例》，包括刪減的條款，共有34 條法律條文進行了變更。雖然我國并未明確規定公民的知情權，但是政府明確規定“以公開為常態、不公開為例外”也間接地體現了公民知情權在法律體系中的構建。

（二）《政府信息公開條例》的具體應用

人類歷史演變至今，信息的獲取方式也發生著變化?；跀祿摹肮残浴保藗冊谏钪锌梢詿o償獲取公開的信息。在信息時代，個人信息不再是作為一種絕對財產權與人格權的對象而存在，而是具有一定的“公共性”。政府也通過采取政府信息公開的方式滿足社會發展的進步與需要。公開的政府信息符合公民享有知曉信息的權利，但實際案例中公民以個人信息不受侵犯為由拒絕或阻卻政府公開其本人或與之相關信息的案件時有發生，政府信息公開與個人信息保護的矛盾沖突由來已久。近三年來行政機關信息公開案件近7471 例。以“政府信息公開”作為關鍵詞檢索近十年來行政機關信息公開案件，可以看到，《政府信息公開條例》自08 年實施以來，相關案件逐漸呈上升趨勢，案件數量比例逐年遞增，從17 年開始有所下降。縱觀行政案件的種類分布圖，也可直觀地看到政府信息公開案件的數量在所有行政案件中位居第二，僅次于行政處罰。

表3.1.1 近十年政府信息公開案件趨勢圖

表3.3.2 行政行為主要種類

在行政行為種類分布圖中，政府信息公開類的案件雖然很多，但是爭議焦點的內容也不同。有上位法與下位法規定不一致引發的適用沖突、還有行政相對人對行政機關做出的行政決定有異議、亦或是隱私權的個人信息是否應當公開的問題。例如，楊政權訴房產管理局信息公開案件中，它的爭議焦點在于住房人申請材料信息是否屬于個人隱私而應否公開的問題。案件涉及到知情權與隱私權之間的沖突解決，由于隱私信息的性質界定不明確使行政機關與行政相對人對信息是否應予公開的事實上發生了偏差。再如尹秀輝等訴成都市國土資源局成華分局政府信息公開案中，涉及到公民住宅信息的部分是否應當公開的問題上，行政機關與行政相對人之間也存在不同的理解與矛盾。從上述案件中可以看出個人信息在行政法領域的法律保護中仍有很多理論基礎需要強化之處，在法律的適用中仍處于發展中，需要不斷完善。對個人信息中的敏感信息的界定同樣影響著政府信息的公開。

四、政府信息公開與個人信息保護的問題

（一）政府信息公開的收集階段

如前所述，政府信息公開案例占行政案件很大一部分，如果操作不當很容易造成對公民隱私權的侵犯，因此，在信息公開之前，政府的數據收集活動也應符合最小目的性原則。隨著大數據時代的到來，政府將原始數據收集后經過加工分析面向公眾，行政機關利用數據強化社會公共管理、可以說數據收集早已成為國家應盡的法律義務。在以分享為主題的信息社會中，若是想要加強對個人信息的保護，信息的收集與處理是一個很重要的步驟。問題是，在實際生活中，行政主體與行政相對人之間地位不平等，公民對已經提供的個人信息的后續處理利用已經無法掌控；基于此類現象的“非直接操控性”，公民對于大部分信息的如何利用處于被動狀態。從信息的收集到儲存、應用、公開都是政府中的相關人員進行管理，而公民本人對自己所享有的相關權利只能在案件發生時才得以主張，相對于行政機關，行政相對人處于弱勢的一方。在公共利益與個人利益的權衡中，不可能會放棄對資源的開發共享；政府需要通過信息公開，強化政府職能，提高公共服務。這也同《條例》中所表達出的初衷一致。但是，明確目的性及必要性是限制數據不當利用的前提，歐盟的《一般數據保護條例》就規定了信息收集應當具有特定、明確且合法的目的。

這就要求在收集信息的過程中，考慮是否達到了其所需要的目的。在美國控制理論下的“公平信息行為準則”中也涵蓋了目的限定，在收集，使用個人信息前必須先披露收集的目的。以及信息收集利用以特定目的的必要性為限的信息最小化標準。我國信息收集中也與控制理論下的目的限定相一致，建議在未來個人信息收集中也能夠靈活使用目的限定原則。雖然我國對信息的收集要求告知同意方能獲取，但是收集目的是否必要與合理以及后續的處理才是關鍵，告知同意原則也不僅僅是一種形式。

（二）政府信息公開的處理階段

我國《政府信息公開條例》中規定了涉及個人隱私的信息需要相關人員同意方可進行公開的規定。在19 年我國新修訂了《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），條例在第14 條中，取消了“對法律法規規定以及政府不予公開的信息進行審查，必要時報送相關部門確定”的規定；而是將這一部分內容同國家秘密一起作為絕對不予公開的情形。同時，在第15 條中，將商業秘密、個人隱私與國家秘密進行區分，將商業秘密與個人隱私設置為待決豁免事由，也就是說原則上不得公開，但由于加入了第三方與行政機關的例外規定，在特定情形下也可以進行公開。同時取消了“權利人同意的予以公開”的條款，將其改為第三人?？傮w上，這一修改文義表達清晰，有利于理清豁免事由的條文布局，完善了行政法在法釋義學基礎理論建設。

但是，在新修訂的《條例》中取消了“經權利人同意可以公開”的規定，回避了行政機關與權利人之間的觀點發生分歧時的觀點討論，也并未解釋當關涉個人隱私的信息同信息公開的矛盾發生時前者做出很大讓步這一問題，間接體現了公共利益與個人利益發生沖突時以國家與公共利益優先的原則。政府信息的公開一方面保障了公民的“知情權”，另一方面，公民信息的自決權、隱私權又同信息公開中涉及到個人隱私的部分存在矛盾。因為一旦第三人或是行政機關認為可以或是應公開的情況下，就可以對這部分信息進行公開。究其原因，還是取決于個人信息中的敏感信息在理論中沒有一個清晰的界定。在處理某類行政案件時，法官只能根據相關法律法規援引相關條文，并根據經驗做出判斷。個人信息保護法還未成熟，當其公布后個人信息以及敏感信息是否也應用在政府信息公開中也是值得討論的。但是能夠確定的是，當概念和界限劃分清楚后，此類案件引發的政府信息公開的爭議就會縮減。在我國曾發布的《個人信息保護法》草案中，內容包括對敏感信息與非敏感信息概念的界定，對于敏感信息區分的方式，該草案是以列舉的方式將敏感信息羅列出來?？墒侨绻郧笆鲈瓌t性規定為標準，那么涉及的范圍是很廣的，而不僅局限于列舉的個別信息。另外，條例中在涉及到公共利益的隱私信息“行政機關認為不公開會造成重大影響”的情形中，什么樣的情形能夠被理解為“重大影響”，該詞本身就是一種抽象的概念，需要行政機關自行把握，間接給予了行政機關一定的自由裁量權；而自由裁量的標準并非一個具體的概念。但若將信息進行不同層次的區分，當行政機關處理對應信息時就會有所考慮和依據，間接限制行政機關的裁量權。

五、政府信息公開中個人信息保護的新思考

（一）加強政府信息公開前置工作

政府信息的收集是必不可少的，但是我們繼續討論在收集信息的時候應當注意的問題。政府信息公開中要保證個人信息的合理收集，避免發生因后續利用不當而引發訴訟爭議。我國相關法律反映出使用信息的目的要合理。同時，由于信息收集是信息公開的前置程序，因此需要在收集信息時盡量減少不必要的采集。信息收集重要的一點就是合乎目的性，應當保證信息的獲取以最小目的性為原則，滿足公民對于個人信息處理的合理期待。在具體的實施過程中，行政機關可以參考適用國內外的研究方法。例如在美國《消費者權益保護法（草案）》中，最早使用的場景一詞。場景是指信息收集的后續傳播不超出最初的情境，作用是可以利用場景進行風險評估。具體而言就是在場景中評估信息處理的風險等級，最后根據風險等級的大小決定責任的大小以便進行相關人員的追責。將其運用在政府信息收集處理中，利用場景評估信息收集后的一系列活動是否滿足公民的合理期待，后續引發的風險是否合乎目的最小化。通過場景中的合理方式收集，也有利于轉化傳統知情同意的固化思維。

行政機關在收集個人信息前可以考慮場景因素，以合理的手段收集，并對信息的收集處理的潛在風險進行評估，責任的承擔根據風險大小決定。這意味著將信息從收集活動到后續的處理應用活動置于整個信息保護系統中。這樣也是一種對個人信息的間接保護，從源頭出發，幫助政府在對個人信息收集前謹慎的做出決定?？傮w而言，就是靈活使用目的限定原則以滿足政府信息公開的條件；預估信息收集的風險，既對信息收集具有警示作用，也為責任承擔提供依據。同時，在收集過程中，建議將公民信息個人隱私的部分與普通信息剝離開，一旦風險等級超出收集的目的限定，應當將這部分的信息剔除。這也是對個人信息概念加以分析的重要目的之一。

（二）完善敏感信息的界定以減小行政機關的自由裁量

個人信息概念是否能將所有領域的個人信息概念進行統一化，我們在此處皆有必要討論一下個人信息概念欲在政府信息公開中所需要考慮的問題。我國個人信息相關的概念分散于各個法律規范中，并沒有一條“萬能規范”貫穿于中國所有法律法規。因此，行政機關在執行公務時必須有明確的規范進行援引，減少不必要的沖突的同時，約束行政機關的自由裁量權。筆者建議，可以在行政機關內部制定相應的內部規范，根據近年來發生的相關案例中的爭議點匯總。將公開會對公民的人身或財產產生不利影響的信息同普通的信息區別開。而這部分信息則可視為敏感信息。政府信息公開必然會涉及到某部法律法規的適用問題上，但若要充分發揮法律條文的作用則需要對相關概念進行理解。敏感信息與普通信息的區別無法用簡單列舉的方式陳述清楚，那么就可以選擇弱化二者的界限討論，引入風險來解決問題。

個人信息概念需要突破傳統的是否可識別性。隨著目前信息的范圍不斷地擴張，過度限制信息是否可識別并不利于信息自由的流動與政府信息公開，因為越來越多的信息都可能因為其本身或與其他信息結合而識別到具體個人，不能對其全都加以限制。而個人信息中的敏感信息也無法參照具體的標準。因此，筆者認為可以從各類信息與風險大小的關系上解決問題。可以考慮將重點放在加強信息的風險引入上。具體而言，根據風險等級劃分，將風險等級高的部分，如涉及到個人隱私的敏感信息同一般個人信息區別開；而這部分的信息要求具備與個人密切相關、具有高度私密性、公開會對公民本人造成重大影響等特點。因此，對于此類信息的保護力度要增加，并給予明確的法律地位。從這一點進行區分，有助于強化個人信息隱私權，政府在面對“會對公共利益產生重大影響”的個人隱私信息做出自由裁量的過程中也會從隱私信息的法律地位、風險大小、責任承擔等問題考慮，做出利益權衡。

在未來，為了加強政府對個人信息的保護，在立法執法中行政機關也應主動告知公民具有保護個人信息的義務，對其將強引導，強化公民的維權意識，讓公民參與到信息從收集到處理的整個監督過程中。在法律上提高公民信息主體意識，也有利于增強公民主張信息侵權保護的積極性。公民個人在對自己信息的控制范圍上是十分有限的，因此，在社會生活中也應加強自己信息的保護意識，避免信息被不必要的泄露。

結語

政府信息公開從收集到后續的處理應用都需要注意減少對公民合法權益的傷害。因此需要在公開時考慮以下因素。收集時考慮場景，進行風險預防，在政府信息公開的源頭上達到收集目的合理性，最終實現保護公民個人信息的作用。行政機關在實際操作的前提需要依法行政，這就要求法律對自身的概念問題規定明確。通過原則性的規定明確個人信息的概念，再將敏感信息以列舉的方式表述出來，利用風險責任規制體系加強這部分信息的保護地位；使政府針對個人秘密信息公開行使自由裁量權時合理的平衡公共利益與個人利益的價值位階；最后通過加強公民對個人信息保護的法律意識，提高公民維權意志，積極對政府監督。我們應明確認識到大數據下新問題面臨的挑戰，新情況回歸本源研究解決，提高創新意識。面對未來風險提前預防掌控，保護公民的個人隱私信息。