俄羅斯北極生態(tài)環(huán)保的法律政策與實踐

陳方珺

（武漢大學，湖北武漢 430000）

俄羅斯對北極地區(qū)的關注由來已久，沙皇俄國時期就已經展開了對北極的探索。冷戰(zhàn)以后，由于能源需要和軍事部署等因素，更進一步加快了科考和開發(fā)的步伐。俄羅斯在北極的行政區(qū)域面積最大，其北極部分主要包括了薩哈（雅庫梯）共和國、摩爾曼斯克州、阿爾漢格爾斯克州、克拉斯諾亞爾斯克邊疆區(qū)、涅涅茨民族自治區(qū)、亞馬爾-涅涅茨民族自治區(qū)、楚科奇民族自治區(qū)的部分或全部領土。作為北極圈內最大的國家，俄羅斯在北極環(huán)境保護活動方面已經形成了比較成熟的國內協(xié)調機制，并與北極域內國家展開了環(huán)保合作。本文將以俄羅斯在北極地區(qū)展開環(huán)境保護活動的歷史為起點，梳理俄羅斯在北極環(huán)保領域的主要法律政策和實踐活動，在此基礎上，為中俄擴大在北極生態(tài)環(huán)保領域的合作提供經驗和啟示。

1 蘇聯(lián)時期北極環(huán)保法律政策的歷史回顧

蘇聯(lián)時期頒布的許多立法文件就為北極地區(qū)的科學考察和經濟的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎。此類文件主要涉及兩個領域：第一，保護俄羅斯北極地區(qū)的生物資源。為了保護漁業(yè)資源和海洋生態(tài)平衡，1921 年蘇聯(lián)人民委員會通過了《關于保護北冰洋和白海魚類及海獸產地的法令》，對捕撈方式、捕撈時間以及禁止使用的捕撈工具進行了規(guī)定限制。蘇聯(lián)部長會議在1956 年11 月21 日頒布了《關于保護北極動物措施的決議》，發(fā)布了禁止在北部水域、北冰洋的島嶼和海岸狩獵北極熊的禁令，限制狩獵海象和野生馴鹿，并規(guī)定禁止對鳥類棲息地進行商業(yè)開發(fā)。為了確保執(zhí)行1973 年北極周邊國家簽署的《北極熊保護協(xié)議》，蘇聯(lián)部長會議于1975 年出臺了相關保障措施以禁止在蘇聯(lián)境內狩獵和買賣北極熊。第二，防止對俄羅斯北極地區(qū)的水體污染。20 世紀70 年代，蘇聯(lián)在大力開發(fā)北方海航道過程中，航道基礎設施建設、西伯利亞化工廠運作以及摩爾曼斯克地區(qū)破冰船核試驗等對北極環(huán)境帶來的負面影響進一步引起了對北極污染問題的重視。在此背景下蘇聯(lián)頒布了《關于加強保護北極流域海洋，河流和其他水域免受污染的措施》等多部法律文件，規(guī)定蘇聯(lián)各部及其主管部門要確保其位于北極地區(qū)的下屬組織采取系列措施減少北極地區(qū)的水污染，這些措施可以總結如下：停止向北極地區(qū)的海洋、河流和其他水體中直接排放未經處理的污水；建設廢水處理廠；為在北極區(qū)域航行的油輪等船舶添加用于處理生活污水的設備；為用于勘探和生產位于海面或河底深處的礦物的固定和浮動裝置（平臺）配備防止水污染的設備和裝置等。1984 年根據蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團法令審議通過的《加強毗鄰蘇聯(lián)北方沿海地區(qū)和極北地區(qū)環(huán)境保護的法令》為進一步保護和系統(tǒng)研究北極地區(qū)的自然環(huán)境做出了貢獻，在地質勘探、建筑等工程中引入了有關環(huán)境保護的特殊要求，并提升了區(qū)域內人口的生活條件。進入20 世紀90 年代以后，隨著對北極認識的加深，考慮到北極地區(qū)在地球系統(tǒng)中的重要性，在改善生態(tài)環(huán)境和合理利用自然資源的國家規(guī)劃中，北極地區(qū)被定義為“特別污染”區(qū)域，在該區(qū)域適用特殊環(huán)境標準，同時將北極土著居民的利益放在優(yōu)先地位?？梢钥闯?，在前蘇聯(lián)時期，俄對北極環(huán)境保護問題的重視逐漸加深，盡管側重點不同，但其致力于通過法律規(guī)范減少人為活動為北極地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)帶來的危害，并努力將人為影響降低至最低限度。

2 俄羅斯北極環(huán)保的主要政策

當前，俄羅斯的國家環(huán)境監(jiān)管框架主要由俄羅斯聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦專項法律，總統(tǒng)命令、俄羅斯聯(lián)邦政府的法令，政府各部委和部門的法令組成，這些法律規(guī)范適用于俄羅斯全境，當然也適用于俄羅斯北極地區(qū)。俄羅斯國內的環(huán)境立法主要涵蓋了環(huán)境保護的基本原則、管理制度、各機構職權、國家采取的主要措施等內容。作為俄羅斯的環(huán)境基本法，于2002 年通過、2014 年修正的《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護法》反映了俄羅斯在環(huán)境保護領域的全部措施，其中已經確定的有關引進最佳技術、優(yōu)化國家環(huán)境監(jiān)管體系、改善環(huán)境報告機制和完善對環(huán)境造成負面影響的賠償機制為俄羅斯北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護提供了法律保障。

自2001 年開始，俄羅斯向大陸架界限委員會提出劃定北極海域外大陸架的申請，以此拓展海洋權利。自此，俄羅斯圍繞“重返北極”的目標出臺了大量的北極政策。在這些戰(zhàn)略文件中，俄羅斯北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護是其中的重要組成部分。2008 年頒布的《2020 年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策原則及遠景規(guī)劃》將保護北極生態(tài)系統(tǒng)、減輕人類活動和氣候變暖對北極自然環(huán)境的影響列為俄羅斯北極政策的主要目標和戰(zhàn)略重點。2013 年頒布的《2020 年前俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)發(fā)展和國家安全保障戰(zhàn)略》規(guī)定，保護環(huán)境是俄羅斯北極地區(qū)的重點發(fā)展方向和國家安全保障的重要方面。到2020 年，最新的俄羅斯北極地區(qū)國家政策——《2035 年前俄羅斯聯(lián)邦北極國家基本政策》仍然以保護北極環(huán)境和生態(tài)安全為任務和主要目標。政策不僅強調要降低在石油資源開發(fā)過程中對環(huán)境造成的負面影響，還要保護北極地區(qū)的動植物資源，同時妥善處理人類活動造成的垃圾，持續(xù)消除累積的環(huán)境影響，促進北極地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

通過對俄羅斯國內環(huán)境基本法和綱領性文件的解讀，可以將俄羅斯在北極地區(qū)環(huán)境保護方面的主要政策歸納為：第一，在俄羅斯北極地區(qū)建立自然管理和環(huán)境保護的特別制度，并且監(jiān)測北極地區(qū)的污染情況；第二，在俄羅斯北極人口密集的區(qū)域處理有毒工業(yè)廢物，并加強對化學品安全的保障；第三，成立專門的北極機構，各部門分工合作。最后，積極借助國際組織和國際合作的平臺，在北極生態(tài)環(huán)保領域加強與其他國家的協(xié)調互動。

3 中俄北極合作的前景

2015 年，中俄總理第二十次會晤聯(lián)合公報中，雙方表示“加強北方海航道開發(fā)利用合作，開展北極航運研究”。隨后，在中俄總理第二十一次會晤聯(lián)合公報中，表述變更，為“對聯(lián)合開發(fā)北方海航道運輸潛力的前景進行研究”。2017 年5 月，俄羅斯總統(tǒng)普京在“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出，“希望中國能利用北極航道，把北極航道同‘一帶一路’連接起來。”同年7 月，習近平主席訪俄，與梅德韋杰夫總理在莫斯科會見時，第一次正式提出“冰上絲綢之路”，“要開展北極航道合作，共同打造‘冰上絲綢之路’”。因此，借助“環(huán)境合作”這一低政治議題，有助于中國以更加柔和的方式參與北極事務，中俄國家間良好的政治互信關系也為此提供了穩(wěn)定的合作環(huán)境。2018 年1月26 日，中國首次發(fā)表了《中國的北極政策》白皮書，并將自己的身份界定為“北極利益攸關方”和“近北極國家”，中俄在北極環(huán)境領域的合作擁有廣闊的空間。

4 結語

作為世界最大的非北極國家的中國和世界最大的北極國家的俄羅斯，兩國應在“全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系”的基礎上積極推進北極合作，以環(huán)境保護為出發(fā)點，積極探尋構建中俄在北極資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)保協(xié)同機制的構建路徑，為保護北極地區(qū)的生態(tài)環(huán)境做出貢獻。