公益與公平并重 支持與規范并舉
——審視新修訂《民辦教育促進法實施條例》人民性

高金星

（西安翻譯學院，陜西西安 710105）

0 引言

就國家對民辦學校政策法規體系的建設來說，從1982 年第五屆全國人大五次會議上所通過的《憲法》中首次以“社會力量辦學”對民辦學校的法律屬稱的正式提出，1987 年《關于社會力量辦學的若干暫行規定》的頒布，1997 年《社會力量辦學條例》的實施，到進入新世紀后國家針對民辦教育的立法有了新的突破，支持引導力度相對也有了進一步加大。2002 年12月28 日第九屆全國人大常委會第三十一次會議審議并通過了《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下相關之處稱為《民辦教育促進法》或簡稱《民促法》），之后《民辦教育促進法》于2013 年6 月、2016 年11 月、2018 年12 月通過審議又歷經了三次修正。其中2013年和2018 年主要是法律用語方面的技術性修訂，如首次刪除了“不以營利為目的”的表述，政府允許辦學者在政策、法律規定的范圍內取得合理回報等。而2016 年11 月第十二屆全國人大常委會第二十四次會議通過的16 條修訂案，對新時期發展民辦教育制度設計和政策完善奠定了法律基礎，從立法精神到實質內容對民辦教育發展一定程度上有著劃時代意義。據此修法精神，國務院出臺了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》，教育部等部委聯合印發了《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》，直至2019 年1 月新修訂的《民辦教育促進法》的正式施行，明確了民辦學校分類管理、允許興辦營利性民辦學校等的相關法律法規，也使得擁有豐厚教育資源的一些民辦學校能夠引入相關市場化的運作，一些涉及教育產業的民辦學校企業在政策和法律上得到了更大支持。

民辦學校伴隨著國家相關的政策、法規由不健全到日益健全的前進步伐取得了很大發展。歷經4 年廣泛調研、實踐探討所新修訂的《民辦教育促進法實施條例》（以下相關之處稱為《實施條例》或簡稱《條例》），對現行條例做了很大幅度的修改與完善。從現有的章節條目上看，新修條例為9 章68 條；從內容篇幅上看，與6300 多字的現行《條例》相較，整體增加了80%以上。從具體條款上看，與54 條的現行《條例》相較，便有30 條作了修改，新增了23 個條款。從新修《條例》總體上看，新增內容覆蓋面較廣，新增規定關涉面較多，新增制度影響面較大。我們從這眾多關聯的方面也不難發現，新修《條例》的諸多顯著特色，其中既重堅持民辦教育的公益屬性又重教育主體的公平與平等，既重對民辦教育的大力支持又重對民辦教育的依法規范，而這一切又無一不深刻地體現于“以人民為中心”“育人為本”“人民至上”以及“辦人民滿意的教育”的宗旨上，無一不深刻地內化于習近平新時代中國特色社會主義思想的品格特質。與時俱進，緊跟民辦教育新的發展形勢和要求，聚焦新視點，努力解決人民群眾關于教育的“急難愁盼”問題，切實增強人民群眾的教育獲得感、幸福感，為辦好人民滿意的民辦教育提供強大動力。

人民性是馬克思主義的鮮明特征，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的內在品格。習近平指出：“為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石。”一切為了人民、一切依靠人民、一切相信人民，是馬克思主義政黨的價值取向，是習近平新時代中國特色社會主義思想的鮮明立場，也是新修《實施條例》科學立法、民主立法、依法立法精神的內在體現，更是對發展民辦教育最終是“為什么人的問題”的生動詮釋。

1 堅持民辦教育的公益屬性，凸顯人民性

民辦教育關系著人民群眾切身利益。民辦學校發展過程中，曾出現過一些損害人民群眾利益、過度追逐經濟效益等不規行為，嚴重影響了民辦教育的規范化發展。

2021 年3 月6 日，習近平在參加全國政協十三屆四次會議醫藥衛生界、教育界委員聯組會時強調：“要全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，堅持教育公益性原則，著力構建優質均衡的基本公共教育服務體系，建設高質量教育體系，辦好人民滿意的教育，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。”

新修訂《實施條例》總則中明確規定，堅持社會主義辦學方向，堅持教育公益性，落實立德樹人根本任務。這就是說民辦教育作為教育事業的重要組成部分，不得與“辦人民滿意的教育”宗旨相背離。為將公益性原則落到實處，《實施條例》還在相關條款中作出了一系列規定，如進一步完善我國民辦學校的設立制度，嚴把入口關：地方人民政府不得利用國有企業、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實施義務教育的民辦學校；實施義務教育的民辦學校不得與利益關聯方進行交易，其他民辦學校與利益關聯方進行交易的，不得損害國家利益、學校利益和師生權益；規定實施義務教育的公辦學校不得舉辦或參與舉辦民辦學校，也不得轉為民辦學校，其他公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校等。進一步重申堅持社會主義辦學方向，進一步強調民辦教育的公益性。教育事關民生福祉，事關國家民族的未來；教育有產品屬性，也有公益屬性。在我國，教育的公益屬性在任何時候都處于首要位置，堅持教育的公益性原則絕不能動搖，教育事關民生福祉的人民性的本色絕不能缺失。

2 堅持民辦教育的平等公平，彰顯人民性

與堅持教育的公益性一樣，構建優質均衡的基本公共教育服務體系，則更指向教育的平等與公平。我們不能丟開教育的平等與公平去只談效率，更不能為了效率而傷及教育的平等與公平。所以說，教育平等與公平是我國教育制度的根本屬性，更是廣大教育工作者從事教育工作的價值底線。在2021 年《政府工作報告》中，我們同樣看到更多有關教育平等與公平的論述，其中“在教育公平上邁出更大步伐，更好解決進城務工人員子女就學問題，高校招生繼續加大對中西部和農村地區傾斜力度，努力讓廣大學生健康快樂成長，讓每個孩子都有人生出彩的機會”的著重強調，也指明了2021 年教育工作的目標。

習近平指出，“堅持以人民為中心發展教育，推進教育改革，提高教育質量，培養更多、更高素質的人才。”要在辦學中彰顯出這一“以人民為中心”的人民性，民辦學校就始終要把提高質量、促進公平作為自身的努力方向，一定要用更高質量、更多選擇的教育供給，努力辦好學校、提高質量、辦出特色，更多地惠及、造福于人民群眾。無論公辦學校還是民辦學校，在教育者、受教者主體權益等方面，或是教育資源、優惠條件等方面都應享有平等地位，在法律上，更加體現出民辦學校與公辦學校享有的同等地位的原則，充分保障民辦學校師生主體的同等權利，無論公辦學校還是民辦學校在“辦人民滿意的教育”目標追求上都應體現出鮮明的人民性。新修訂《實施條例》在此方面的力度明顯加大：我國法律中一直強調民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，而平等地位的保障需要具體落實在民辦學校的教師和受教育者權益的保障上。《實施條例》著力落實師生平等地位，規定教育行政部門、人力資源社會保障行政部門和其他有關部門組織有關的評獎評優、文藝體育活動和課題、項目招標，應當為民辦學校及其教師、職員、受教育者提供同等的機會。教育行政部門應當會同有關部門建立民辦幼兒園、中小學專任教師勞動、聘用合同備案制度，建立統一檔案，記錄教師的教齡、工齡，在培訓、考核、專業技術職務評聘、表彰獎勵、權利保護等方面，統籌規劃、統一管理，與公辦幼兒園、中小學聘任的教師平等對待。強調各級人民政府應當保障民辦學校的受教育者在升學、就業、社會優待、參加先進評選，以及獲得助學貸款、獎助學金等國家資助等方面，享有與同級同類公辦學校的受教育者同等的權利。高質量發展已成為時代的需求，成為廣大人民群眾的“獲得感”需求，教育公平的內涵和外延也必會有更高的要求。

3 堅持民辦教育黨的領導，凝聚于人民性

堅持黨的領導，強化黨組織在民辦教育中的地位作用，這是確保民辦教育健康穩步高質量發展的根本保證。新修訂《實施條例》的第一章總則部分，就特別新增了加強民辦學校黨的領導一條，強調了民辦學校的辦學方向，明確了支持和規范民辦教育發展的原則，強調鼓勵、引導民辦學校提高質量、辦出特色，滿足多樣化教育需求。在辦學方向上，始終堅持和不斷加強黨對民辦教育的全面領導，堅持教育的公益性，落實“立德樹人”的根本任務，確保黨的教育方針在民辦學校得到貫徹，堅持民辦教育的政治屬性，始終把立德樹人作為根本任務。更加注重優質特色，著力引導民辦學校提供差異化多元化特色化的教育供給，致力于解決好人民群眾最關心最直接最現實的教育問題。習近平曾深刻指出，“培養什么人，怎樣培養人，為誰培養人”是教育的根本問題，無論是公辦學校還是民辦學校，都必須要把立德樹人，培養社會主義建設者和接班人作為根本任務，培養大批擁護中國共產黨領導和社會主義制度、立志為中國特色社會主義奮斗終身的人才。“培養什么人，怎樣培養人，為誰培養人”，也是民辦學校黨組織必須高度重視的首要問題，也是落實立德樹人根本任務的政治保障，更是黨的教育方針在民辦學校貫徹落實的根本保證。

更確切些說，《實施條例》總則中對加強民辦學校黨的領導的特別強調，就是對民辦學校如何更加切實有效貫徹黨的教育方針這一政治問題的再補充、再完善、再重申。

2017 年，習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，發展素質教育，推進教育公平，培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人。”2018 年9 月，習近平在全國教育大會上強調：全面貫徹黨的教育方針，堅持馬克思主義指導地位，堅持中國特色社會主義教育發展道路，堅持社會主義辦學方向，立足基本國情，遵循教育規律，堅持改革創新，以凝聚人心、完善人格、開發人力、培育人才、造福人民為工作目標，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人，加快推進教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育。習近平在講話中，圍繞堅持中國特色社會主義教育發展道路，全面貫徹黨的教育方針，提出了一系列新思想新觀點新要求；提出了教育要“以凝聚人心、完善人格、開發人力、培育人才、造福人民”的“五個人” 工作目標，提出了“培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人”的新要求，提出了德、智、體、美、勞“五育”并舉的人才培養的新思想，為我國教育發展指明了方向。2019 年3 月，習近平在學校思想政治理論課教師座談會上強調，新時代貫徹黨的教育方針，要堅持馬克思主義指導地位，貫徹新時代中國特色社會主義思想，堅持社會主義辦學方向，落實立德樹人的根本任務，堅持教育為人民服務、為中國共產黨治國理政服務、為鞏固和發展中國特色社會主義制度服務、為改革開放和社會主義現代化建設服務，扎根中國大地辦教育，同生產勞動和社會實踐相結合，加快推進教育現代化、建設教育強國、辦好人民滿意的教育，努力培養擔當民族復興大任的時代新人，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。習近平全面系統地提出了新時代黨的教育方針的總要求，核心是圍繞“培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人”這一最具戰略意義的問題，為辦好新時代中國特色社會主義教育指明了方向。

因此，從黨的教育方針在體現教育所具有的“政治性”、所凝聚的“人民性”的這一發展完善的過程中，我們更能深刻地體會到此次新修訂《實施條例》對加強黨的領導這一條款強化的重要意義。無論公辦還是民辦，都是黨辦；無論營利性還是非營利性，都要體現教育的人民性。無論民辦學校還是公辦學校，都是在做黨和國家的教育事業，都是在做立德樹人的事業，都是在提供滿足人民群眾個性化需求的高質量辦學服務。

4 堅持支持與規范并重的原則，旨歸于人民性

毋庸置疑，長期以來黨和國家對民辦教育盡管在管理體制、運行機制上有著側重不同的多方面舉措，但總體上始終體現出積極鼓勵、大力扶持、正確引導、規范管理的原則，無論是扶持、鼓勵還是引導、規范，其最終目的皆在于有效促進民辦教育健康發展、高質量運行，以從根本上能不斷滿足人民群眾對教育發展的需要，滿足“辦人民滿意的教育”的目標追求，從而體現出顯著的人民性。這也是新修訂《實施條例》的應有之義：既進一步加大了支持與規范的力度，又進一步加大了嚴責與懲戒的力度；支持與規范是為了促進民辦教育的健康可持續發展，嚴責與懲戒同樣是為了保證民辦教育向著健康高質量發展；雙輪驅動促進民辦教育的內生動能，雙向并舉激活民辦教育的內在活力，異曲同工朝著人民滿意的方向發力。

對于民辦教育的積極扶持的力度在新修《實施條例》“第八章支持與獎勵”的第52 條至第61 條的諸多款項中體現得更為明朗；對于違規違法責任的追究，失范越軌行為的規范，在新修訂《實施條例》“第九章法律責任”的第62 條至第65 條的至少20 多款項中規定得更為嚴格。新修訂《實施條例》緊跟教育發展的新的形勢變化，堅持問題導向，緊扣民辦教育脈搏，與時俱進，不回避矛盾，關注熱點焦點問題和迫切的亟待解決的現實問題，厘清了民辦教育發展的關鍵，回應了民辦教育領域多方主體的利益訴求，法律責任更加嚴格，支持和規范管理的主線更加明確。

《實施條例》的修訂有利于加強民辦學校黨的領導，堅持民辦學校的社會主義辦學方向，有利于更好地維護民辦學校及其受教育者、教職工、舉辦者等主體利益，有利于協調和保障民辦學校的各方合法權益，促進民辦教育持續健康高質量發展，充分彰顯民辦教育人的價值、理想追求，充分激發廣大民辦教育人的奮斗熱情和創新創造活力。如通過對民辦教育在財政扶持、稅收優惠、用地保障等方面的政策支持措施，加大了對非營利性民辦學校的支持力度；通過政府部門、社會力量、民辦學校及其師生的共同參與，構建共建共治共享開拓民辦教育改革發展的新格局等，以推進民辦學校更規范更有效率更高質量、更具特色可持續發展的實踐運行中，既能突出促進民辦教育健康發展的立法初衷，更主要的是突出了民辦教育的公益屬性，回歸了民辦教育的本質本源，在有效緩解人民日益增長的對優質教育資源的需求與教育發展不平衡不充分之間的矛盾的同時，更加深刻地體現出人民群眾對民辦教育高質量發展需求的人民性。

5 堅持《條例》的忠實踐行，聚力于人民性

民辦教育的高質高效健康運行，高層次高品位的可持續良性發展，不折不扣地本著“辦人民滿意的教育”目標矢志不渝，善始善終依然前行。誠然，也絕不是單單就靠一部立法，一個條例的落實能窮盡善治了的。面對日趨復雜的國際國內形勢和教育環境，民辦教育未來發展之路上，還會依舊伴隨著更多的不確定因素而在發展中遭遇種種難以預料的困難和挫折。這其中或許有些就是來自《實施條例》貫徹中的磕磕絆絆，有些或許就是來自于一些地方政府在制定相關地方配套制度、出臺相關地方配套措施中的風風雨雨，有些或許還就是來自于民辦學校具體實踐過程中深受某些根深蒂固的傳統社會觀念的抵觸而生發的畏難情緒，或是深受某些“保護主義”的世俗勢力的梗阻而半途而廢，也或許就來自于某些難以斷然嚴格落實《實施條例》中的某些條款規定而得過且過的舉辦者自身。法是好法，條例是好條例，但其“促進”的力度、成效若能上下一體，不折不扣嚴格貫徹、忠實踐行，那“促進”之效無疑就會顯著；反之，不僅無助于“促進”，甚至可能還會導致“促退”。因此，在新修訂《實施條例》實施后，怎樣嚴格貫徹落實，可否能夠達到預期目標，實現立法精神，收獲立法紅利，以期有效實現“辦人民滿意的教育”，便成當前民辦學校踐行中的重中之重。