五眼聯盟的對華政策協調及其限度*
2021-11-11 21:28:42蔡翠紅王天禪
現代國際關系 2021年5期
蔡翠紅 王天禪
[內容提要] 五眼聯盟是當今世界上最為嚴密的情報聯盟，近年來對華政策協調漸趨頻繁，政策協調范圍不斷擴大，不僅從信息通信技術供應鏈、意識形態和地區安全領域對華重點施壓，還以情報活動、外交協調和機制擴張為主要路徑加強對華政策統協，儼然成為以對華戰略競爭為核心目標的政治安全聯盟。究其原因，美國戰略文化與安全目標選擇是首要的，再就是五眼聯盟內部在技術、意識形態和國際規則三個方面形成了共同的對華認知。尤其是特朗普政府上臺后，美國對華認知日益偏激，而新上任的拜登政府更注重利用同盟體系和意識形態開展對華競爭。事實上，美國的盟友并未完全被其激進的對華戰略所綁架，五眼聯盟內部在對華戰略上存在分歧和差異，其對華政策協調的有效性受到諸多因素的制約。
澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國和美國是世界上最具排他性的情報共享聯盟——五眼情報聯盟的成員。美國在五眼聯盟中居于領導地位，其安全觀對聯盟的機制塑造和目標確定發揮著至關重要的作用。同時，不斷變化的國際安全環境和國家力量對比，如國際政治、經濟和技術版圖的變動，促使五眼聯盟不斷調整其戰略目標，進而從情報聯盟逐漸演變為政治安全聯盟。這一點在對華政策協調上表現得尤為明顯，如聯合干涉中國的香港事務，發表涉港聯合聲明以抵制中國香港特區國安法，在疫情期間發表聯合聲明干涉香港地方選舉事務；圍堵和制裁華為等信息通信技術（ICT）領域的中國企業，甚至以“清潔網絡”計劃等小多邊的形式推動對華技術“脫鉤”和全球產業鏈的分化；英美加澳四個五眼國家發起由多國議員組成的“對華政策跨國議會聯盟”（Inter-Parliamentary Alliance on China，IPAC），以加強西方國家在對華政策領域的交流合作。拜登政府上臺后，美國對聯盟體系的重視遠超前任，對華戰略競爭的態度也十分堅決。美國國務卿布林肯在“中美2+2 高層戰略對話”結束后立即在3 月底舉行的北約外長會議上呼吁歐洲盟友協調立場，應對來自中國的挑戰。由此可見，五眼聯盟在加強對華戰略競爭中，試圖打造更為廣泛的同盟體系。然而，五眼聯盟對華政策協調能否持續、其對華競爭目標能否達成，尚難料定，其中存在許多制約因素和不確定性，需要跟蹤研究和審慎應對。
一
近年來，五眼聯盟及其成員國在涉華問題上的調門逐漸升高，在外交、經濟和安全等領域對華頻繁施加牽制和障礙。拜登政府上臺后，美國格外重視盟友體系和意識形態兩大戰略競爭工具，大力推動五眼國家在涉華問題上的政策協調，加大了美國通過更廣泛的盟友體系對中國施壓的可能性。
具體來說，五眼聯盟通過炒作技術安全和意識形態問題強化與中國之間的對立敘事，通過周邊安全問題擴大聯盟機制以形成更為廣泛的對華政策同盟，高新技術、意識形態問題和周邊安全問題因此成為五眼聯盟對華政策協調的重點領域。
其一，在高新技術方面，五眼聯盟將5G 等信息通信技術供應鏈問題進一步政治化、安全化。為了維護自身的競爭利益，美國政策界渲染所謂中國的“戰略威脅”，不遺余力地推動兩國之間的技術“脫鉤”，而不顧對全球價值鏈和產業鏈的危害。與此同時，以美國為代表的部分國家政府將ICT 供應鏈問題與地緣政治因素掛鉤，甚至將相關領域的規則制定權作為打壓對手和進行國際競爭的工具。五眼國家作為美國最緊密的盟友，在情報安全和國家安全上高度依賴美國；同時，ICT 供應鏈在信號情報搜集和網絡情報搜集方面的關鍵作用一定程度上促使五眼國家接受了美國將之地緣政治化和意識形態化的理念。從2019 年6 月到2020 年8 月，時任國務卿蓬佩奧兩次造訪歐洲，鼓噪華為構成安全威脅，要求歐洲國家將華為排除出各國5G 網絡。美國政府以維護網絡安全和保護公民數據為由，并以中斷情報共享相要挾，持續施壓澳大利亞、加拿大、新西蘭和英國。拜登政府上臺后，美國商務部變本加厲地限制華為，進一步收緊對華為的出口許可證審批條件，禁止供應商向華為出口5G 設備及相關產品。
上述圍堵和遏制政策充分暴露了美國等五眼國家謀求技術霸權和自身絕對安全的真實意圖。其中英國在華為及其5G 網絡上的態度變化最能說明問題。正是因為美國對華為及其子公司的制裁，英國在供應鏈調整帶來的巨大成本與盟友義務及政治、安全壓力之間躊躇，英國信號情報機構政府通信總部（GCHQ）前部長漢尼根（Robert Hannigan）甚至表示英國及其盟友“早就應該這么做了”。
其二，在意識形態方面，五眼聯盟繼續炒作、操弄涉港涉疆問題，強化意識形態對立。基于美國在中國內部事務上的挫敗感和動員國內政治支持的需要，特朗普政府不斷強化對華政治和意識形態競爭。拜登政府上臺后，其外交團隊在意識形態領域干涉中國香港與新疆事務的路徑與此前如出一轍。由于美國的政策引導，在意識形態領域高度趨同的五眼國家近年來不時發表聯合聲明、高喊人權和民主等價值觀口號，炒作涉港、涉疆問題，詆毀中國治港治疆政策，并通過協調行動對華施壓，以圖擴大針對中國的所謂“民主聯盟”。
2020 年7 月中國香港特區國安法正式生效以來，五眼國家不斷加強政策協調來干涉香港事務，擴大外界對香港事務的負面認知，以便在外交、政治、經濟等層面對中國施壓。在涉港問題上，五國發表聯合聲明攻擊中國的治港政策，污稱港區國安法損害一國兩制承諾、違背國際義務。隨后，五眼國家相繼宣布暫停與香港簽訂的移交逃犯協議，美國政府還在取消香港“獨立關稅區”待遇的基礎上終止香港的國際船舶營運收入互惠免稅待遇。在涉疆問題上，2021 年2 月加拿大聯邦眾議院通過了一項動議，指責中國的治理政策、粗暴干涉中國內政。英國早在2020 年5 月就拋出七國集團（G7）與印度、韓國、澳大利亞三國組成所謂“民主十國”（D10）的概念，其主要議題包括5G 和關鍵技術產業鏈等，目標直指中國。盡管這一圖謀因G7 其他成員國覺得過于反華而遭拒絕，但以五眼國家為主要成員的所謂“民主聯盟”難免不會再現并利用其他多邊機制開展針對中國的活動。
其三，在周邊安全問題方面，五眼聯盟炒作南海和中印邊界等地區安全問題，借機擴大自身的行動范圍和影響力。南海問題是中國周邊安全中的一大挑戰，美國一直渲染該問題，以維持其在地區安全架構中的主導地位。同時，以美國為核心的五眼國家還不斷加強與印度、日本等地區國家的情報和軍事合作，企圖打造更為廣泛的對華戰略包圍圈，以對中國形成多方位的戰略壓力。一方面，美國將南海問題作為干預和施壓重點，并拉五眼聯盟國家參與聯合行動；另一方面，五眼聯盟成員國與日本、印度在情報和軍事領域的合作水平也不斷提高，成為對中國施壓的又一渠道。自特朗普政府加大南海“自由航行”的頻率以來，南海逐漸成為中美海上對峙的前沿。拜登政府上臺后，美國仍將南海“自由航行”作為在地區安全戰略中的重要抓手，并將拉攏更多盟友加入。澳大利亞地緣上更靠近南海，在相關行動中表現得尤為積極，2019 年10 月伙同新西蘭、英國、馬來西亞及新加坡海軍在南海舉行“五國團結”聯合軍演；2020 年7 月向聯合國提交聲明，指稱中國南海相關主張沒有法律依據，強烈反對所謂“擴島和軍事化”行動。
與此同時，美印2020年10月27日舉行“2+2”對話時簽署了《地理空間合作基本交流與合作協議》，開啟了共享地理空間情報的合作機制，實際上奠定了協同作戰的基礎。2020年6月，日本修改《信息分享法》以允許與澳大利亞、印度、英國三國分享情報，并在防衛省設立新機構以加強與印、澳在地區事務中的協調。
五眼聯盟在對華情報搜集、聯盟機制轉型和擴容方面同樣加強了部署和協調，既強化了五眼聯盟本身情報搜集網絡的功能，也提升了五眼聯盟在對華協調中的政策統一性和聯盟兼容性。
首先，五眼聯盟重視并加強對中國等新興大國在網絡安全方面的監控和情報搜集。特朗普政府上臺之后，五眼聯盟在對華情報搜集方面進行了適度地調整和提升，更加注重網絡情報搜集工作。具體來說，五眼聯盟加強對華網絡監控和情報搜集的手段有三種：打擊中國信息通信產業供應鏈和相關企業，侵蝕中國的網絡防護能力；要求大型科技公司設置“后門”為五眼聯盟獲取情報提供便利，這也加大了對中國進行監聽和竊密的可能；加大對中國網絡空間的監控力度，擴大對中國政府、民眾的監聽規模和數據竊取范圍。五眼聯盟成員國也不斷渲染中國在情報安全和國家安全上的“威脅”，以此強化內部對華戰略競爭的共識。例如，2021 年4 月加拿大安全情報局（CSIS）發布的《2020 年公共報告》中，將中國視作加拿大國家安全的重大挑戰之一，并稱中國在情報搜集、網絡安全等領域對加造成嚴重威脅。美國情報總監辦公室4 月發布的《美國情報界年度威脅評估》也將中國視為最大的國家安全和情報安全威脅之一，涉及網絡安全、大規模殺傷性武器和地區安全等多個領域。由此，五國在國家安全和情報安全上形成了高度一致的對華共識，依仗在ICT 領域的技術優勢對中國展開更大規模情報活動也有了借口。
其次，五眼聯盟在行動機制上逐步從情報共享向綜合政策協調轉型，明顯提升對華政策協調的統一性和能見度，以應對五國一致重視的人權、價值觀和安全等問題。2013 年五國開啟年度部長級會議機制以來，目前為止共發布了7 份聯合公報。相較于此前重點關注反恐、邊境安全、跨境犯罪、執法合作等領域問題，2018 以來該機制開始關注“互聯網價值觀”、數據加密與公共安全，以及大選安全等涉及意識形態和政治安全領域的問題。隨著新冠疫情的暴發，五眼國家開始關注疫情所造成的次生網絡安全問題，例如勒索軟件等惡意軟件和網絡犯罪活動。而且，大選安全和科研機構面臨外國勢力干預等問題在2021 年最新的五國部長級會議公報中出現，使得互聯網平臺發展和科研交流問題愈發朝著政治化、安全化的方向發展。
需要注意的是，五國在新興技術和網絡安全方面強化了共識和政策協調，尤其是對華戰略競爭中的熱點議題，例如物聯網、無人航空器等新興技術和5G 網絡及其供應鏈的安全性等。此外，從參與五國部長級會議的部門與機構中也可以看出，當前五國進行政策協調的范圍已超出本國情報界的范圍，且以各國內政、外交、安全等部門主導，由此推動五國形成更為全面的政策共識。不難發現，五眼聯盟近年來的議題已經超出情報安全、網絡安全等既往的安全邏輯，進而向技術層面和意識形態領域的議題發展。隨著五眼聯盟逐漸加快ICT及其相關產業和企業與情報搜集、分析、傳遞等過程的融合過程，使得情報工作的技術和倫理問題再次浮出水面。
再者，五眼聯盟利用其情報系統的優勢，努力拉攏其他“同道”國家加入，以形成非正式的、松散靈活且延展性強的涉華戰略聯盟，從而提高聯盟機制的兼容性。歷史上，五眼聯盟外部擴員通常是針對特定“敵人”而引入該地區的盟友，以便與其開展有限的情報共享活動。因為美國在五眼聯盟中享有主導地位，該組織的延展一直圍繞美國的國家利益和戰略目標這個核心。例如，“十四眼”（SSEUR）中的法國、荷蘭、丹麥、挪威、德國、比利時、西班牙、意大利、瑞典等國都與美國存在密切的情報合作關系。近年來，五眼聯盟與日本、印度等地區國家的合作也日漸頻繁，合作范圍從情報共享逐漸拓展到外交政策協調。出于對國內外諸多因素的考慮，日本尚未正式加入五眼聯盟，但向五眼聯盟靠近的態度已十分明朗。印度此前在參與美國“印太戰略”的問題上相對低調，一方面是追求自身的戰略自主性，另一方面也是顧忌中國的激烈反應。近年來隨著國內民族主義的抬頭以及與中國在邊界問題上的沖突，印度加快了與美國的情報合作，甚至對“四方機制”也采取了更為積極的態度。實際上，2020年10月，日本與印度就已同五眼國家政府代表共同發布了關于加密數據與公共安全的聲明，呼吁并要求大型科技公司為執法部門提供權限（即通常所說的“后門”）以獲取犯罪信息。這一聲明雖然未直接指向中國，但顯示日本、印度在一定程度上已經成為五眼聯盟的協同國家。
二
五眼聯盟不斷在涉華議題上制造矛盾、強化對抗，五眼國家之間以情報合作機制為紐帶，外交部門與情報界相互配合，擴大共同關切，在重點涉華議題上越來越頻密地采取一致行動。究其原因，美國因素的推動是主要的，美國在五眼聯盟這一情報合作機制中處于主導地位，美國的國家安全文化和國家安全戰略傳統在五眼國家中具有輻射性。同時，五眼國家在技術、意識形態和國際規則方面也形成了對華共同認知，一定程度上成為五眼聯盟對華政策協調的內生動力。
自特朗普政府上臺后，美國對華政策開始發生歷史性變化，美國對華戰略認知也在加快蛻變，進而引起五眼聯盟對華政策的調整和轉向。其中，最主要的影響因素包括國家安全文化中“威脅范式”和“絕對安全”追求的傳統。
五眼聯盟在美國國家安全文化中的“威脅范式”和“敵人意識”影響下，關于“中國威脅”的認知日益強化。二戰結束以來，美國國家安全戰略的核心就是界定威脅和提出應對措施。在這種“威脅范式”的指引下，特朗普政府積極推行“全政府”對華戰略競爭，通過不斷宣揚各色“中國威脅論”將中國塑造成美國的“頭號威脅”，直至后期走向極端。加之，特朗普政府任內席卷美國的民粹主義以及由此催生的“美國優先”思想，美國在對外政策中的“敵人意識”凸顯。事實上，中國并未對美國的生存構成真實威脅，因此特朗普政府選擇對中國發起全面戰略競爭是不明智的。然而，這種認知如今還在延續，拜登在慕尼黑安全會議上呼吁歐洲盟友聯合對華，新任中央情報局局長伯恩斯（William Burns）稱中國為“一個強大的威權主義對手”。這表明拜登政府并未走出“中國威脅”與零和博弈交織的“威脅范式”。在這種國家安全戰略范式的影響下，美國政府或將繼續通過外交、政治、經濟和輿論等多途徑擴散“中國威脅”認知，以影響、干涉其盟友的對華政策。對于美國最“親近”的五眼聯盟來說，美國的干涉、影響將更為深刻和廣泛。從五眼聯盟近年來發布的部長級會議聲明中不難發現，中國已成為其焦點議題之一。
同時，五眼聯盟諳熟美國追求霸權和絕對安全的戰略傳統，強化了對華政策行動中的一致性。在美國歷屆政府的國家安全戰略中，國家安全的總體目標除了自身的安全與發展之外還包括維護其世界霸權與全球主導地位，由此衍生出“絕對安全”追求。特朗普政府的國家安全戰略延續了霸權思維和追求“絕對安全”的理念，重點突出對華戰略競爭，因此其對華戰略競爭體現出全局性、對抗性的特點，甚至涉及國內政治和國際秩序，散發令人不安的冷戰氣息。拜登政府發布《國家安全戰略臨時指南》后，國務卿布林肯強調中國是“唯一能夠融合經濟、外交、軍事和科技力量，對穩定、開放的國際秩序造成持久挑戰的國家”，而這一國際秩序指的就是美國所主導建立的、為其利益服務的國際體系及其包含的價值觀。顯然，拜登政府的對華威脅認知沒能脫離美國傳統國家安全戰略思維的窠臼，仍以美國在國際體系中的霸權地位以及軍事和技術領域的“絕對安全”作為基本目標，同時將中國視作其國家安全的重大挑戰。
隨著美國對華戰略競爭的白熱化，其戰略考量對其他五眼國家的影響顯著增強，導致五眼聯盟跟進行動，在經濟、技術和關鍵資源等方面尋求與中國“脫鉤”。這在涉及情報安全和國家安全的ICT領域突出表現為“絕對安全”追求和技術政治化邏輯。隨著與美國對華戰略認知的高度趨同，對中國的警惕、防范甚至敵對心理日益越來越強，五眼聯盟企圖構建以防范和應對中國為主要目標的廣泛聯盟體系，將對抗面從雙邊擴展至多邊，不斷強化對中國全面施壓態勢。
首先，技術領域是五眼聯盟對華威脅認知中最為突出的領域。技術領域的優勢，尤其是新興技術領域的競爭優勢決定了美國全球領先的軍事地位。美國情報界認為，美國在技術或創新領域不再擁有相對于競爭對手的優勢。這可以解釋，為何面對中國在人工智能、5G 通信、量子計算等新興技術領域的長足進步時，美國產生了嚴重的“霸權焦慮”。這種焦慮的傳播和擴散，導致其他國家開始在關鍵技術及其供應鏈方面對中國產生了不信任感。對于五眼聯盟來說，在ICT 為代表的尖端技術領域中的優勢地位關乎情報安全和國家安全。在美國不斷強調華為的5G 網絡將對該聯盟的情報交換帶來安全挑戰的情況下，五眼聯盟將5G 視作關乎其全球情報網絡未來地位的重要問題。近年來，在進攻性技術民族主義推動下，美國政府對中國“技術威脅”的渲染變本加厲，借此不斷在國際供應鏈領域打壓中國，如在規則制定方面鉗制中國的話語權、在5G技術標準上加強對華競爭等。
顯然，美國對華競爭及其手段并非出自經濟邏輯和公平的市場選擇，而是從安全邏輯出發，以各種單邊、多邊手段和輿論攻勢對中國相關產業進行制裁與抹黑。而其他五眼國家更是受到美國技術安全邏輯的脅迫，在5G 網絡、海底光纜等信息通信技術產業鏈中試圖排除中國因素。
其次，意識形態是五眼聯盟對華認知中最具共識的領域，也是該聯盟機制提高其外部兼容性的手段。意識形態一致性是五眼聯盟的凝聚力之一，意識形態與共同的安全威脅是五眼聯盟70 余年得以維系的內在動力。因此，以美國為首的五眼聯盟積極渲染、塑造中國與西方國家意識形態上的對立性意象，并不斷強調中國對所謂“民主價值觀”的威脅，以煽動包括歐洲在內的美國盟友結成針對中國的新聯盟。2017 年特朗普政府《國家安全戰略》的發布，正式宣告對華接觸政策的破產和大國競爭戰略的回歸，自此美國政府內外越來越多地鼓噪意識形態因素對中美關系的影響。特朗普政府的對華意識形態攻訐提升了五眼聯盟在對華意識形態對壘中的兼容性。從日漸常態化、公開化的五眼國家部長級會議中可以發現，中國及“印太”事務已成為五國的關注焦點。在2020 年10 月舉行的五眼國家防長會議中，五國防長表示要加強國防和安全合作，以保護共同利益和價值觀。事實上，以意識形態為抓手開展戰略競爭是美國慣用手段之一，而其他追隨國家則被迫在美國以意識形態劃分陣營后作出選擇，甚至自身國家利益因此受損也在所不惜。
最后，國際規則是五眼聯盟對華認知關涉最為深刻的方面，是其開展對華政策協調的原生動力。美國戰略界普遍認為，非西方的中國崛起必將對其主導的國際秩序和國際規則帶來挑戰。在美國的渲染和帶動下，這一認知同樣被其他五眼國家所接受。一直以來，美國戰略界的對華態度總是在遏制與接觸之間搖擺，并認為中國是一個難以“控制”的國家，因此在中國和平崛起的過程中，美國對中國的發展總是抱有擔憂和戒備之心。加之冷戰結束以來，美國成為唯一超級大國，主導了國際規則的制定，并推動國際規范向西方中心主義發展，日益將西方的民主標準當成判斷國際行為合法性的準繩，將西方的人權觀當成國際規范制定的核心原則，并將西方的自由市場原則視作國際經濟改革的指導原則。因此，美國對華戰略競爭的內容逐漸超出了經濟與安全利益的范疇，越來越多地涉及國際機制、國際規范、國際秩序等秩序安排方面的競爭。美國國務卿布林肯公開聲稱，中國是對當前國際秩序造成持久挑戰的國家。事實上，從冷戰時期針對中國的孤立與遏制到當前西方再次泛濫的對華遏制論調，無一不都反映出西方國家維護自身在國際體系中主要地位的意圖。
拜登政府上臺后，美國戰略界依然認為中美競爭是“事關存亡的潛在的規則競爭”。其《國家安全戰略臨時指南》毫不諱言地將中國定位為“復合型競爭對手”，并稱中國是“國際體系面臨的挑戰”。對于英國、加拿大和澳大利亞等國家來說，當前以西方國家的價值觀和規則體系為基礎建構的國際秩序是其國際政治、經濟優勢地位的保障，甚至是關乎其國家生存與發展的最重要外部條件。美國不斷渲染、夸大中國對國際規則和國際秩序的挑戰，以凝聚和深化五眼聯盟在對華政策上的共識，進而促使該聯盟轉變成對華戰略競爭的政治安全聯盟。在更廣泛的西方國家范圍內，這一行為的示范效應不容小覷。2020 年6 月，由美英加澳等國的保守黨議員發起的對華政策協調機制——“對華政策跨國議會聯盟”（IPAC）正式成立，該機制的宗旨是，以所謂“民主理念”促進各國議員在對華政策上的合作，以維護西方主導的國際規范、普世價值和全球安全。該機制的真實目的昭然若揭，即在全球貿易、安全和人權等領域針對中國實施協調一致的政策行動，作為維護西方中心主義國際規則的最后一搏。
綜上所述，受美國戰略文化因素的影響，五眼聯盟成員國開啟了對華政策調整的過程，并且在技術、意識形態和規則領域形成對華戰略認知上的“最大公約數”，進而逐步形成了共同應對所謂“中國威脅”的共識。其中固然有美國與其他五眼國家在文化、價值觀和安全利益上長期形成的默契，以及通過情報共享機制所形成的戰略依賴，但直接誘因是美國的對華政策轉向。
三
隨著美國對華政策的對抗性走強，傳統的美國戰略競爭工具——同盟體系也將繼續在外交、安全乃至意識形態斗爭領域發揮作用。五眼聯盟這一極具歷史性和操作性的聯盟機制在對華政策協調中的功能無疑會加強。這是因為五眼聯盟成員國在語言和文化上與美國具有高度的同質性，其他成員國還在情報和安全上高度依賴美國；同時，五眼國家之間在長期的情報合作中建立起高度互信的機制，具有較高可靠性；近年來五眼國家在外交、經貿等雙邊領域對中國發起挑釁而加劇了與中國的矛盾，成為五眼聯盟對華認知同一化的誘因。
然而，中國與五眼聯盟歷史上的任何戰略目標都存在巨大差異，雙方之間的競爭始終難分勝負，五眼聯盟殊難勝出。一方面，中國是一個積極融入全球化的大國，是世界和平、全球發展的重要動力與活力，并積極參與建設并堅定維護現行的國際秩序。因此，美國同盟體系中的一些盟友和伙伴在對華政策方面持不同立場，或出于對自身國家利益的考慮對跟隨美國打壓中國持消極態度。另一方面，中國堅持和平發展的道路，近年來在新冠疫情中敢于而且能夠擔當的負責任大國形象尤其鐫刻在絕大多數國家和世界民眾的心中，這與美國為首的五眼聯盟窮兵黷武的形象形成鮮明對比。因此，五眼聯盟國家從技術、意識形態、國際規則領域對中國實行的污名化和打壓在國際上失道寡助。此外，經驗事實表明，五眼國家并不能在所有涉華問題上都能達成共識或一致行動，尤其是澳大利亞、加拿大和新西蘭等美國的追隨者在對華雙邊關系方面缺乏行動彈性，對雙邊關系惡化的成本和代價付出更為敏感。換句話說，五眼聯盟以打壓和圍堵中國為目標的政策協調舉步維艱，遑論進一步擴大這種同盟圈。具體地說，五眼聯盟機制在對華政策協調的目標、手段和功效等方面都存在局限性。
首先，美國的對華政策目標過于激進以致五眼聯盟成員國之間在對華態度上產生差異，弱化了五國對華政策行動的一致性。進入21世紀以來，新興國家的崛起和美國領導下所謂“自由主義世界體系”的衰弱，使得美國享受日久的單極時代面臨終結。同時，中美相對力量的差距不斷縮小，促使美國重新回到大國競爭的軌道。在此背景下，部分中等國家不可避免地面臨兩難境地，即在安全上依賴美國、在經濟發展和國際貿易方面仰賴中國。就如五眼成員國新西蘭，在安全利益上主要依靠英國、美國、澳大利亞和加拿大等傳統安全伙伴，即五眼聯盟，在貿易上則高度依賴中國。2021年以來，新西蘭對五眼聯盟在涉華人權問題上的“召喚”態度冷漠，新外長更是公開表明“沒必要在特定人權問題上訴諸‘五眼聯盟’以獲得盟友支持”。新西蘭總理阿德恩（Jacinda Ardern）也強調，盡管中國與新西蘭之間存在的“利益和價值觀”分歧“難以調和”，但新西蘭不會以分歧來定義中新關系，也正因為此，俄羅斯專家認為，“‘五眼聯盟’不會成為反華軍政聯盟”。即便是美國在五眼聯盟中最穩固的盟友英國在對華關系上也一直在權衡，其脫歐之后的對華貿易關系在經濟發展中的重要性更將相對提升。在具體政策領域，五眼國家的態度也有分歧。英國外交部在2021年“香港營商風險指引”（Overseas Business Risk: Hong Kong）中將“香港享有高度自治”改為香港在“一國兩制”模式下運作，將香港是“國際金融中心”的表述改為“區域樞紐”，并撤銷與港“互惠合作”關系。澳大利亞政府2020年1月宣布《澳大利亞與香港自貿協定與相關投資協定》（A～HKFTA and IA）正式生效。盡管澳大利亞和英國口頭上都對中國香港事務頤指氣使，但在具體政策領域對香港的態度截然不同。
其次，五眼聯盟通過鼓動更多盟友入伙以求擴大反華陣營，并未收到預期效果，顯示其擴張的自限性。作為美國在“印太”地區的重要盟友，日本、韓國一直是美國地區安全合作的重要伙伴，但兩國在對華政策上有各自盤算，并沒有采取激進的對華態度。經歷日本將釣魚島“國有化”的事件后，中日關系如今才有所轉圜，安倍政府力求在中美之間尋求平衡，既重視與美國的盟友關系，也強調與中國在地區和國際事務中保持合作。菅義偉內閣上臺后，依然延續了安倍時期的“積極和平主義”外交政策與理念，在加強日美同盟的同時提出發展“面向未來”的中日關系的意向，并強調“將與近鄰各國構筑穩定的關系”。中韓關系也因“薩德事件”引發動蕩，但中韓雙方近年來合作勢頭良好，尤其在后疫情時代雙邊關系或將迎來新一輪發展。值得注意的是，作為美國“印太戰略”重要參與方的印度是美牽制中國的重要力量。并且，由美日印澳組建的“四方機制”與五眼聯盟在實際上形成了靈活的情報合作與軍事合作機制。拜登政府上臺后，美國對“四方機制”的重視程度遠勝前任，試圖在此基礎上打造更為嚴密的對華包圍圈，但日、印、澳三國與中國存在巨大共同利益，因此“四方機制”在涉華問題上面臨不小的內部矛盾。
就美國的歐洲盟友來說，北約與美國的情報合作歷史悠久，是美國國際情報合作領域的重要伙伴。但是，北約及美國的歐洲盟友無法跟隨美國采取一致對華行動，這令美國的對華戰略競爭失去了一大助力。尤其是在特朗普政府時期，美國與北約盟友的關系一度陷入僵局，且美強行將遏制中國納入北約議程將面臨擴大條約義務的障礙。拜登政府上臺后，積極修復跨大西洋關系，并試圖重新號召歐洲盟友加入應對“中國挑戰”的隊伍，但這無法左右歐盟在外交上的自主選擇。歐盟盡管在2019 年3 月《歐中戰略展望報告》中稱中國為“系統性競爭對手”，但與中國在經貿合作、國際安全合作與全球治理合作領域的基本面依然沒有變。德國和法國等歐洲大國的對華政策更強調自主性。尤其是在大國博弈加劇和新冠疫情暴發的背景下，德國及歐洲“脆弱”的一面凸顯，德國及歐盟在配合美國充滿敵意的對華政策方面并不積極。
最后，五眼聯盟對華政策協調的功效并不顯著，一些激進的反華態度并不為國際社會所接受。從2020 年5 月前后炒作新冠病毒溯源問題，到近期的“新疆棉”問題等，五眼國家隱現在一系列反華議題的背后。然而，這些并沒有獲得廣泛的國際支持。在新冠病毒溯源方面，五眼國家的政客與媒體不斷拋出“武漢實驗室病毒泄露”等陰謀論，試圖將本國疫情防控不利的責任甩鍋給中國。在世界衛生組織（WHO）發布溯源報告后，美國竟伙同澳大利亞、加拿大、英國、韓國、日本、以色列等國發表了一份聯合聲明，“表達了對世衛組織最近在中國召集的研究的共同關切”。然而，這一聲明無法抹殺中國以及國際社會在疫情溯源和防控領域作出的共同努力。此外，針對所謂“強迫勞動”等侵犯人權的行為，美國、英國和加拿大三國外交部門于2021 年3月22日發布聯合聲明，呼吁國際社會效仿歐盟對中國進行集體抵制，以此博取國際社會對中國新疆事務的關注。然而，沙特阿拉伯等中東穆斯林國家在西方一邊標榜“穆斯林人權”一邊對中國提出制裁的同時，公開表示支持中國在新疆和香港的政策。可見，五眼國家試圖在各項反華議題上“拉幫結伙”缺乏道義基礎。
不可否認的是，在五眼聯盟中，與美國當前激進且零和的對華認知、戰略取向相比，其他四國與中國在諸多領域都存在巨大的共同利益，國際社會也不認可美國激進的對華戰略。而且，五眼聯盟對華政策協調的目標和手段都帶有明顯的“雙重標準”和“泛西方化”色彩，缺乏真正的道義基礎和操作空間。在國際舞臺上，五眼聯盟及其成員過于政治化和意識形態化的話語使其凝聚力和可信度大為降低。相較于海灣戰爭時一呼百應的號召力和伊拉克戰爭時的全球動員，美國如今利用外交、安全和政治手段進行聯盟管理的能力大打折扣。這在一定程度上顯示出美國自身能力和道義影響力的相對下降。
不論是美國打造對華遏制戰略同盟的道義基礎，還是五眼聯盟內部對追隨美國與同中國合作之間的矛盾性抉擇，都是五眼聯盟對華政策協調中不可避免的挑戰和限制。盡管美國等西方國家認為中國的崛起是對當前西方為主導的國際秩序的系統性、結構性挑戰，但在事實上，當今的崛起大國并未給國際秩序帶來“修正主義變革”，反而是主導型大國為了遏制崛起大國的發展、維持自身的霸權地位而在戰略、理論、政策、規則等領域竭力把中國誣為“修正主義國家”，為此還千方百計地在國內外為自己的做法尋找甚或制造合法性。拜登政府上臺后，美國對華認知和戰略選擇的取向及其影響下的五眼聯盟對華政策行動走向，只不過是上述歷史的重演和延續。
有鑒于此，中國應當認清五眼聯盟對華政策協調的目標、意愿和能力，審慎應對。一是積極解決與五眼國家雙邊關系中的關鍵問題，管控好雙邊分歧和矛盾。中國政府向來強調，處理中美關系的正確思路應該是加強對話、深化合作、縮小分歧、避免對抗。這一思路同樣適用于中國與所有五眼聯盟國家的關系。二是與時俱進因應五眼聯盟對中國的情報活動，自身技術進步、與對方合作和防范對方三者不可偏廢。再就是發揮中國在國際組織、國際機制中的建設性作用，調動中國多維外交資源和能力，積極預防或應對五眼聯盟擴大和向反華聯盟轉型的可能挑戰。○
