國土空間規劃背景下的開發保護現狀評估
——以明溪縣為例

謝美嬌 （福建省地質遙感與地理信息服務中心，福建 福州 350011）

0 前言

黨的十八大以來，黨中央把生態文明建設作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容。在生態文明新時代的大背景下，國土空間規劃需順應從增量時代物質規劃向存量時代品質規劃轉型的大趨勢，塑造以人為本的高品質國土空間，以高品質規劃引領高質量發展。現狀評估以指標體系為核心，具有可滾動更新、簡潔科學和分類靈活三個特點。評估基于多元導向開展工作，包括目標導向、問題導向和操作導向基礎要求，以及根據地方特點和工作路徑基礎上的創新導向和效果導向，五大導向引領實現科學編制國土空間規劃。市縣現狀評估工作以2019年11月完成首次國土空間開發保護現狀摸底工作為目標正式在福建省展開。本文研究目的是依據《市縣國土空間開發保護現狀評估技術指南》（試行）（以下簡稱《指南》），建立具有明溪縣特色的國土空間開發保護現狀評估指標體系，切實摸清國土空間開發利用現狀，及時發現國土空間治理問題，為國土空間規劃編制和動態維護工作奠定堅實的基礎。同時與更多的同行和專家探討，以期能更好地推進下一輪的現狀評估工作，為下一輪開展現狀評估工作提供技術支持和理論依據。

1 研究區概況

1.1 研究區概況

明溪縣位于福建西北部，閩西北腹地武夷山脈南段東側，沙溪河源頭。東經116°47′-117°35′，北緯 26°08′-26。39′。明溪縣屬亞熱帶海洋性季風氣候，氣候溫和，雨量充沛，光照充足；屬東部丘陵山地區，境內四面環山，峰巒重疊；山川縱橫，河溪呈樹枝形散布，源短流急，匯入富屯溪和沙溪兩大水系，經閩江入海，水資源較豐富。土壤種類呈現多樣性，以紅壤和黃壤分布居多。本縣為全國商品糧基地縣，省食用菌生產基地、重點林區縣之一。

1.2 評估范圍與時點

本次評估范圍為明溪縣縣域范圍內的全部土地，總面積1729.85km，其中建成區（城區）面積為5.53km。評估時點為2018年12月31日。

2 資料來源與研究方法

2.1 技術路線

本評估工作落實政府主體責任，以指標體系為核心，制定了“指標確定－現狀評估－成因分析－結論提煉－編制建議”的評估技術框架。本次評估工作中，結合明溪縣發展目標，通過“安全、創新、協調、綠色、開放、共享”六個維度審視全局，以量化指標體系為主要抓手，結合“多規”核心內容和城鄉治理工作重點，開展多角度的分項對標，對縣級發展現狀與自然資源的開發保護情況形成全面、科學的分析，為新一輪國土空間規劃解決問題提出對策。

2.2 資料來源和匯總

本次評估工作資料收集，以自然資源局和編制單位共同牽頭，與其他部門協同開展工作，依據各部門職能分工，明確具體指標項的責任單位，以發函、座談、問卷等形式，充分收集評估所需的規劃成果和現狀數據、社會大數據等資料，針對評估指標數據，盡可能收集分析2011—2018年來連續數據，反映指標的變化趨勢。

針對不同口徑來源的同一指標，建立數據優選四項原則，即以《指南》中附件3指標說明中的指標內涵和數據計算及來源為最優，其次，多年序列數據優于單一年份的數據，口徑明確的數據優于口徑寬泛的數據，直接責任部門數據優于間接責任部門數據。

2.3 指標體系構建

依據《指南》要求，結合明溪縣生態本底和發展理念，從“安全、創新、協調、綠色、開放、共享”六個維度建立符合明溪縣實際的指標體系。本次評估體系共評估指標70項，包括落實基本指標26項，選取推薦指標34項，新增特色指標10項。

2.4 評估方法

本次評估主要采取全局數據與典型案例相結合、縱向比較與橫向比較相結合、客觀評估與主觀評價相結合等分析方法。

2.4.1 從目標導向開展完成度評估

梳理整合十三五規劃、城市總體規劃、土地利用總體規劃、行業規劃等相關規劃和有關政策文件中的規劃目標，進行精準對標，評估明溪縣規劃實施以來指標的完成度和差距幅度。

從安全維度底線管控分析，根據土地利用總體規劃2020年目標，永久基本農田面積 (105.40hm)和耕地保有量（130.52hm）都超期完成規劃上級下達的 2020年 目 標 （105.40hm和124.00hm），城鄉建設用地面積（23.67hm）未突破規劃下達的城鄉建設用地規模（29.67hm）。

從綠色維度生態保護分析，根據國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要，森林覆蓋率（81.97%）和森林蓄積量（1606萬m）都較好完成了“十三五”2020年目標（80.00%和1561萬m），生態優勢持續凸顯。

從安全維度水安全分析，根據三明市“十三五”期間水資源管理“三條紅線”目標，明溪縣2018年用水總量（1.250億m）較好控制在“十三五”期間目標內（1.262億m），重要江河湖泊水功能區達標率（100%）已完成“十三五”期間89%的目標。

2.4.2 從區域對比評估客觀現狀

客觀定位明溪縣現狀，合理選取區域對比分析，評估自身優勢和差距。從科研創新方面來看，明溪縣研究與試驗發展經費投入強度持續提高，2018年增長到0.64%，低于福建省1.80%和三明市1.05%平均水平，未完成“十三五”規劃預期目標1.50%。

明溪縣人民生活不斷改善，社會民生得到新保障。從城鄉融合方面來看，城鄉居民人均可支配收入有待提高；城鄉居民可支配收入比在波動中縮小，2018年為1.97，低于全市2.10平均水平，居全市第6位，縮小城鄉居民人均可支配收入比的工作依然艱巨。

2.4.3 從時間維度研判發展趨勢

以動態發展的視角，挖掘指標的時序變化特征，評估發展趨勢走向。從歷年旅游總人數和旅游總收入來看，2018年旅游接待總人數為82.39萬人次，為2011年的3.3倍；旅游總收入為8.31億元，為2011年6.65倍，占GDP比重10.18%。明溪縣旅游業總體顯上升趨勢，但未形成完整的旅游產業發展體系。

2.4.4 從空間維度分析現狀可達性

空間維度方面，從共享宜居角度，注重分析公共服務設施服務。城區公園綠地、廣場（400m以上）步行5分鐘覆蓋率僅為66.28%，森林步行15分鐘覆蓋率為100.00%；社區中小學步行15分鐘覆蓋率為98.94%；社區體育設施步行15分鐘覆蓋率為75.55%；社區衛生醫療設施步行15分鐘覆蓋率為81.60%。

3 規劃實施成效和存在問題

3.1 規劃實施成效

堅守底線，綠色發展。耕地保有量和永久基本農田均較好完成2020年目標，得到有效保護；森林覆蓋率、森林蓄積量較好完成2020年目標，生態保護屏障持續凸顯；環境空氣質量優于國家II級標準，空氣質量狀況優良天數比例持續走在全省前列，生態環境明顯提升。

結構效率優化，協調發展。高新技術企業、省級以上科研機構逐年增加，研究與試驗發展經費投入強度不斷提高，產業結構進一步優化；每萬元GDP地耗大幅下降，空間生產效率穩步提高。

以人為本，共享發展。完成永寧高速明溪段、莆炎高速三元莘口至明溪城關段建設，重大交通設施顯著改善；人均公園綠地面積、森林步行15分鐘覆蓋率良好，達到省級園林城市標準；中心城區內社區教育、醫療、體育等設施整體空間布局良好，公共服務設施不斷完善，人居環境不斷改善。

3.2 存在的問題

底線管控方面。耕地占補平衡壓力大，局部生態資源底線管控壓力較大；萬元GDP能耗下降雖控制在市下達指標范圍內，但仍有差距。萬元GDP水耗雖逐年降低，與三明市相比還有降低空間。

結構效率方面。縣域凝聚力不足，人氣不旺問題較為突出；地下空間利用率低，地上地下統籌不均衡，縣域空間結構有待優化；工業用地土地使用效率偏低，產業集中程度不高，低效用地難開發；土地資源盤活較慢，土地集約水平有待提高。

生活品質方面。縣域公共空間分布不平衡，公園綠地、廣場、綠道和體育設施存在不足；縣域消防站布局密度不夠，消防安全設施不足，消防責任區范圍過大；應急避難場所空間有限，服務能力有待提升；社會事業基礎薄弱，群眾關心的教育、衛生、養老等公共服務還存在短板，公共服務質量有待加強。

4 結論

通過現狀評估發現，明溪縣在底線管控、糧食安全、水安全、生態保護等方面優勢突出，但在綠色生產、城鄉融合、對外交往、網絡聯通、宜養和宜業等方面尚待進一步提升。

國土空間開發保護現狀評估作為國土空間規劃工作開展的第一步，是好用、實用和耐用的規劃工具及組織方式。通過開展現狀評估，不僅可以摸清明溪縣國土空間開發利用現狀，及時發現國土空間治理問題，有效傳導國土空間規劃重要戰略目標，而且對實施自然資源管理和用途管制，領導干部綜合考評，規劃動態調整完善等具有重要意義。