推進(jìn)城市更新行動(dòng)分析——以安徽省為例

谷 古 （安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，安徽 合肥 230022）

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二O三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中指明實(shí)施城市更新行動(dòng)的工作要求。《王蒙徽：實(shí)施城市更新行動(dòng)》明確以城市更新為核心，一體化推進(jìn)住建系統(tǒng)相關(guān)工作。安徽省城鎮(zhèn)化水平2022年達(dá)到60%左右，需要為全面開展城市更新工作進(jìn)行提前謀劃。

1 城市更新的態(tài)勢(shì)

城市更新是結(jié)合城市發(fā)展需求和群眾關(guān)切，對(duì)存量建設(shè)空間形態(tài)和功能進(jìn)行可持續(xù)改善，以實(shí)現(xiàn)用地效率和城市活力雙提升的建設(shè)活動(dòng)。習(xí)近平總書記提出長三角區(qū)域城市開發(fā)建設(shè)早、舊城區(qū)多，改造任務(wù)重，涉及群眾切身利益和城市長遠(yuǎn)發(fā)展，再難也要想辦法解決。實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市開發(fā)方式轉(zhuǎn)型，推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動(dòng)城市品質(zhì)提升，對(duì)促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、滿足人民群眾日益增長的美好生活需要、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行，具有重要意義。

2 城市更新是順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律的必然選擇

城市更新是城鎮(zhèn)化進(jìn)入中高級(jí)發(fā)展階段的必然選擇。美國1950年城鎮(zhèn)化率超60%，1954年修訂《住宅法》作為城市更新計(jì)劃，緩解城市中心區(qū)衰落，1961年簡(jiǎn)·雅各布斯出版《美國大城市的死與生》。日本1958年城鎮(zhèn)化率超60%，1961年制定《市街地改造法》，1969年制定《都市再開發(fā)法》。國際的普遍規(guī)律就是城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%時(shí)開始關(guān)注城市更新。

中國城鎮(zhèn)化發(fā)展已從增量擴(kuò)張向存量挖潛轉(zhuǎn)變。中國2019年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.6%，已持續(xù)了30多年快速大規(guī)模城市建設(shè)活動(dòng)，就城市發(fā)展的全生命周期來說，短期非常態(tài)化的增量型快速發(fā)展階段，必將向常態(tài)化的存量型發(fā)展階段轉(zhuǎn)變。廣東2005年城鎮(zhèn)化率超60%，2007年佛山市初次提出“三舊”改造，2009年“三舊”改造在廣東省全面推開。江蘇2010年城鎮(zhèn)化率超60%，2013年開始城市綜合環(huán)境整治行動(dòng)和棚戶區(qū)（危舊房）改造工作。國內(nèi)也有城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%時(shí)開始關(guān)注城市更新的特點(diǎn)。

安徽省城鎮(zhèn)化發(fā)展即將進(jìn)入新的轉(zhuǎn)折期，2019年城鎮(zhèn)化率為55.81%，預(yù)計(jì)2022年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右。推進(jìn)城市更新行動(dòng)是安徽省十四五階段，提升發(fā)展質(zhì)量的必然選擇。

3 城市更新是構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)新發(fā)展格局的必然選擇

城市是建設(shè)強(qiáng)大國內(nèi)市場(chǎng)的重要戰(zhàn)場(chǎng)。國內(nèi)城鎮(zhèn)在生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資方面占全國的比重近90%，消費(fèi)品零售總額占比也超85%。

城市更新有利于促進(jìn)城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。城市更新將產(chǎn)業(yè)、數(shù)字、人才、科創(chuàng)、資本和空間等創(chuàng)新要素統(tǒng)籌起來，有利于完善創(chuàng)新環(huán)境、推動(dòng)新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)提質(zhì)升級(jí)、打造創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

城市更新對(duì)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)、就業(yè)支撐作用顯著。城市更新直接涉及的建筑業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重、從業(yè)人員占全國就業(yè)人口比重均超過7%，間接帶動(dòng)的房地產(chǎn)業(yè)、汽車制造業(yè)、公共設(shè)施管理業(yè)占據(jù)了經(jīng)濟(jì)的半壁江山。

4 滬江浙開展城市更新工作借鑒

上海作為城市更新實(shí)踐先行者，經(jīng)歷了上世紀(jì)80年代為解決住房問題開展的住房改造工作，本世紀(jì)初以改善城市面貌為目的的老城區(qū)成片改造工作，2010年后城市再開發(fā)、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型工作，以及2016年后以“增加公共要素”為核心的“有機(jī)更新”工作。通過2015年《上海市城市更新實(shí)施辦法》和2017年《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》，為城市更新工作提供了政策支持。

江蘇省2013年開展城市環(huán)境綜合整治“931”行動(dòng)，聚焦環(huán)境薄弱區(qū)域臟亂差和設(shè)施不配套等問題，改善城市形象和容貌秩序，提升城市長效管理水平。2017年開展城市治理與服務(wù)十項(xiàng)行動(dòng)方案，包括交通暢行、停車便利化、排水防澇、黑臭水體整治和生活垃圾分類“五項(xiàng)工程”，基本公共服務(wù)提升、棚戶區(qū)改造和住宅小區(qū)服務(wù)改善、新市民融入城市、市民文明素養(yǎng)提升、公共安全防護(hù)“五項(xiàng)計(jì)劃”。2020年以優(yōu)化空間布局為基礎(chǔ)，以改善生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，以綠色可持續(xù)發(fā)展為支撐開展美麗江蘇建設(shè)。

浙江省2014年通過《中共浙江省委關(guān)于建設(shè)美麗浙江創(chuàng)造美好生活的決定》，深入實(shí)施與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的“五水共治”“四換三名”“四邊三化”和“三改一拆”行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)存量?jī)?yōu)化和增量提升，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更高質(zhì)量發(fā)展。

5 安徽省推進(jìn)城市更新行動(dòng)建議

5.1 扎實(shí)基礎(chǔ)工作

開展研究工作。梳理國家、部相關(guān)文件要求，總結(jié)國內(nèi)外城市更新經(jīng)驗(yàn)做法，研究我省城市發(fā)展階段和存在問題，確定我省城市更新重點(diǎn)工作。

制定工作推進(jìn)方案。結(jié)合我省實(shí)際情況，編制城市更新工作推進(jìn)方案，分解省市縣不同層級(jí)的重點(diǎn)任務(wù)，確定工作重點(diǎn)內(nèi)容、推進(jìn)時(shí)序和保障措施。

構(gòu)建城市更新制度體系。制定地方法規(guī)和行政規(guī)章，配合技術(shù)規(guī)范、工作指引等規(guī)范文件，構(gòu)建一套適合安徽發(fā)展階段和特點(diǎn)的城市更新制度體系，為城市更新工作提供技術(shù)支撐。

開展城市更新試點(diǎn)。結(jié)合安徽集合南北、連貫東西、發(fā)展中等水平的特點(diǎn)，通過城市體檢為城市建設(shè)發(fā)展“問診把脈”，通過編制城市更新“十四五”規(guī)劃“對(duì)癥下藥”，選擇合適的城市或街區(qū)開展片區(qū)整體城市更新試點(diǎn)。

5.2 推進(jìn)六提升行動(dòng)

提升城市“溫度”行動(dòng)，建設(shè)宜居城市。以安全健康、設(shè)施完善、管理有序?yàn)槟繕?biāo)，把居住社區(qū)建設(shè)成為滿足人民群眾日常生活需求的完整單元。完善城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造政策體系和工作推進(jìn)機(jī)制，科學(xué)編制改造規(guī)劃和年度改造計(jì)劃，摸清底數(shù)，落實(shí)措施，有序組織實(shí)施，積極推進(jìn)片區(qū)化改造。推進(jìn)居住社區(qū)設(shè)施補(bǔ)短板工作，對(duì)社區(qū)公用設(shè)施、公共設(shè)施等因地制宜開展完善和改造。提升物業(yè)管理覆蓋率和服務(wù)水平，建立健全社區(qū)黨組織、社區(qū)居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)“四位一體”議事協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)城管執(zhí)法進(jìn)小區(qū)。

提升城市“筋骨”行動(dòng)，建設(shè)韌性城市。防范城市面臨的各類風(fēng)險(xiǎn)，重點(diǎn)推進(jìn)城市排水防澇設(shè)施與海綿城市、城市公共安全應(yīng)急場(chǎng)所、城市生命線工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。扎實(shí)推進(jìn)“停車場(chǎng)建設(shè)行動(dòng)”，有效緩解“停車難”問題。全面推進(jìn)城市生活垃圾焚燒處理和廚余垃圾處理能力建設(shè)，開展生活垃圾分類工作，促進(jìn)建筑垃圾減量和資源化利用。試點(diǎn)探索基于信息化、數(shù)字化、智能化的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造工作，全面提升城市建設(shè)和運(yùn)行的智慧化水平。

提升城市“熱度”行動(dòng)，建設(shè)活力城市。促進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)和活化工作，健全相關(guān)保護(hù)激勵(lì)機(jī)制。推動(dòng)老舊工業(yè)片區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，轉(zhuǎn)變區(qū)域功能，完善配套設(shè)施，整合集聚創(chuàng)新要素，探索工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)和利用路徑。依據(jù)《安徽省城市街區(qū)整治提升導(dǎo)則（試行）》，開展街區(qū)環(huán)境、街區(qū)設(shè)施及街區(qū)立面整治工作。多措并舉盤活利用存量房屋，明確優(yōu)化住房空置標(biāo)準(zhǔn)，完善住房空置調(diào)查，制定政策盤活存量住房利用，活化商業(yè)商務(wù)空間，結(jié)合實(shí)際需求發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。

提升城市“顏值”行動(dòng)，建設(shè)美麗城市。深化城市生態(tài)修復(fù)工作，優(yōu)化綠地空間布局，保護(hù)自然山體、河湖水系，結(jié)合交通和公用設(shè)施等合理布置綠地。進(jìn)一步完善城市綠色開放空間體系，大幅提升公園、游園等綠地服務(wù)半徑覆蓋率。開展街區(qū)環(huán)境、街區(qū)設(shè)施及街區(qū)立面整治等工作，將街道全方位設(shè)計(jì)為宜走、宜商、益文、有活力的城市公共場(chǎng)所。保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)的原真性，系統(tǒng)保護(hù)城市歷史格局。貫徹“適用、經(jīng)濟(jì)、綠色、美觀”的建筑方針，推動(dòng)建筑設(shè)計(jì)走上鼓勵(lì)原創(chuàng)、重視質(zhì)量、節(jié)約資源、傳承文化的良性發(fā)展道路，避免“千城一面、萬樓一貌”。

提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)，建設(shè)質(zhì)量城市。鼓勵(lì)省內(nèi)骨干設(shè)計(jì)、建筑、市政行業(yè)企業(yè)參與城市更新工作，促進(jìn)裝配式建筑、綠色建筑、新型城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化，聚力“徽匠建造”品牌，引導(dǎo)形成一批龍頭企業(yè)。鼓勵(lì)引導(dǎo)支持本地企業(yè)與央企、省外大型企業(yè)組建聯(lián)合體，聯(lián)合參與重大項(xiàng)目招投標(biāo)。加快推進(jìn)《安徽省建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》立法，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，完善工程質(zhì)量安全管理制度體系，加快建立本地建筑市場(chǎng)信用評(píng)價(jià)體系。做好建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收。

提升管理效能行動(dòng)，建設(shè)精細(xì)城市。推進(jìn)美好環(huán)境與幸福生活共同締造，發(fā)揮居民群眾主觀能動(dòng)性，共建共治共享美好家園。發(fā)揮平臺(tái)綜合管理、執(zhí)法和服務(wù)功能，依托平臺(tái)加強(qiáng)地下管網(wǎng)地理信息和安全運(yùn)行監(jiān)測(cè)、智慧市政和執(zhí)法等信息系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用，支持推進(jìn)城市治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”。