拜登百日新政評析
2021-11-11 21:28:42楊文靜孫立鵬李崢
現代國際關系 2021年5期
楊文靜 孫立鵬 李崢
[內容提要] 施政百日是衡量美國新總統執政效果的重要節點，可藉此考察其競選綱領的落實程度、重大立法推動情況及內政外交重要理念。拜登上臺迄今已滿百天，作為一個在深重危機中上臺的美國總統，首要任務是控制疫情、彌合國內、恢復經濟，同時也著眼于從長遠提升美國國家實力，以在與中國的競爭中取勝。以與中國競爭為動力，以“服務美國人民的利益”為宗旨，拜登政府聚焦國內、統籌內外，試圖彌合傷痕、重塑民主和維護美國全球領導地位。盡管其在處置疫情、緩解經濟與社會矛盾方面取得一定成效，但囿于國內政治、經濟、社會結構性矛盾，其施政前景仍面臨諸多困難。
拜登競選以“為美國之魂而戰”為口號，提出重塑美國民主意識形態、強化國家經濟安全、重構溫和自由的社會政策及聚焦外交、回歸多邊主義的對外政策等主張。其百日執政以結束疫情、重建經濟為起點，民主、社會、外交議程同步推進，初見成效，但也面臨諸多問題。
一
拜登是不折不扣的危機總統。拜登競選過程中，新冠肺炎疫情在美國本土持續肆虐，引發全面政治、社會和經濟危機，加劇了美國國內業已存在的族群對立、極端貧困和貧富差距。與此同時，經過特朗普政府四年執政，對華競爭恐懼已深深扎根于美國社會，成為拜登執政的另一大挑戰。拜登始終強調，要應對21 世紀挑戰，必須“重建更美好未來”（build back better），這是美國長久發揮世界領導權的根基。他上任后，本著“先易后難”“先內后外”原則，重點解決國內危機、扭轉特朗普“破壞性遺產”，同時聚焦中國，融合內外議程，出臺了具有其特色的新政。
第一，處置疫情危機，重建國內民主。拜登上任后將加強疫情管制措施和加速疫苗接種作為應對疫情的兩個主要抓手，并推出一系列抗疫舉措。他勝選后即宣布成立疫情應對小組，由醫療專家主導應對疫情工作。上任兩天內，拜登簽署了12個有關疫情的行政令，包括建立疫情反應辦公室，協調聯邦部門對疫情的反應，重建在特朗普時期被撤并的白宮全球健康安全和生物防御局，強制聯邦政府雇員佩戴口罩，強制個人在公共交通工具上佩戴口罩，啟動《國防生產法》加速防疫物資和疫苗的生產，促進疫情數據共享等。白宮發布了長達198頁的《應對新冠肺炎疫情國家戰略》，作為指導全國應對疫情的基準文件。拜登同時提出在100 天內注射1 億支疫苗的計劃，指令聯邦緊急事務管理局（FEMA）建立大規模疫苗接種點和移動疫苗接種點。
重塑國內民主是拜登的另一大迫切內政議程。競選時他攻擊特朗普嚴重損害美國民主價值觀，呼吁提升政府工作的透明度并強化問責制，確保白宮再次成為美國民主價值觀的核心支柱和捍衛者，承諾尊重新聞自由、保障投票權、維護司法獨立等。拜登還認為內幕交易、利益沖突、洗錢和腐敗等行為導致美國競選資金系統缺乏透明度，應采取措施防范。此外，他主張少數族裔和LGBT（指同性戀、雙性戀和跨性別者）權利平等，反對美國警察在執法中過度使用暴力，致力于消除“系統性種族主義”、人道對待非法移民等。針對種族主義，上任首日他即發布行政令，要求聯邦政府采取全面行動促進種族平等。2021 年1 月26 日，他又簽署一系列有關種族歧視的行政令，包括推動監獄系統改革，消除“隱性歧視”，并從社會治理和社會待遇領域逐步改善美國少數族裔的生存和發展環境。他還解散了特朗普設立的“1776 年委員會”，該委員會旨在“糾正美國教育領域對于多元化的‘錯誤教育’”。
拜登試圖在執政團隊任命上體現其對“多元化”的支持。據統計，拜登政府組建了歷史上族裔、性別最為多元化的內閣。哈里斯作為副總統同時具有女性、非洲裔、印度裔三重身份，內閣成員包括白人、非洲裔、拉美裔、亞裔和原住民，其中白人所占比重為50%，低于全美人口中占比61%的比重。拜登任命了哈蘭德擔任內政部長，她成為首位領導內閣機構的美洲原住民。拜登任命的女性閣員達到12名，超過了克林頓政府時期的歷史紀錄。
在移民領域，拜登政府撤銷了特朗普一系列管控的措施，包括停止可將聯邦資金挪用修建“邊境墻”的國家緊急狀態，徹底撤銷“禁穆令”，審查特朗普政府時期推出的針對其他國家的簽證限制，撤銷特朗普政府將逮捕“無證移民”作為移民和海關執法局的優先任務，恢復奧巴馬時期的《童年抵達者暫緩驅逐法》，承諾通過立法為這部分非法移民提供入籍途徑等。在控槍議題上，他批評現行美槍支安全法，呼吁控槍以減少槍支暴力。在平權議題上，他允許跨性別人士在軍中服役，敦促國會通過保護LGBT平等權利法案。
第二，恢復經濟，維護國家經濟安全。圍繞疫情救助、重塑中產階級、增進創新優勢等目標，拜登提出三大“經濟計劃”。首先是《救助計劃法案》。該法案于2021 年3 月11 日簽署，實施新一輪價值1.9萬億美元的經濟刺激措施，力求實現盡快恢復經濟。主要內容包括：對年收入低于7.5 萬美元的個人、夫妻收入低于15 萬美元的家庭提供1400 美元的直接資金救助；將每周疫情失業救助金調整為300 美元，并延長至9 月；提高針對撫養兒童家庭的稅收抵免、擴大學生貸款免稅金額，增加對學校重啟的資金幫助；加大應對疫情投入，500 億美元用于新冠疫情檢測及追蹤，190 億美元用于擴充公共衛生隊伍，160 億美元用于疫苗分銷和供應；為州和地方政府提供3500 億美元援助。拜登稱：“這項歷史性立法是重建美國的基石，給建設國家的工人和中產階級帶來奮斗的機會。”
其次是《美國就業計劃》。2021 年3 月31 日，拜登宣布投入2.25 萬億美元用于該計劃，將為美國提供“一代人”的工作。投入6710 億美元升級改造橋梁、道路、港口、機場等交通基礎設施；投入6500 億美元改善清潔飲用水、高速寬帶、清潔電網、房屋翻新以及校舍升級；投入5800億美元，用以擴大研發、職業培訓，尤其加大對制造業和中小企業幫扶，培育其競爭力，提升美國經濟彈性；投入4000億美元，為老年人和殘疾人提供直接幫助。該計劃還與稅收計劃相互捆綁，通過對富人增稅對中下層減稅，以及改革公司稅、消除稅收漏洞，并推動每小時15美元最低公司等，實現“用美國稅收購買美國產品并提供美國工作”的目標。
再次是《美國家庭計劃》。2021 年4 月28 日，拜登宣布投入該計劃1.8 萬億美元，投資“美國兒童、家庭和經濟的未來”，為經濟創新注入動力。一是“實現可負擔和擴大機會”的教育。2000 億美元用于3～4 歲兒童提供學前教育，1090 億美元提供2 年的免費社區大學課程，460 億美元用于改善少數族裔教育，90 億美元增強教師隊伍。二是為家庭提供經濟保障。2250億美元用于兒童照顧，2250億美元用于完善帶薪休假制度，450 億美元用于兒童營養援助，30 億美元用于產婦健康。三是利用稅收抵免幫助美國工人和家庭。延長《美國救援計劃》中的關于兒童稅收抵免政策、“兒童和家屬照顧稅收抵扣政策”永久化、降低醫保費用等。
拜登和特朗普一樣，也把經濟安全提高到國家安全高度，并為此簽署兩項重要經濟行政令。一是“購買美國貨”行政令。2021 年1 月25 日，拜登簽署《關于確保未來由美國工人在美國制造的行政令》，加大對國內產品的采購力度。設立美國制造辦公室，修訂聯邦政府采購條例，規定最終產品國內含量提升至55%。二是“供應鏈安全”行政令。2月24日，拜登簽署《美國供應鏈行政令》，責成國家安全事務助理和總統經濟政策助理與美商務部、能源部、國防部、衛生和公共服務部等協調，全面審查美國全球供應鏈和關鍵行業的潛在脆弱性，重點關注半導體制造及封裝、電動汽車電池、稀土等關鍵礦物和其他戰略原材料、藥品及活性藥物成份等四大領域供應鏈安全，并在100 天內向總統提交報告。在此基礎上，拜登還命令對國防、衛生、信息技術、交通運輸、能源和食品安全六大領域進行評估并向總統提交報告，為重新布局產業鏈作出謀劃。
第三，加強內外統籌，積極打造中產階級外交。拜登競選和上臺后均主張內外政策服務“中產階級利益”，國安顧問沙利文稱“國家安全與外交政策歸根結底要為美國工薪家庭、中產階級和普通人服務”；國務卿布林肯外交政策演講題為“為了美國人民的外交政策”。美國《國家安全戰略臨時指南》進一步明確“美國國家安全與外交政策的最莊嚴義務是保護人民安全和利益”。中產外交成為拜登外交最主要的標識，其宗旨是打破美國國家安全、外交政策與國內政策的界限，使內外政策融為一體、互為促進。
在經濟外交領域，為贏得與中國競爭，拜登決心加強創新能力，領導世界上“民主國家”反對“經濟濫用”。對內，承諾賦予美國學生“21 世紀工作的技能”，確保美國人獲得有質量的醫保，投資于基礎設施，引領清潔能源革命并創造1000 萬個工作崗位。此外，促進大學等研究機構投資于清潔能源、量子計算、人工智能、5G、高鐵等技術，并制定“有利于促進共同繁榮和民主”的新興科技規范。在對外經貿政策上，拜登政府承諾未來在貿易談判中將考慮中產階級的利益。具體看，就是針對“不公正”貿易政策作出快速有效的反應，特別是貿易補貼、產能過剩等“貿易扭曲行為”；賦予總統收取關稅的權力，特別是涉及國家安全的事項；促進WTO 合理改革，防止“搭便車者”搞國內補貼，并加強產權保護。美國還將促進各國在稅收等規章制度框架層面的融合統一，限制大公司壟斷，提高勞工與環保標準，從而維護美國工人利益。
拜登政府還要結束“特朗普災難”，實現五大“回歸”。一是回歸民主。人權民主重新成為重要議題。在競選時，拜登就提出將召開“全球民主峰會”，促進“自由世界的共同目標”，包括反腐、抵御“威權”和促進世界人權；上臺后更以民主人權為借口夯實盟友、打壓對手、干涉發展中國家內政。二是回歸多邊主義。拜登多次表示，將領導全球處理疫情及氣變、核不擴散等挑戰，并以此樹立領導“榜樣”。為此美國重新加入《巴黎協定》，主辦全球氣候峰會，回歸世界衛生組織，重新加入聯合國人權理事會，試圖重塑美國全球領導力。三是回歸外交優先。在所有的美國對外資源中，拜登提出外交是最優先工具。對內，重建國務院，恢復了特朗普時期中斷的白宮、國務院、國防部日常簡報；對外全面重新評估外交政策，視外交為全球接觸的最優先工具，而武力只是“最后的手段”。拜登政府已宣布年內從阿富汗撤軍，將更多的資源投入到“印太”。四是回歸盟友。重新確認跨大西洋伙伴關系，促美國與歐盟、英國采取“共同議程”，推動美日歐就供應鏈、抗疫、民主人權合作；承諾按照同盟條約防衛日、韓、澳、菲、泰安全，加強與印度、越南、馬來西亞、新加坡、印尼、中國臺灣、新西蘭等的伙伴關系；加強與印度伙伴關系，防范南亞國家發生“邊界沖突”；推動國會在未來四年向中美洲提供40 億美元援助；與非洲建立“伙伴關系”，投資市民社會，加強長期的政治經濟文化聯系和多重合作。五是回歸“新時代”軍控體系。拜登始終主張，若伊朗回歸并遵守“伊核協議”，美國也將重返該協議；重新激活朝核談判，采取“分階段棄核”方式啟動談判，團結與包括中國在內的盟友伙伴協調政策，促進實現半島無核化目標；延長美俄削減戰略武器條約，并謀求將此作為新軍控條約的基礎。
第四，力推綠色新政。拜登高度重視氣變與綠色能源議題，視此為其執政“標識性”的內容。在執政首日既簽署應對氣候危機行政令，取消Keystone XL 輸油管道許可，停止北極國家野生動物保護區開發，撤銷特朗普以犧牲環境為代價促進能源基礎設施與經濟增長的行政令和備忘錄。2021 年1 月27 日，拜登政府宣布終止在聯邦土地和近海水域租用新的石油和天然氣，推進氫氟碳化合物減排。另一方面，拜登提出的就業計劃也旨在使美國走上綠色能源經濟軌道，未來為美國創造1000萬新工作崗位；領導清潔經濟革命，計劃未來10年投入1.7萬億美元發展清潔能源技術，爭取到2050 年實現“凈零排放”。在對外方面，除回歸《巴黎協定》，主持召開線上氣候峰會，承諾美國在2030年溫室氣體排放比2005年減少50%～52%；提出“全球氣候野心倡議”，支持發展中國家確立零排放戰略；制定氣候友好型投資標準，推動美國國際發展金融公司、千年挑戰計劃等投資于氣變友好型領域等。美國希望通過多邊方式，鎖定減少全球航運和航空業排放的可執行承諾；采取措施確保其他國家落實具體承諾，避免他國食言對美國經濟競爭力造成更大損害。
二
拜登上任后面臨諸多問題和挑戰。從施政效果看，可以說取得初步成效，但也面臨諸多瓶頸。
首先，拜登的抗疫舉措在短期內扭轉了美國國內的疫情形勢。拜登上臺初期承諾將在100天內完成接種1 億支疫苗，但實際上在執政58 天即完成，在100 天達2.2 億，其中有70%的65 歲以上人口完成接種。在疫苗和防控措施的共同作用下，美國疫情得到了一定程度控制。拜登上任時，美國日均新增感染者達到近20 萬人，在執政百日后已下降至5萬人左右，并且數量不斷下降。當前美新增病例、病死病例降至2020 年9 月第二波疫情過后的水平，美國醫療系統荷載大幅降低，2021 年5 月美國還開始對外輸送疫苗。拜登處理種族問題的立場也得到了少數族裔的顯著支持，在重建國內民主、緩和社會矛盾等方面也取得一定成效。
其次，美國經濟實現了較快反彈和復蘇。據美國商務部經濟分析局數據顯示，2021 年1 季度美國GDP達22.05萬億美元，已恢復至疫情前水平。美聯儲預測，2021 年美國經濟將增長6.5%，實現強勁的經濟復蘇。與特朗普相比，拜登經濟政策加速左轉，主張通過大幅刺激、加大社會和福利支出、增加稅收、擴大政府干預的方式刺激經濟。拜登政府經濟刺激規模巨大。其1.9 萬億美元的《美國救援計劃》是疫情以來美國第六輪刺激措施，致使美國財政刺激規模累計高達5.59 萬億美元。其推出的《美國就業計劃》和《美國家庭計劃》總規模更超過4萬億美元，其中就業計劃的基建支出規模占當年GDP 的比重已經遠遠超過艾森豪威爾的高速公路計劃和克林頓的“信息高速公路計劃”，僅次于羅斯福新政，一旦付諸實施，將拉動美國長期經濟增長。在美國疫苗接種大幅上升、經濟活動的封鎖逐步解除背景下，拜登政府再推經濟刺激措施，可以獲得比以往更好的“財政乘數效應”，有助于經濟盡快反彈復蘇。此外，拜登政府的財政政策與美聯儲的貨幣政策邊界日益模糊，美國正通過債務貨幣化的方式，向全球分攤危機應對成本，獲得更多的財政政策空間；在推出《家庭計劃》和《就業計劃》時，美國同步推進個人和公司稅改，以實現預算平衡，以可持續的方式布局長期經濟增長。
再次，在綠色新政上取得較好進展。拜登在傳統溫室氣體和氫氟碳化物排放、重返《巴黎協定》、主辦氣候峰會等推進難度相對較小的問題上取得了階段性成果，節約主要精力和資源聚焦后續綠色基建投資、多邊氣候合作等“深水區”問題。同時，在外交上也基本按照競選承諾，盡快實現了回歸多邊主義、彌合盟友關系、強化民主人權、聚焦中國競爭等目標。特別是在打造以應對中國為核心的多層次聯盟方面初現成效，美國在國際上的形象也有一定程度改善。
但是，拜登施政也面臨諸多問題與挑戰。第一，移民政策效果不彰。其采取的一系列糾偏措施盡管有進步意義，但使美墨邊境非法移民激增。2021 年3 月，非法移民數量超17 萬人，創下近年來最高。大量非法移民涌入導致美國南方難民收容達超負荷狀態，成為拜登政府不得不應對的社會危機。為此，拜登不得不任命副總統哈里斯專責應對拉美移民及難民問題，促進美國與難民主要來源國之間的協調。4 月16 日，拜登政府簽署行政令，將2021 年美國接收的難民數量限制在1.5 萬人，延續了特朗普政府時期的水平。這一做法違背了其競選承諾，也遭到輿論詬病。僅有34%的美國民眾在移民議題上滿意拜登政府的應對措施。這對即將面臨中期選舉的拜登政府和民主黨是個危險信號。
第二，政治極化掣肘內外議程。美國在應對疫情時面臨一場國家制度危機。2020 年大選混亂程度史上罕見，特朗普及共和黨一直拒絕承認敗選，甚至煽動民眾用行動抗議“選舉不公”。2021 年1月，震驚全球的“沖擊國會山”事件，更將政治亂象推向高峰。從2020年大選結果看，拜登勝選不是美國人民的共同選擇，而只是民主黨聯合部分中間派的一次反撲。這意味著選舉本身不能根本性地重塑美國兩黨政治生態和政治版圖。特朗普拒絕承認敗選，共和黨也沒有在敗選后進行黨派重組，推舉新的黨派領袖。特朗普支持者仍在地方和聯邦層面具有強大影響力。選后特朗普支持者在多個州發動針對“投票權”的限制性立法，試圖為民主黨動員基層選民設置障礙。這一問題直接沖擊了拜登及民主黨的選民利益，但又涉及聯邦和地方之間的權力邊界問題，因此非常敏感。同時，伴隨著美國十年一次的人口普查結束，選區劃分將成為兩黨接下來的斗爭焦點。從地方政治生態看，共和黨仍然控制著全美50 個州中30 州的州議會多數，在這場斗爭中也居于較為有利的地位。
拜登政府的重大施政始終面臨共和黨的檢視。在《就業計劃》方面，雖然兩黨在推動基建大方向上有一定共識，但在項目如何設立、資金如何籌集與分配等關鍵問題上，府會、兩黨分歧巨大。在《家庭計劃》上，針對富人加稅是在動華爾街和商界精英的奶酪，更是在顛覆特朗普的稅改政治遺產。此外，鑒于上輪拜登推出的1.9 萬億美元經濟刺激措施，在參院沒有獲得任何共和黨議員支持，后續計劃要在國會通過并落地生效，難度極大。國會如想動用“快速調節程序”，以簡單多數在參院強行投票通過，則既缺少道義基礎，也面臨程序困境，增加兩大計劃最終落地生效的難度與復雜性。南部邊境難民危機、稅改引起共和黨及保守派媒體的持續抨擊，成為共和黨鞏固基本盤、調動民意、爭取中間選民的主要著眼點。如果拜登政府在這些領域操之過急，或讓危機失控，將直接影響民主黨在2022 年中期選舉的前景。
第三，經濟趟過淺水區后面臨三大挑戰。雖然拜登的經濟措施對美國經濟短期反彈具有重要的刺激作用，但也會帶來諸多副產品，給美國經濟構成潛在損害。尤其是容易推進的刺激計劃已經落地，后續無論基建和稅改計劃，必將觸及多方利益。進入深水區后，拜登經濟計劃落實不易。
一是債務風險。盡管經濟刺激可以加快經濟復蘇與增長，進而增加財政收入，并最終彌補前期刺激性支出。但與此同時美國聯邦債務規模也不斷膨脹。賓夕法尼亞大學預測，1.9萬億美元的刺激措施會導致美國政府長期的額外債務。2022 年公共債務上漲會導致經濟增長損失0.2%，甚至到2040年還將損失GDP 的0.3%。CBO 預測，2030 年美國聯邦債務總額達33.33 萬億美元，其中僅利息支付一項就超過6950 億美元；假定未來十年美國經濟年均增長3%，2030 年美債務利息支出占GDP 的比重將達到2.48%，超過拜登政府設定的利息支付占GDP2%的最高可容忍上限。這意味著，財政“擠出效應”將會影響《家庭計劃》《就業計劃》等聯邦政府重要項目支出的后續推進，大幅壓縮應對下一輪危機的財政政策空間。
二是政策“退坡”。根據美國負責任聯邦預算委員會（CRFB）統計，疫情以來的美國經濟刺激措施，在2021 年年內就要開始逐步到期退出，共有12項重要的刺激措施相繼到期。例如，9 月6 日，每周失業救助300 美元的政策到期；9 月30 日，對需要家庭臨時救助項目（TANF）、補充營養援助項目（SNAP）等到期；12 月31 日疫情期間兒童稅收抵扣到期。這將導致美國財政政策陷入兩難。一方面，如果延續已到期救助項目，將會再次增加債務負擔，擠占后續《家庭計劃》《就業計劃》財政空間。CRFB 預測，僅2021 年12 項措施的延期成本高達1.8萬億美元。另一方面，如果不再延期上述救助措施，那么財政政策對美國經濟后續復蘇的支撐作用就會大幅減弱，不排除經濟二次掉頭的風險。
三是通脹壓力。回顧20 世紀60～70 年代的大通脹，根本原因是約翰遜和尼克松政府為了經濟成績單，肆意揮霍財政支出、濫發貨幣放水。歷史似乎正在重演，美國財政貨幣政策邊界愈發模糊，聯邦政府大規模花錢后，美聯儲通過大額資產購買計劃買單，進行債務貨幣化，其結果是造成美國貨幣驅動型通貨膨脹。據統計，2020 年4 月至2021 年3月，美國M2 從17.17 萬億上漲到19.8 萬億美元，增長15.3%；M1 從4.8 萬億增長到18.68 萬億美元，增長289%。加之經濟回暖后的需求釋放，也在增加美國經濟短期的通脹壓力。為應對后續通脹上升，美聯儲或不得不提升利率、轉向寬松貨幣政策，這不僅會加劇美國債務負擔，也會拖累經濟復蘇腳步。
第四，綠色新政面臨一定阻力。從綠色基建看，拜登《就業計劃》將推進綠色基建作為核心內容，但面臨兩大阻力。一是共和黨反對。計劃中涉及拜登和民主黨對老人和殘疾人的“關懷經濟”、增加福利支出等主張，被共和黨認為是在基建計劃中夾帶政治私貨。二是資金阻力。共和黨認為，拜登的基建計劃過于奢侈，遂提出了價值僅5680億美元的“瘦身版”替代方案，這將導致拜登綠色基金計劃大幅縮水。錢從哪來、規模多少、怎么分配等問題均存在極大的不確定性。而“經濟脫碳”則面臨投入不足的問題。雖然拜登的大規模基建計劃包括大量的氣候變化領域投資，但仍被認為在經濟脫碳領域投入不足。羅斯福研究所統計稱，美國基建計劃應對氣候危機的必要投資規模太小，每年不及美國GDP 的1%。如果要使美國經濟真正脫碳，公共投資必須要提高到GDP的3%～5%。資金投入不足，或掣肘美國在經濟脫碳領域的前進腳步。最后，多邊主導力仍有待觀察。在美國主辦的領導人氣候峰會上，拜登作出更為大膽激進的減排承諾，但如何具體落實還沒有具體方案。加之美國選舉政治的不確定性，他國對美國的質疑并未消退，影響其多邊氣候行動的主導力。此外，多國領導人在氣候峰會上作出的是原則性承諾，尚未有明確的路線圖和政策手段，最終落地生效還充滿不確定性。美國在氣候變化問題上的多邊主導力還有待進一步觀察。
第五，中產階級外交有一定局限性。盡管拜登的中產階級外交首次明確提出國內、國際政策一體化觀點，但奧巴馬時期就有“制造業回歸”和“出口倍增計劃”，特朗普時期也有“美國優先”及“經濟安全是就是國家安全”的說法，拜登的中產階級外交不過是將政策進一步明確而已。拜登政府還將其整體外交政策納入中產外交的盤子，事實上是為美國優先的外交政策變換了一種更加溫和和討好國內的說法。美國中產階級式微有其深刻的結構性根源，改變絕非一日之功，在拜登任內以外交給中產帶來好處恐難見效。拜登政府視拉攏盟友、重塑機制、搶占規則制定主導權為核心命脈，但盟友是否靠得住、在對中俄及全球議題與規則制定問題上是否隨美國起舞，仍存疑問。特別是隨著中美實力差距的縮小，第三方對中國依賴更強，中國對國際事務、國際規則制定的影響力更大，美國恐更難如愿。此外，打人權牌、民主牌也難以服眾。除了歐洲鐵桿盟友，日本、韓國、印度及東南亞、拉美非洲均對此忌憚，美國難以形成民主統一戰線。美國將中、俄、朝、伊視為對手，但對中俄競爭將是長期博弈，難以短期見效，朝、伊問題也充滿變數，拜登政府難以有效管控。
三
拜登政府百日新政最顯著的特點就是內外統籌，而中國因素可謂其實現統籌的核心動力和杠桿。換言之，與中國競爭并力爭實現勝出是其推行內外議程的核心動力。
拜登政策的對華政策調整是影響中美關系走向的主要因素。拜登政府的對華政策是從奧巴馬后期開始的美國對華政策調整的延續。在奧巴馬中后期，美國已將中國確定為“有限修正主義國家”，并展開對華政策轉變大辯論。特朗普上臺后，明確提出中國是“頭號戰略競爭對手”，并對華開啟“全政府—全社會”應對戰略。疫情發生后，特朗普對華戰略由“全面競爭”向“全面對抗”轉化，中美新冷戰如箭在弦。拜登政府上臺后，修正了對華“全面對抗”的做法，承諾重新評估對華政策。
從拜登政府相關政策文件與官員表態看，美國新對華戰略并未拋棄特朗普政府的相關內容，而是在繼承其內核基礎上，在方式方法上進行策略性調整。從戰略定位看，美國將中國描述為“唯一擁有經濟、外交、軍事和技術實力對穩定開放的世界體系構成重大挑戰的國家”；布林肯宣稱“美中關系是美在21 世紀面臨的最大地緣政治考驗”。這與特朗普的對華戰略定位區別不大。但另一方面，美方也認為，中國不是前蘇聯，中美矛盾非你死我活。美國國安顧問沙利文指出，中國盡管是比蘇聯還強大的競爭對手，但又是必不可少的合作伙伴；國安會“印太”事務協調員坎貝爾也稱，美中關系完全不同于美蘇之間黑白分明，而是一種“多元架構”，兩國“相互依賴非常之深”。由此，在對華政策目標上，拜登政府強調謀求中美“競爭性共存”。沙利文提出，“競爭的目的不是一方吃掉另外一方”，應既維護美國利益，又不至過激而引發冷戰式的威脅感；坎貝爾則強調，“競爭必須保持警惕與謙遜的態度，圍繞與中國共存的目標而不是期望改變它來進行”。國會《戰略競爭法案》提出，美國對華應實現“可控競爭”，在“符合美國國家利益的領域尋求合作”，如降級軍事沖突、構建戰略安全等。
拜登政府的對華政策思路貫穿兩大主線。一條主線是不回避競爭、不放棄合作、不懼怕對抗。布林肯在其首次外交政策講話中提出該思路，即：“在應該競爭的時候競爭，在可以合作的時候合作，在必須對抗的時候對抗”。其中，競爭是主旋律，且將涉及政治、外交、軍事、經濟、高科技、意識形態各方面。美國將“以實力為后盾”與中方競爭與合作；對華合作“絕不能讓出美國在亞洲的勢力范圍，絕不能將世界上最有活力的產業遷往中國而對美國工人和企業造成傷害，絕不能將美國盟友與伙伴當作討價還價的籌碼”。坎貝爾提出對中國應“賞罰分明”：有功則賞、有過則罰。針對所謂中國“冒險主義”所帶來的“威脅”，應加強軍事威懾，并向盟友提供外交與軍事防衛；針對所謂中國“不公正和非法”貿易行為、“網絡盜竊等強制性”經濟行為及削弱美國新興技術、侵蝕美國戰略優勢和國家競爭力的行為則應展開對抗。
另一條主線是將解決國內問題與應對中國挑戰聯系起來。布林肯提出，對美國人最有效的方法就是與“強有力、威權主義的中國”加強競爭，投資于“人民、經濟和民主”、恢復美國的可信性和重振全球領導力，加強盟友伙伴網絡，通過明智的軍事投資威懾中國侵略和反對對“集體安全、繁榮與民主生活方式的威脅”。《臨時指南》進一步提出美國需要在以下方面應對中國挑戰，包括對抗“不公正和非法”貿易行為、“網絡盜竊等強制性”經濟行為，以及削弱美新興技術、侵蝕美戰略優勢和國家競爭力的行為；確保維護對美國家安全至關重要的技術與醫療供應鏈安全；維護包括航行自由和飛越權在內的全球公地安全；對盟友提供外交與軍事防衛；支持中國鄰國和商業伙伴政策選擇的獨立性，防止其受到中國壓制和影響；促進“基于地區驅動而非外力操縱的發展”；支持臺灣作為“民主和關鍵的經濟安全伙伴”；確保美國公司在與中國做生意時不受價值觀壓制；支持包括香港、新疆和西藏在內的民主人權。此外，報告亦明確“與中國展開戰略競爭并不排除與中國合作”，稱歡迎中國在氣候變化、全球衛生安全、軍控、防擴散等領域與美國合作。
從實踐看，拜登政府充分發揮民主、盟友與機制的“比較優勢”加大對華競爭。拜登主張將價值觀置于外交政策的核心，對中國涉疆、涉港、涉藏政策指手畫腳，聯合歐洲對中國實施制裁。同時，地緣上以“印太”、歐洲為兩翼，以盟友關系為內核，對華實施包圍。在“印太”，以美日澳印（QUAD）為核心建立多層次議題聯盟。其中美日同盟尤為重要，美日峰會確定兩國進入強化對華“共同框架”、制定“共同優先次序”、執行“共同議程”的“新時代”。在美國促動下，四方首次召開首腦會，就疫情達成經濟與衛生協定，并在網絡、太空、關鍵技術、反恐、高質量基建投資、海上安全方面加強合作，促使“市場驅動型”和基于“民主法治”的經濟增長。美國還想將QUAD 擴容至整個“印太”“民主國家”與美現有聯盟機制相呼應。2020 年新西蘭、韓國、越南首次參加QUAD 會議。2021年，英國伊麗莎白航母戰斗群部署至東亞，法國參與美日軍演，德國派護衛艦到南海并在日韓澳停泊。坎貝爾還提出通過“民主十國”（G7加上澳、印度、韓）解決貿易、技術、供應鏈和標準問題。在歐洲，拉攏歐盟、北約，宣布停止從德撤軍，重申北約第五條集體自衛承諾，鼓吹美歐“共同價值觀”。在美國鼓噪下，北約將中國威脅視為轉型動力，歐盟將中國定義為“系統性競爭者”，參與對華制裁。美國還積極經營南亞、中亞、中東、非洲及拉美，調查中國投資陸海港、交通、能源情況，提高經濟、安全與人權合作，離間對華關系。美國還十分重視規則機制的作用，將其視為制約中國發展的有力武器。一方面，不斷強調“航行自由、主權平等、透明、和平解決爭端、契約至上、跨境貿易”等規則與秩序的重要性，刻意凸顯中國消極的威權形象；另一方面以氣變、清潔能源、全球衛生議程與醫療供應等為抓手，搶占全球治理制高點。美國還計劃對中國在國際機制的影響力展開調查，以制定有針對性的對策。
盡管拜登政府始終沒有改變對華以競爭為主的戰略，持續聯合盟友、多管齊下對中國共同施壓，但正如拜登在百日講話中所言，美國并不愿與中國沖突，雖然美國必須確保在“贏得競爭并繼續成為全球主導國家”。布林肯也稱，軍事對抗不符合兩國利益，美國并不希望“打垮中國，但不允許中國挑戰基于法治的國際秩序”。這表明，拜登政府對華將聚焦于以經濟、科技及規則機制競爭為主的軟制衡，但其強化盟友、訴諸制裁、輔之以軍事威懾的手法，相較于特朗普可能更符合美國的長遠利益，也加大了中方的對應難度。不過，拜登政府對華政策有一定連貫性和可預測性，也意味著中美關系相較過去可能會更穩定、更務實。下一步，中美經貿與軍事對話即將展開，也意味著兩國合作機制會逐步重啟。○
