中國國際友好城市外交中的危機管理

田敏

（同濟大學政治與國際關系學院，上海 200092）

1 國際友好城市的發展

現代友好城市外交的歷史可以追溯到一戰結束后。飽受創傷的歐洲國家為了盡快從戰爭中恢復，重塑國家間友好關系，提出建立國家間友好城市的建議。20世紀70 年代之前，主要是發達國家的城市之間建立友好關系，70 年代之后，隨著“南北合作”和“南南合作”的開展，發展中國家之間，發展中國家與發達國家之間的城市也開始建立友好往來關系，國際友好城市的范圍不斷擴展。

在中國改革開放前，友好城市的進展十分緩慢，1973-1978 年的6 年間，僅誕生了6 對國際友好城市，1973 年天津市與神戶市簽署的友好城市協議，可以視為我國城市外交的開端。之后，締結國際友好城市成為中國城市對外交往的重要形式，各大城市紛紛加快尋找友城的步伐。這一時期的城市外交是在中央領導人和中央政府的直接指導下展開的，城市的自主性不強，主要發揮“以民促官”的作用，推動我國官方外交的開展。改革開放后，中國外交不斷朝著更加專業化、科學化、機制化、民主化的方向發展，民間外交也欣欣向榮。這一時期的城市外交繼續發揮重要作用，目前，友好城市已經突破了傳統的市長互訪和考察交流等基本模式，轉變為經濟、文化、體育等多領域、全方位的模式，成為中國官方外交的重要補充。

2 友好城市外交中的危機

2.1危機的表現

縱觀中國城市外交發展的40 多年以來的歷史，大致可以將中國的友好城市危機分為三種：雙方解除友好城市關系；中國對相關城市提出嚴重警告，但并未解除友好城市關系；雙方在談判建立友好城市的過程中發生了一系列事件，影響雙方關系，進而終止了友好城市的談判。

第一種解除友好城市關系，是友好城市外交危機中程度最高的級別。發生在2019 年10 月的北京市解除與捷克布拉格市的事件是典型案例。

第二種在發生危機后，中國政府提出嚴正警告，但城市雙方尚未中斷官方往來。2008 年，法國巴黎市長不顧北京市此前的反對，向巴黎市議會提議授予達賴“巴黎榮譽市民”稱號，提議獲得巴黎市議會通過。北京市為此發表公開反對聲明，稱“北京市將保留在雙邊交往、人員交流等方面采取必要措施的權利”，中國外交部也曾多次警告巴黎方面不要在涉藏問題上一錯再錯，但北京市最終并未中斷與巴黎的友好城市關系。

第三種危機的表現是中斷建立友城關系的談判。1980 年5 月，廣州市同美國洛杉磯市達成兩市結為友好城市的初步協議。但在當年10 月10 日這天，洛杉磯市議會在議會前升起臺灣的所謂“國旗”——青天白日旗，并宣布這一天為“中華民國日”。時任中國廣州市革命委員會主任的楊尚昆隨即致電美方，通知廣州與洛杉磯結為友好城市的初步協議無效。兩城締結友好城市一事暫時中止。隨后在各方的共同努力下，兩城于1981 年重新締結友好城市關系。

2.2危機的特點

危機具有管理性，城市外交危機存在可管理性并需要進行管理。城市政府無意識的行為可能會加劇危機的緊張局勢，危機管理就是要減少這種無意識的行為；其次，決策者可能會誤判對方的能力和意志，如果低估了對方的意志和堅持程度，可能會導致魯莽的行為。因此，城市外交危機的管理過程就是盡可能地避免自身做出無意識的行為，同時要準確判斷對方的能力和意志，并準確將自己的意志傳遞給對方，減少對方出現魯莽行為的可能性，并竭力約束己方不發生魯莽行為。城市外交危機的可管理性為下一步處理危機提供了可能。

危機處理需要溝通。城市外交危機管理中，通過有效的信息溝通，可以清楚了解對方的意圖，并使對方不要誤判自己的意圖，在雙方的互動過程中，降低危機的程度，使雙方關系重回正常軌道。

3 友好城市中斷的原因

3.1違背我國基本政治原則

友好城市的中斷是兩個城市關系中最為嚴重的事件，解除友好城市關系是發生政治爭議時迫不得已的“底牌”。只有當對方嚴重侵犯我國的基本政治原則且屢次提醒都不經改正時，外交部和地方政府才會宣布中斷友好城市關系。

3.2涉及敏感的歷史問題

2012 年2 月23 日南京市人民政府外事辦宣布暫停與名古屋市政府間的官方交往。因為名古屋市市長河村隆之在會見南京訪日代表團時公開否認南京大屠殺史實。日本政府確屢次參拜晉國神社，修改教科書，公開否認侵華歷史事實和南京大屠殺，嚴重傷害了我國人民的感情，破壞了南京市與名古屋兩市交往的歷史基礎，雙方友城關系破裂。

3.3戰亂和行政區劃變遷

除了上述因政治問題和歷史問題導致兩城主動解除友好城市關系意外，還存在一些外部因素導致兩個城市的友城關系被迫解除。20 世紀90 年代，由于南斯拉夫內戰，中國城市與一大批南斯拉夫的友城被迫中斷了友好關系往來。而四川樂山市與澳大利亞赫維灣市中斷友好城市關系是因為赫維灣市鄰市合并成立弗雷澤海岸地區市，于是兩市關系一度中斷。

4 友好城市外交危機管理

4.1城市外交的原則

首先，以政治前提為基礎。一個中國原則事關中國主權和領土完整，涉及中方核心利益，是中方開展一切對外交流合作的基礎和前提，也是公認的國際關系準則和國際社會普遍共識。中國政府無論何時都會始終堅持一個中國的原則，堅決維護領土和主權完整，不允許任何國家或勢力企圖分裂中國的行為。

其次，服從服務于總體外交。城市外交作為國家外交的有益補充，在任何時候都要從國家大局出發，以國家利益為核心，與中央保持高度一致，城市所在國必須與中國建立外交聯系。

最后，互不干涉對方城市事務。雙方關系應建立在互不干涉對方內部事務的基礎上，展開平等、友好、互利的合作，雙方城市的行政級別應對等。

4.2危機管理的機制

完善國際友好城市管理機制。目前，在中國國際友好城市的管理工作中，依然使用的是2002 年便制定好的《友好城市工作管理規定》。該規定從宏觀角度明確地規定了友好城市管理的工作內容、基本路線、方針政策等，對友好城市外交的開展起到很好的指導作用。但是由于規定制定的時間較為久遠，有許多政策內容已經不適用于今天友好城市的發展情況。因此，需要各級城市政府在中央政府和外交部的指導下，及時對友好城市管理規定細則進行更新。各城市以中國國際友好城市聯合會這一平臺為依托，積極開展友好城市交往的經驗交流，借鑒友城關系發展良好的案例經驗，培養具有潛力的友城關系，注銷名存實亡的友城關系。

建立協調聯絡機制。在中央和地方層面設立友好城市工作的協調聯絡部門，由專管外事的領導牽頭，有關部門參加配合，雙方定期召開會議，協調活動，促進雙方關系發展。在危機發生后，也可以直接與相關負責人進行談判，而不會發生延時的情況，致使危機程度加深，實現友好城市溝通交流、協調聯絡的常態化和機制化。

4.3恢復友城的關系

在友好城市關系的危機發生之后，如果對方城市政府改變了之前錯誤的政策傾向與態度表達，堅定支持“一個中國”原則，遵守與中國城市開展外交的基本原則，互不干涉對方國家和城市的內部事務，在平等、互利、友好的基礎上展開對外交往。雙方城市政府可以就重新恢復友城關系展開談判。開展多種形式和內容的交流，挖掘雙方在過去交往中已經形成的聯系，開展雙方在經貿領域的務實合作，增進兩市人民的友誼，建立雙方城市的文化認同，鞏固和深化雙方開展友好交往的經濟和文化基礎。

5 總結

城市外交關系是國家外交關系的“試紙”，當出現城市外交危機時，不僅僅是兩個城市關系交惡，更是國家間關系的“晴雨表”。斷絕友好城市關系是在對方城市嚴重違背我國的政治原則，嚴重傷害我國人民歷史感情的情況下，迫不得已采取的表明城市政府政治立場的手段。但是在危機發生的過程中或危機發生后，積極與對方城市進行溝通，準確判斷己方與對方的能力與意志；在處理危機過程中留有余地，為雙方保全面子；保持各種聯系渠道，傳遞明確和準確的信息。妥善處理輿論，爭取最廣泛的國內外支持；考慮危機的后續影響和先例效果，可以對危機進行有效管理，未來，城市外交的作用會愈發凸顯，以城市為主體的對外交往必然會不斷擴展，城市外交中機遇與挑戰并存，完善國際友好城市的危機管理機制，有利于更好地開展城市對外交往，發揮城市外交的作用。