俄羅斯北極生態環保的法律政策與實踐

陳方珺

（武漢大學，湖北武漢 430000）

俄羅斯對北極地區的關注由來已久，沙皇俄國時期就已經展開了對北極的探索。冷戰以后，由于能源需要和軍事部署等因素，更進一步加快了科考和開發的步伐。俄羅斯在北極的行政區域面積最大，其北極部分主要包括了薩哈（雅庫梯）共和國、摩爾曼斯克州、阿爾漢格爾斯克州、克拉斯諾亞爾斯克邊疆區、涅涅茨民族自治區、亞馬爾-涅涅茨民族自治區、楚科奇民族自治區的部分或全部領土。作為北極圈內最大的國家，俄羅斯在北極環境保護活動方面已經形成了比較成熟的國內協調機制，并與北極域內國家展開了環保合作。本文將以俄羅斯在北極地區展開環境保護活動的歷史為起點，梳理俄羅斯在北極環保領域的主要法律政策和實踐活動，在此基礎上，為中俄擴大在北極生態環保領域的合作提供經驗和啟示。

1 蘇聯時期北極環保法律政策的歷史回顧

蘇聯時期頒布的許多立法文件就為北極地區的科學考察和經濟的可持續發展奠定了堅實的基礎。此類文件主要涉及兩個領域：第一，保護俄羅斯北極地區的生物資源。為了保護漁業資源和海洋生態平衡，1921 年蘇聯人民委員會通過了《關于保護北冰洋和白海魚類及海獸產地的法令》，對捕撈方式、捕撈時間以及禁止使用的捕撈工具進行了規定限制。蘇聯部長會議在1956 年11 月21 日頒布了《關于保護北極動物措施的決議》，發布了禁止在北部水域、北冰洋的島嶼和海岸狩獵北極熊的禁令，限制狩獵海象和野生馴鹿，并規定禁止對鳥類棲息地進行商業開發。為了確保執行1973 年北極周邊國家簽署的《北極熊保護協議》，蘇聯部長會議于1975 年出臺了相關保障措施以禁止在蘇聯境內狩獵和買賣北極熊。第二，防止對俄羅斯北極地區的水體污染。20 世紀70 年代，蘇聯在大力開發北方海航道過程中，航道基礎設施建設、西伯利亞化工廠運作以及摩爾曼斯克地區破冰船核試驗等對北極環境帶來的負面影響進一步引起了對北極污染問題的重視。在此背景下蘇聯頒布了《關于加強保護北極流域海洋，河流和其他水域免受污染的措施》等多部法律文件，規定蘇聯各部及其主管部門要確保其位于北極地區的下屬組織采取系列措施減少北極地區的水污染，這些措施可以總結如下：停止向北極地區的海洋、河流和其他水體中直接排放未經處理的污水；建設廢水處理廠；為在北極區域航行的油輪等船舶添加用于處理生活污水的設備；為用于勘探和生產位于海面或河底深處的礦物的固定和浮動裝置（平臺）配備防止水污染的設備和裝置等。1984 年根據蘇聯最高蘇維埃主席團法令審議通過的《加強毗鄰蘇聯北方沿海地區和極北地區環境保護的法令》為進一步保護和系統研究北極地區的自然環境做出了貢獻，在地質勘探、建筑等工程中引入了有關環境保護的特殊要求，并提升了區域內人口的生活條件。進入20 世紀90 年代以后，隨著對北極認識的加深，考慮到北極地區在地球系統中的重要性，在改善生態環境和合理利用自然資源的國家規劃中，北極地區被定義為“特別污染”區域，在該區域適用特殊環境標準，同時將北極土著居民的利益放在優先地位。可以看出，在前蘇聯時期，俄對北極環境保護問題的重視逐漸加深，盡管側重點不同，但其致力于通過法律規范減少人為活動為北極地區生態系統帶來的危害，并努力將人為影響降低至最低限度。

2 俄羅斯北極環保的主要政策

當前，俄羅斯的國家環境監管框架主要由俄羅斯聯邦憲法、聯邦專項法律，總統命令、俄羅斯聯邦政府的法令，政府各部委和部門的法令組成，這些法律規范適用于俄羅斯全境，當然也適用于俄羅斯北極地區。俄羅斯國內的環境立法主要涵蓋了環境保護的基本原則、管理制度、各機構職權、國家采取的主要措施等內容。作為俄羅斯的環境基本法，于2002 年通過、2014 年修正的《俄羅斯聯邦環境保護法》反映了俄羅斯在環境保護領域的全部措施，其中已經確定的有關引進最佳技術、優化國家環境監管體系、改善環境報告機制和完善對環境造成負面影響的賠償機制為俄羅斯北極地區生態環境的保護提供了法律保障。

自2001 年開始，俄羅斯向大陸架界限委員會提出劃定北極海域外大陸架的申請，以此拓展海洋權利。自此，俄羅斯圍繞“重返北極”的目標出臺了大量的北極政策。在這些戰略文件中，俄羅斯北極地區生態環境的保護是其中的重要組成部分。2008 年頒布的《2020 年前俄羅斯聯邦北極地區國家政策原則及遠景規劃》將保護北極生態系統、減輕人類活動和氣候變暖對北極自然環境的影響列為俄羅斯北極政策的主要目標和戰略重點。2013 年頒布的《2020 年前俄羅斯聯邦北極地區發展和國家安全保障戰略》規定，保護環境是俄羅斯北極地區的重點發展方向和國家安全保障的重要方面。到2020 年，最新的俄羅斯北極地區國家政策——《2035 年前俄羅斯聯邦北極國家基本政策》仍然以保護北極環境和生態安全為任務和主要目標。政策不僅強調要降低在石油資源開發過程中對環境造成的負面影響，還要保護北極地區的動植物資源，同時妥善處理人類活動造成的垃圾，持續消除累積的環境影響，促進北極地區的可持續發展。

通過對俄羅斯國內環境基本法和綱領性文件的解讀，可以將俄羅斯在北極地區環境保護方面的主要政策歸納為：第一，在俄羅斯北極地區建立自然管理和環境保護的特別制度，并且監測北極地區的污染情況；第二，在俄羅斯北極人口密集的區域處理有毒工業廢物，并加強對化學品安全的保障；第三，成立專門的北極機構，各部門分工合作。最后，積極借助國際組織和國際合作的平臺，在北極生態環保領域加強與其他國家的協調互動。

3 中俄北極合作的前景

2015 年，中俄總理第二十次會晤聯合公報中，雙方表示“加強北方海航道開發利用合作，開展北極航運研究”。隨后，在中俄總理第二十一次會晤聯合公報中，表述變更，為“對聯合開發北方海航道運輸潛力的前景進行研究”。2017 年5 月，俄羅斯總統普京在“一帶一路”國際合作高峰論壇上提出，“希望中國能利用北極航道，把北極航道同‘一帶一路’連接起來。”同年7 月，習近平主席訪俄，與梅德韋杰夫總理在莫斯科會見時，第一次正式提出“冰上絲綢之路”，“要開展北極航道合作，共同打造‘冰上絲綢之路’”。因此，借助“環境合作”這一低政治議題，有助于中國以更加柔和的方式參與北極事務，中俄國家間良好的政治互信關系也為此提供了穩定的合作環境。2018 年1月26 日，中國首次發表了《中國的北極政策》白皮書，并將自己的身份界定為“北極利益攸關方”和“近北極國家”，中俄在北極環境領域的合作擁有廣闊的空間。

4 結語

作為世界最大的非北極國家的中國和世界最大的北極國家的俄羅斯，兩國應在“全面戰略協作伙伴關系”的基礎上積極推進北極合作，以環境保護為出發點，積極探尋構建中俄在北極資源開發與生態環保協同機制的構建路徑，為保護北極地區的生態環境做出貢獻。