認罪認罰視野下值班律師的定位與功能

蔡瑞飛

摘要：在認罪認罰案件中，值班律師應定位為準辯護人。值班律師的應然功能應該是被追訴人的權利保障者，從程序上和實體上為被追訴人提供法律幫助，對公權力進行監督制約。當前，值班律師實然功能異化為了程序合法性“見證人”，其外因是因為缺乏相應的訴訟權利，內因是“案多人少”、收益低廉導致參與案件動力不足。為了完善值班律師制度，應該賦予值班律師會見權、閱卷權，提高值班律師待遇，探索政府采購法律援助服務。

關鍵詞：認罪認罰 值班律師 有效幫助

2014年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合出臺了《關于在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作辦法》，其中第4條規定，“建立法律援助值班律師制度，法律援助機構在人民法院、看守所派駐法律援助值班律師。犯罪嫌疑人、被告人申請提供法律援助的，應當為其指派法律援助值班律師。”自此，我國正式確立了值班律師制度。2016年，《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的辦法》和《關于開展法律援助值班律師工作的意見》的出臺對值班律師制度進行了進一步的探索。2018年，在對試點工作進行總結的基礎上，值班律師制度正式被吸納進入新修改的《刑事訴訟法》中。

值班律師制度是認罪認罰從寬制度重要配套制度，對于保障被追人的訴訟權利，加強司法人權保障，促進司法公正有著極其重要的意義。但是，就目前狀況來說，值班律師制度在實際運行中發揮的效果并不理想，主要問題是值班律師在認罪認罰案件中大多充當了“見證人”角色，被追訴人未能獲得值班律師的有效幫助。本文擬在認罪認罰視野下，明確值班律師的定位，分析值班律的應然功能和司法實踐中的實然功能，在理論層面尋找值班律師制度“失靈”的原因，在此基礎上提出值班律師制度功能修復路徑。

一、認罪認罰案件中值班律師之功能定位

認罪認罰案件中，值班律師的功能定位是研究值班律師制度的首要問題，自值班律師制度建立伊始，學者們就對這個問題展開了激烈的討論，對值班律師的定位，主要有辯護人、法律幫助者、準辯護人等觀點，以下筆者擬對學者們的觀點進行梳理。

（一）值班律師功能定位之觀點梳理

1.辯護人

有學者認為，當下值班律師抽象的“提供法律幫助”的定位亦或具體的五項職責，與刑事訴訟法上規定的辯護人及其辯護職責并無本質區別，因此，其屬性應當是辯護人。[1]有學者從有效辯護角度出發，提出不僅應當將值班律師定位為辯護人，而且還要進一步將值班律師“辯護人化”，將值班律師制度改造為制定辯護制度。[2]

2.法律幫助者

有論者認為，值班律師作為“法律幫助人”的角色定位有其現實合理性，“辯護人化”的改革思路有其自身的局限性，在當前我國法律援助資源有限的情形下，普惠制的值班律師不可能像辯護人一樣深度介入和全程參與案件，值班律師制度僅是國家為認罪認罰的被追訴人提供的一種基本公共法律服務，是一種低于辯護標準的有限法律幫助。[3]還有論者從制度構建角度提出，認為值班律師應該定位為法律幫助者，其職能與辯護律師有所區別，與法律援助辯護律師共同組成二元化的法律援助律師制度。目前，將值班律師“辯護人化”過于理想化，不具有可行性，所以現階段應當維持法律援助值班律師和辯護律師二元制的基本架構。[4]

3.準辯護人

在刑事速裁程序試點期間，有學者認為，值班律師的職責主要是提供法律咨詢和建議，告知犯罪嫌疑人、被告人適用速裁程序的法律后果，幫助其進行程序選擇和量刑協商，依法維護其合法權益。但這種法律幫助不是辯護服務，值班律師也不是當事人的辯護人，且值班律師不承擔出庭辯護的職責。而為了使犯罪嫌疑人、被告人獲得有效的法律幫助，值班律師又須被賦予一些類似辯護人的訴訟權利，所以應該將值班律師定位為準辯護人。[5]也有學者認為值班律師在偵查階段是“法律幫助者”，主要提供法律咨詢等，而在審查起訴及審判階段則是享有與辯護人同樣訴訟權利的“準辯護人”。[6]

（二）值班律師功能定位之明確：準辯護人

對于上述觀點，筆者贊成準辯護人說，主要有如下理由。

第一，從比較法視野來看，我國值班律師制度的確不同于域外值班律師制度。國外的值班律師制度是一種“錦上添花”的法律援助制度，是為了滿足犯罪嫌疑人、被告人應急性的法律服務需求而建立，其后犯罪嫌疑人、被告人一般都能夠獲得常規的法律援助[7];就我國目前而言，值班律師制度是一項“雪中送炭”的法律援助制度，值班律師不僅僅提供諸如法律咨詢等應激性法律服務，而且要實質參與案件，維護被追訴人的合法利益。值班律師功能的擴張為刑事速裁程序和認罪認罰從寬制度的適用提供了正當性基礎，值班律師實質性地成為了法律援助律師隊伍的“主力”。[8]所以，我國值班律師實際上是承擔了部分辯護職能，這一點與域外值班律師純粹的法律幫助者定位是顯著不同的。

第二，我國值班律師的職責范圍明顯窄于辯護人。在我國，除了法律咨詢，在程序上，值班律師可以為而被羈押的犯罪嫌疑人申請變更強制措施，幫助其作出有利的程序選擇;在實體上，值班律師可以對案件處理提出意見。具體來說，按照《刑事訴訟法》第173條第1款之規定，人民檢察院審查起訴時應當聽取值班律師的意見;按照173條第2款第2項之規定，犯罪嫌疑人認罪認罰的，人民檢察院還應當聽取值班律師關于從輕、減輕或者免除處罰等從寬處罰的建議。值班律師的這些職責幾乎與辯護人無異。但是，值班律師參與認罪認罰案件的階段主要是審查起訴階段，進入審判階段幾乎不參與案件，也不提供出庭辯護服務。這與辯護人參與訴訟全過程、享有出庭辯護權有著顯著差異。

綜上，我國值班律師比域外值班律師純粹的“法律幫助者”更進了一步，承擔了部分辯護人的職能，但是又不完全具備辯護律師的訴訟權利和職責范圍，所以筆者認為，將值班律師定位為介于法律幫助者和辯護人之間的“準辯護人”較為適宜。

二、值班律師的應然功能與實然功能

（一）值班律師的應然功能：被追訴人的權利保障者

值班律師制度是推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的重要成果。頂層制度設計者確立這一制度的目的是讓所有犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟的各個階段都能夠及時獲得法律幫助，依法保障其訴訟權利。值班律師擁有的法律專業知識和獲取訴訟信息的能力可以有效彌補犯罪嫌疑人、被告人法律知識水平的不足，從而改善刑事被追訴人的弱勢地位、實現控辯平衡，加強人權司法保障、促進司法公正。對立法進行分析后，可以看出，在認罪認罰案件中，值班律師主要在以下三方面發揮作用。

第一，在程序上幫助被追訴人。我國《刑事訴訟法》第36條第2款規定，“犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護人，法律援助機構沒有指派律師為其提供辯護的，由值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨詢、程序選擇建議、申請變更強制措施、對案件處理提出意見等法律幫助。”上述法條表明了值班律師在可以在程序上和實體上幫助被追訴人，其中程序上主要是提供程序選擇建議和申請變更強制措施。《刑事訴訟法》第81條第2款規定：“批準或者決定逮捕，應當將犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性質、情節，認罪認罰等情況，作為是否可能發生社會危險性的考慮因素。”這一法條使得值班律師幫助認罪認罰被告人申請變更強制措施的作用更加凸顯，在我國當前審前羈押率居高不下的現實背景下，其可以為認罪認罰被追訴人爭取到更為輕緩的強制措施，保障其合法的程序性權益。

第二，在實體上幫助被追訴人。值班律師在實體上幫助被追訴人，主要是以對案件提出處理意見的方式。其中最為重要的是根據《刑事訴訟法》第173條第2款，審查起訴階段，向人民檢察院應當聽取值班律師對認罪認罰犯罪嫌疑人的處理意見。這里的“聽取意見”，實際上是“量刑協商”程序，值班律師和檢察官不可以就罪名和罪數進行討價還價，但可以就認罪認罰被告人的進行量刑，這實際上構建了中國特色的“量刑協商”程序。[9]值班律師主要通過“量刑協商”為維護認罪認罰被告人的實體法利益。

第三，“在場”對公權力進行監督制約。《刑事訴訟法》第174條第1款規定，犯罪嫌疑人自愿認罪，同意量刑建議和程序適用的，應當在辯護人或者值班律師在場的情況下簽署認罪認罰具結書。從這一條文可以看出，值班律師在場是認罪認罰被追訴人簽署認罪認罰具結書的形式要件，旨在保障認罪認罰犯罪嫌疑人獲得有效幫助，以便犯罪嫌疑人在值班律師的幫助下，對指控犯罪的事實和證據、法律適用問題、程序選擇問題有真正的了解，確保犯罪嫌疑人認罪認罰的自愿性、真實性和明智性，同時對檢方進行監督和制約，防止認罪認罰犯罪嫌疑人簽署具結書時收到威脅、欺騙等因素的干擾，防范在認罪認罰從寬程序中訴訟權力機關失范越軌。[10]

通過上述分析，可以總結出，頂層設計者作出以上立法規范的目的是為了使值班律師在認罪認罰案件中通過程序幫助、實體幫助、監督制約等方式全方位地維護被追訴人的訴訟權利和其他合法權益，值班律師的應然功能是被追訴人的權利保障者。

（二）值班律師的實然功能：程序合法性的“見證人”

有學者對我國值班律師制度進行實證研究發現，認罪認罰案件中，律師類型以值班律師為主，但參與形式化特征明顯。[11]司法實踐中，值班律師并沒有如立法者預期的那樣扮演認罪認罰被追訴人的權利保障者角色，未能為認罪認罰犯罪嫌疑人、被告人提供有效幫助，而是異化為了認罪認罰從寬程序合法性的“見證人”。 可以說，值班律師制度陷入一種“失靈”的困境。值班律師事前既不會見也不閱卷，更不與檢察機關就“罪”與“罰”的問題進行協商，僅僅是在犯罪嫌疑人簽署具結書時“在場”，為認罪認罰具結書的簽署背書，[12] “見證”認罪認罰從寬程序的合法性。出現這一現象的原因主要有以下兩方面。

1.外因：值班律師缺乏相應訴訟權利

如前所述，值班律師的定位是準辯護人，應然功能是被追訴人的權利保障者。但是，值班律師能夠有效發揮作用的基本前提是能夠充分知悉當事人的案件信息，了解控方掌握證據情況。一般來說，辯護律師獲得案件信息的方式是通過會見當事人和閱卷。《刑事訴訟法》第39條、第40條明確賦予辯護律師會見權和閱卷權。然而，《刑事訴訟法》第36條、第174條只規定司法機關應當為值班律師會見當事人、了解案件情況“提供便利”，沒有明確賦予值班律師會見權和閱卷權，對于如何提供便利和提供便利的程序語焉不詳。如果無法及時與被追訴人溝通，不了解案情，值班律師就無法形成清晰的辯護思路，那么為犯罪嫌疑人提供有效幫助只能是“無米之炊”。所以，即便法律規定值班律師可以向人民檢察院提出意見，但在閱卷權和會見權不能夠得到嚴格保障的情況下，所提出意見的實際意義其實并不大。[13]

值班律師缺乏會見權、閱卷權等訴訟權利導致其在客觀上無法實質性地參與案件，無法為認罪認罰被告人提供有效幫助。

2.內因：值班律師“案多人少”、收益低廉

我國值班律師參是由法律援助機構派駐到看守所、檢察機關、法院，以坐班的形式集中處理案件。采用定期或者輪崗工作方式的值班律師往往需要為前來咨詢的多數犯罪嫌疑人、被告人服務，導致值班律師為每個犯罪嫌疑人、被告人付出的精力是非常有限的。再加上實踐中，作為帶有公益性質的法律援助服務，值班律師補助較低，難以激發其工作積極性。[14]相關數據顯示，對于部分值班律師而言，一天之中可能會處理幾件甚至幾十件的案件，而各地對值班律師的補貼水平是相當低的，部分地區值班律師一天的補貼只有150元。[15]

為了全面、詳細地了解案件情況，往往需要值班律師花費大量的時間和精力去會見當事人，查閱、研讀案卷材料，在值班的過程中律師消耗掉了本來可以獲取不菲收益的私人法律代理時間。因此值班對于職業律師來說，更像是一種負擔而非職責。[16]在目前認罪認罰案件中“案多人少”，收益低廉的現狀下，值班律師在主觀上很難有動力積極主動地參與案件。所以，值班律師“順水推舟”，并不實質性地參與案件，只是為認罪認罰具結書的簽署背書，充當程序合法性“見證人”的角色也就不足為奇了。

三、值班律師制度功能修復路徑

針對上述值班律師制度功能“失靈”的現狀及其原因，筆者認為有必要針對外因和內因，從以下兩種路徑入手，對值班律師制度予以修復，恢復其的應有功能。

（一）賦予值班律師會見權、閱卷權

值班律師要發揮權利保障者的功能，就必須實質性地參與案件，在充分了解案件信息的基礎上，為認罪認罰被追訴人提供有效法律幫助。無論是法律辯護還是法律咨詢，其有效性都必然建立在律師對于案情的充分了解之上。對于認罪認罰被告人來說，其最為關心的是量刑問題，因此值班律師與檢察機關的量刑協商至關重要。值班律師要想對量刑建議提出有質量的建議，其會見和閱卷權必須得到充分保障。[17]因此，必須明確賦予值班律師閱卷權和會見權，確保其能夠通過閱卷和會見全面了解案情。

目前我國《刑事訴訟法》沒有明確賦予值班律師會見權和閱卷權。值得欣慰的是，2020年9月7日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合發布了《法律援助值班律師工作辦法》，這一具有司法解釋性質的文件第6條第2款規定，“值班律師辦理案件時，可以應犯罪嫌疑人、被告人的約見進行會見，也可以經辦案機關允許主動會見;自人民檢察院對案件審查起訴之日起可以查閱案卷材料、了解案情。”這一規定實際上明確了賦予了值班律師會見權和閱卷權。但是，畢竟司法解釋的效力有限，筆者認為未來應當在位階更高的法律層面賦予值班律師會見權和閱卷權，并予以程序保障。

另外，基于現實出發，也要將值班律師行使閱卷權的可行性和效率性納入考慮。考慮到值班律師的人員有限、服務對象較多等情況，從提高效率的需要出發，未來可以由值班律師在看守所進行電子閱卷，或者由檢察機關負責向其提供主要證據的復印件。[18]

（二）提高值班律師待遇，探索政府采購法律援助服務

現代刑事辯護制度的發展經歷了從“被告人有權獲得辯護”到“被告人有權獲得律師幫助”，再到“被告人有權獲得律師有效幫助”的歷程。[19]

目前的法律援助制度中，政府金提供數額較少的經濟補償，不僅不具有合理性基礎，也會在很大程度上挫傷律師參與援助案件的積極性。[20]而值班律師“案多人少”的現狀，進一步加劇了值班律師“見證人化”的現象。那么，想要扭轉這種局面，除了賦予值班律師訴訟權利以外，還需要提升值班律師主觀能動性。為實現以上目的，筆者認為可以分以下兩步走。

第一步，大幅提高值班律師的補貼。律師提供法律幫助的第三方屬性以及值班律師法律援助的公益屬性，要求必須配有充分的激勵機制方能激發勤勉盡責的內在動力。[21]毫無疑問，以經濟手段激勵值班律師無疑是當前情況下最有效也是最可行的方式。《法律援助值班律師工作辦法》第30條第2款規定，“值班律師提供法律咨詢、轉交法律援助申請等法律幫助的補貼標準按工作日計算;為認罪認罰案件的犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助的補貼標準，由各地結合本地實際情況按件或按工作日計算。”筆者認為，現階段應該大幅提升值班律師待遇，將值班律師補助由按工作日結算改為按案件數量結算，各地司法援助機構應該根據當地經濟水平和市場價格，重新制定以案件數量為計算標準的值班律師補助標準。

第二步，探索政府采購法律援助服務。為了從根本上解決值班律師主觀能動性不足的問題，可以參考美國合同制法律援助刑事，探索政府采購法律援助服務。具體來說，由各地司法行政機關或法律援助機構與律師事務所簽訂合同，由該律所在一定時間段內負責該地區的值班業務。[22]在這種模式下，政府可以進行公開招標，多家律所可以參與競標，政府與中標律所簽訂法律援助服務采購合同，律所根據實際情況指派合適數量的值班律師駐點提供服務。中標律所為了能夠在合同期滿時續約采購合同，必定會全力保障法律援助的效果，將一定數量的“精英律師”派往駐點，同時由律所對值班律師服務質量進行監督。至于政府財政支出問題，有學者曾做過的實證研究顯示，“以每年100萬被告人為計算單位，案件如果以購買社會律師服務的方式展開法律援助，并以案件成本2000-3000/件（人）計，所需成本約為20～30億。”[23]以我國目前的綜合國力來說，完全能夠承擔這筆財政支出。

通過以上兩步，可以有效解決值班律師“案多人少”和主觀能動性不足問題，使值班律師發揮應有的功能，為認罪認罰被追訴人提供有效幫助。

參考文獻

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