把權力關進制度的籠子里

肖向榮

人治和法治、權力和權利是法治建設中的兩對命題，如何理解處理它們之間的關系構成了法治理論的重要方面。習近平法治思想蘊含許多先進的價值理念，其中，權力規范與約束理念集中反映了我們黨在新時代法治改革的基本價值導向。準確理解習近平法治思想中的權力規范與約束理念，有助于更好地推進全面依法治國和堅持人民主體地位，鞏固執政基礎。把權力關進制度的籠子里則是習近平法治思想中權力規范與約束理念的基本內核。這對我們全面準確把握習近平法治思想，進而明確法治建設的方向和工作重點，具有重要的理論意義和現實價值。

一、權力不受制約必然導致腐敗，法治是規范、制約、監督權力的根本遵循

按照馬克思主義法學理論的基本觀點，法律是統治階級意志的體現，只有掌握國家政權也就是擁有權力的人才能制定法律，法律由權力產生，其實施特別是強制實施同樣離不開權力的作用，在一定意義上說，權力對于法律來說是處在支配地位的。但是，相對于權力，法律具有自己的獨立性，它不是掌握權力的統治階級可以隨心所欲任意加以“創造”的，在一定程度上反映了自然和人類社會的客觀規律，是統治階級“整體意志”的集中反映。隨之而來的就是，一旦法律經過法定程序頒布施行，就變成國家意志，成為國家全體公民普遍遵守的行為準則，統治階級也都要受到法律的規范約束，其中當然也包括行使權力行為本身。掌握權力的人是否同其他人一樣都要遵守法律，是否同樣受到法律的監督制約，違反法律規定是否同樣受到法律的制裁，這正是法治的核心要義和要害所在，由此成為檢驗法治是否真正確立的“試金石”。在談到依法治軍時，習近平總書記指出，決不能一講依法治軍就眼睛向下，認為法治是“領導治部屬”“上級治下級”“官治兵”的手段。依法治軍關鍵是從嚴治官、依法治權。這段話很形象地說明，“治國者必先受治于法”，是要把權力行使納入法治的軌道，是從嚴治官、依法治權而不是依法治民。

眾所周知，權力意味著對其他人和事物或明或暗的掌控和影響。掌握權力的人，很容易擁有一定的影響力和各種資源，在某種意義上處于強勢和支配地位，因而也是最有條件和可能不遵守法律，從而破壞法治的。縱觀人類政治文明史，權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民。只要公權力存在，就必須有制約和監督。不關進籠子，公權力就會被濫用。權力必須有制約和監督，絕對權力導致絕對腐敗，這是古今中外歷史都已證明的定律。由此可見，權力的行使具有兩面性，必須要受到制約監督，否則必然導致腐敗，會對黨和人民事業造成嚴重危害。古人云：“法者，國家所以布大信于天下。”法治具有公開性、規范性、程序性和穩定性，可以有效排除掌權者因個人好惡和隨心所欲導致權力行使偏離正確軌道，具有固根本、穩預期、利長遠的作用，是規范制約權力的根本遵循，構成了國家治理體系的“主框架”和“總規矩”。

二、權力必須要在法治的規范和約束下行使，這與堅持黨對法治工作的領導并不矛盾，不存在所謂的“絕對權力”

在現實工作中，某些人把黨對法治工作的領導和要在法治的規范約束下行使權力混淆對立起來。在他們看來，在社會主義的中國，黨是領導一切的，法治建設同樣要在黨的領導下推進，黨由此成為法治之上的領導力量，這樣一來權力行使就可以不受法治的規范制約，從而為自己一直所期待掌握的“絕對權力”找到借口。這種認識不僅在理論上是完全錯誤的，并且在實踐中是極其有害的，它對法治建設進程的破壞作用是相當大的，亟待澄清并破除。在談到這個問題時，習近平總書記指出，“我們說不存在‘黨大還是法大’的問題，是把黨作為一個執政整體而言的，是指黨的執政地位和領導地位而言的，具體到每個黨政組織、每個領導干部，就必須服從和遵守憲法法律，就不能以黨自居，就不能把黨的領導作為個人以言代法、以權壓法、徇私枉法的擋箭牌”。

由此可見，每個黨政組織、每名領導干部都要牢固樹立憲法法律至上、法律面前人人平等、權由法定、權依法使等基本法治觀念，明白自己手中并不存在不受法治規范約束的“絕對權力”，做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。這與堅持黨對法治建設的領導是統一的、一致的，并不存在矛盾。尤其是現代社會發展變化日新月異，各種新情況新問題層出不窮，社會分工更加精細，利益訴求更加多元，國家和社會治理的難度及科學化、專業化要求不斷增加，權力行使行為面臨的風險挑戰也越來越大，稍有不慎就會造成難以彌補的錯誤和損失。從一些腐敗案件可以看出，一旦權力不受監督、越界失控、亂用濫用，造成的現實危害是非常大的。而法治就是講科學、講民主、講程序、講公開、講公正、講誠信的，如果領導干部頭腦中始終繃緊法治這根弦，作決策、開展工作多想一想是否合法、是否可行，多想一想法律的依據、法定的程序、違法的后果，嚴格依照法治行使權力，就可以將一些潛在的危險、可能造成的損失消弭于無形，從而避免給黨和人民的事業造成危害，實現國家的長治久安，同時也可以確保自身的政治安全和法律安全，保證自己不出事，于國于民、于人于己都是有利的。

三、把依法設定、規范、制約、監督權力作為重點，給權力戴上法治的“緊箍”，確保各項事業都在法治的軌道上運行，真正把法治建設推向深入

習近平總書記指出，“把權力關進制度的籠子里，就是要依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力”。這為我們推進法治建設指明了方向和路徑。這就要求必須牢固樹立職權法定的理念，做到“法定職責必須為、法無授權不可為”，制定“權力清單”，使任何一項權力的行使都必須有法律的明確授權并符合法律的目的，每一個執法環節都必須符合法律的要求，每一個行為都不能超越法律的界限，一切違法行為都要毫無例外地受到法律的追究，切實做到職權由法定、有權必有責、用權受監督、違法要追究、侵權須賠償。做到了這一點，就可以給權力行使劃出清晰的界限，一旦違規“出圈”越界就要受到懲罰，從而確保權力始終在“安全區間”運行。

首先，依法規范削減權力。從歷史發展來看，由于人們對經濟活動和社會治理規律的認識是一個逐步發展的過程，受思想觀念和認識水平的局限，之前的很多規定和做法，反而阻礙了經濟發展和社會進步。正如老子所說的“天下多忌諱，而民彌貧”。所以要從歷史長遠發展著眼，深入探尋規律性認識，按照社會主義市場經濟的要求，從立法上、源頭上、制度設計上減少不必要的權力事項和對經濟社會生活的不必要干預，特別是對經濟社會中的新生事物，給予必要的寬容和等待，克服法治上的盲目和沖動，給實踐探索留下足夠空間和良好環境，充分釋放市場活力、社會活力和人民群眾的積極性、創造性，做到用法律和制度遏制一些政府部門不當干預經濟的慣性和沖動，解決好政府職能越位、缺位、錯位的問題。

其次，依法科學配置權力。習近平總書記指出，要按照決策、執行、監督既相互制約又相互協調的原則區分和配置權力。要強化權力制約，合理分解權力，科學配置權力，不同性質的權力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權力結構和運行機制。因此，要聚焦權力行使的關鍵環節和重點部位，堅持“權力與責任緊密掛鉤、與權力主體利益徹底脫鉤”的要求，實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化權力流程控制，壓縮自由裁量空間，杜絕各種暗箱操作，堅決防止權力過分集中和濫用。尤其是要制定科學系統、細密具體、切實可行、針對性強的規章制度，既切中要害，又簡便易行，織密扎牢法規制度的籠子，真正解決“牛欄關貓”的問題。同時還要加強法規制度的監督執行，在權力行使的各個環節都要設置“隔離墻”、內嵌合法性審核程序、通上“高壓線”，讓違法違規用權者及時被發現、受懲罰，堅決防止破窗效應，使領導干部真正樹立對法治的尊崇、對法律的敬畏。

再次，依法明確權力目的。習近平總書記指出，保護人民權益，這是法治的根本目的。而權力同樣是為人民服務的，其最終目的也要落腳到維護人民群眾的合法權益上。這就要求領導干部樹立正確的利益觀，認識到“國家和人民整體利益再小也是大，部門、行業等局部利益再大也是小”，打破自身利益藩籬，跳出自己的“一畝三分地”，在作決策、定政策、出制度、抓執行、辦事情等各個方面，樹立向市場主體、技術研究、創新創業傾斜的利益導向，切忌與民爭利，真正維護好人民群眾的合法權益。尤其是不能在利益面前犯“紅眼病”，利用手中的權力向市場主體、人民群眾亂伸手，甚至是釣魚執法、惡意執法、選擇性執法、一刀切執法、野蠻執法、創收執法、吃拿卡要、故意刁難等等，破壞干群關系，惡化政治生態，遲滯經濟發展。

最后，依法加強用權教育。習近平總書記指出，“加強對權力運行的制約和監督，會影響到領導干部的舒適度。問題是，領導干部手中的權力都是黨和人民賦予的，領導干部使用權力，使用得對不對，使用得好不好，當然要接受黨和人民監督。不想接受監督的人，不能自覺接受監督的人，覺得接受黨和人民監督很不舒服的人，就不具備當領導干部的起碼素質”。而權力越大，就越容易出現“燈下黑”，就越是要加強監督制約，尤其是要加強對各級各單位“一把手”的監督，讓領導干部意識到接受法律的監督制約是天經地義的，真正懂得“嚴是愛，松是害”的道理，從而自覺自愿地習慣在法治的軌道內行權履職。“現在，廣大干部群眾的民主意識、法治意識、權利意識普遍增強，全社會對公平正義的渴望比以往任何時候都更加強烈，如果領導干部仍然習慣于人治思維、迷戀于以權代法，那十個有十個要栽大跟頭。”對習近平總書記這句振聾發聵的警告，各級領導干部都要牢記于心、切實遵循。

四、充分發揮人民群眾在法治建設中的主體作用，強化對權力行使的監督制約，形成自下而上的“倒逼”機制

習近平總書記深刻指出，全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程。具體來說，就是要“自上而下、自下而上雙向互動地推進法治化”。因為，隨著法治建設的推進和社會法治化程度的加深，人民群眾的經濟社會生活越來越受到法治的影響。由于關系到自己的切身利益和美好生活需要，人民群眾對法治的需求、期待和要求越來越高，對搞人治、耍特權、立法執法司法不公的容忍度大幅降低，因此迫切需要充分激發調動人民群眾參與法治建設的積極性、主動性、創造性，形成自下而上的“倒逼”壓力和對權力行使的監督合力，全面夯實法治建設的社會基礎。

首先，要健全保障人民群眾合法權益的法律法規。習近平總書記鮮明指出，只有保證人民依法享有廣泛的權利和自由，維護最廣大人民根本利益，實現人民群眾對美好生活的向往和追求，憲法才能深入人心，走入人民群眾，憲法實施才能真正成為全體人民的自覺行動。要把以人民為中心的發展思想貫穿立法、執法、司法、守法各個環節，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、人格權和基本政治權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，確保法律面前人人平等。眾所周知，相對于以國家機器為后盾、掌握大量資源、擁有廣泛影響的權力，勢單力薄的公民權利處于弱勢一方，必須要通過立法，從制度設計上實現兩者的適度均衡，依法設定、保障、加強、落實公民各方面的權利和自由，劃出公權力不得侵犯的私權利空間，將其作為權力行使的重要標尺，以此來制約監督權力。

其次，要依法向人民群眾公開權力行使的依據、過程和結果。正如習近平總書記指出的，陽光是最好的防腐劑。權力運行不見陽光，或有選擇地見陽光，公信力就無法樹立。執法司法越公開，就越有權威和公信力。涉及老百姓利益的案件，有多少需要保密的？除法律規定的情形外，一般都要公開。因此，要堅持以知情強監督、以公開促公正、以透明保廉潔，加大權力公開力度，完善機制、創新方式、暢通渠道，依法及時公開權力行使的依據、程序、流程、結果和相關文件。特別是對于那些容易侵害市場主體和人民群眾合法權益、可能滋生權力尋租和腐敗、社會公眾關注的權力事項，更要提高透明度，充分保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，使其始終處在公眾視野里、群眾監督下、媒體聚光燈前，讓暗箱操作沒有空間、權力腐敗無法藏身。

再次，要加快建設覆蓋城鄉群眾的公共法律服務體系。當前，人民群眾享有越來越多、越來越真實具體的廣泛權利，涉及政治、經濟、社會、文化、生態文明建設等各個方面，涉及多個部門、多部法律法規和政策文件，面寬量大、具體復雜，在很多方面涉及專業領域和專業知識。人民群眾要了解、掌握以及把這些“紙面上的權利”落到實際生活中，存在不小的難度。在當前的社會條件下，只能越來越依靠專業人員的專業服務，越來越需要法律服務工作者的支持幫助。現實生活中人民群眾的合法權益受到侵犯后，要想獲得及時有效的法律援助，通過訴訟等方式維護自身權益，同樣離不開擁有專業法律知識的法律服務工作者。這就必然要求加快公共法律服務體系建設，強化政府責任，增加財政投入，推進公共法律服務的產品化、標準化、便利化，方便人民群眾就近、及時、便捷地獲得法律服務，實現權利對權力的制約和平衡，從而更現實、更有效地參與和推動法治建設。

最后，要注重提煉總結推廣人民群眾的法治創新經驗。正如習近平總書記指出的，民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民要解決的問題的。法治同樣如此，它不是可有可無的擺設，不是用來裝點門面的，而是為了解決國家和社會治理中的現實問題的。越是到基層，遇到的問題越是具體，對問題的處理越是考驗智慧，在解決矛盾問題過程中就越有可能產生新的創造和制度化解決方案。這些來自基層的法治實踐，構成了法治建設的“源頭活水”。盡管這些實踐可能還不成熟，也沒有得到較多的總結提煉和理論升華，但無疑是最有生機活力、最具成長性的法治“胚芽”，其成長進步也昭示著法治建設的未來之路。比如，浙江探索成立村務監督委員會的做法，就是從鄉村實際出發進行的有益探索，有效強化了對村級權力的監督制約，促進了村務公開和民主管理，這就是符合法治建設規律的成功探索。因此，要特別關注人民群眾創造的那些符合民主精神、法治要求、法律原則的創新實踐，加以總結提煉升華，把其中蘊含的法治建設的規律找出來，加以總結推廣，必要時上升為法律規定，力求通過這些符合實際、接地氣的法治創新實踐，實打實、一步一個腳印地推動法治建設。