基于國資監管新要求的內部控制評價探索與實踐

耿林妍、李國超、雒智勇、謝琳、王寶龍 /中國運載火箭技術研究院

2019 年11 月，國務院國有資產監督管理委員會出臺了《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》。《意見》的出臺建立在要增強國有經濟的競爭力、抗風險能力，深化國有企業改革，形成以管資本為主的國有資產監督體制這一背景下，是推進國家治理體系和治理能力現代化，加強國有資產監督管理的一次具體落實行動，為加快建立與世界一流企業相適應、相匹配的內部控制機制，推動中央企業高質量發展提供了堅實的制度保障。

一、航天企業內部控制體系現狀及差距

按照國資委的統一部署，自2012 年以來,航天企業內控體系以“設計有效、執行有力”為標準進行建設，以提高經營管理水平為目標，按照整體規劃階段、內控設計階段、內控運行階段、內控評價階段4 個階段的工作部署，有計劃、分步驟地有序推進內控體系建設。

但在近年來的內部審計、評價工作中發現，各航天企業內控體系建設尚存在一些不足，例如，部分單位原樣照搬上級體系建設內容，未結合實際情況進行適應性分解、細化，可操作性和可檢查性不強，在一定程度上影響了內控體系的實際應用效果。

1.驅動力尚存不足

所謂內控的“驅動力”是指企業對風險控制和管理提升的內在訴求。企業如果缺乏風險管控的強烈意識及管理提升的迫切訴求，就沒有進行內控建設的原動力。

目前，少數航天企業還存在對內控管理認識不到位的情況，認為內控管理會導致控制環節增加，業務流程加長，從而增加企業的經營成本，部分人員對重點領域和關鍵環節的內控管理重要性認識不足，內控管理對企業“強基固本、防范風險”的作用還未深入人心，直接影響了內控管理成效的發揮，內控意識還需進一步提升。

2.支撐力較為薄弱

制度規范對企業而言非常重要。雖然近年來航天企業在制度設計完善方面較以前有了大幅提升，但是部分企業的內控體系建設腳步還未能緊隨業務發展速度，同時與上級部門的內控要求相比也仍存在一定差距，例如，對上級的規定和要求一知半解、生搬硬套，導致制度可操作性不強；由于組織機構調整，機構職責和業務管理出現較大變化，相關規章制度并未進行及時修訂；制度更新滯后于管理要求的不斷變化，原有的內控制度、流程等不適應新的形勢要求，對主營業務的支撐力還較為薄弱。

3.執行力有待提升

從近年來的內控評價結果來看，由制度執行不到位所導致的運行缺陷在航天企業中處于頻發狀態。在實際業務操作過程中，還存在憑“主觀意識”“工作經驗”處理問題的現象；不能嚴格按照制度流程規定履行審批手續，實際管控效果不強，導致內控運行缺陷；業務部門日常監督工作不到位，對內控流程中某些關鍵點缺少嚴格的管控，過程記錄不全，影響了對業務真實性的判斷；部分環節未按制度要求開展工作，容易埋下問題隱患。

二、開展內部控制評價的必要性

內部控制評價是企業對其自身內部控制的有效性進行檢查、評價，以形成評價結論與評價報告的過程。航天企業通過多年探索實踐發現，內控評價是實現內控體系自我完善的基本方法之一，也是較為行之有效的方法。

1.內控評價是國家實現監督管理的重要手段

近年來，我國對內控管理越來越重視，國家先后下發多項制度文件，建立內控體系指引，規范企業內控建設與實施。對于國有企業特別是中央企業來說，進行年度內控評價并向國資委報送內控評價報告是國家為了解企業內部管理現狀所提出的強制性要求。

2.內控評價是企業實現自我完善的有效途徑

內控評價是對企業內部各組織機構內控執行情況進行的全過程監控。企業經營時進行內控評價的目的是防范風險、堵塞管理漏洞、提高經營效率。內控評價通過查找缺陷問題、分析缺陷產生原因，并有針對性地督促落實整改，可以及時堵塞管理漏洞，防范偏離目標的各種風險，舉一反三，從設計和執行角度全方位優化管控制度。

3.內控評價有助于提升企業形象和認可度

通過開展內控評價并形成自我評價報告，企業的風險管理水平、內控狀況等信息得以公開透明，不僅能夠讓市場客觀評定企業現有的內控體系狀況，還能夠及時發現上市公司內部管理的缺點和漏洞，以便及時做出調整和應對，有利于增強投資者、債權人及其他利益相關者的信任度和認可度，為本企業創造更為有利的外部環境，促進企業的長遠可持續發展。

三、內控評價探索實踐

近年來，中國運載火箭技術研究院為推動內控體系不斷完善，在開展內控評價過程中，本著“以評促建、突出重點、全面對接、循序漸進”的原則不斷積極探索，在注重實效、辨識關鍵缺陷的同時，深度挖掘經營管理工作中的重大風險點，提出多項行之有效的管理建議，為提高單位成本管控能力、降低運營風險提供了有力支持。

1.培育文化、改善環境，牢固樹立內控責任意識

（1）加強文化建設，培育全員內控文化意識

加強風險控制文化建設，將內控培訓作為年度必學的課程之一。邀請國內知名內部控制咨詢專家，聚焦核心理念、實施路徑等，進一步加大全企業范圍內的宣貫和培訓力度。同時，利用黨員領導干部進修班、新任領導干部培訓班等多種形式，向領導干部積極宣貫國家及上級機關對內控管理的最新要求，不斷增強領導人員的內控文化意識。

（2）改善內控環境，強化全員內控責任意識

持續推進內控體系建設，為所屬單位搭建內控管理交流平臺，使業務人員與內控管理人員充分了解、有效掌握各項內控要素和要求，提升員工素養，真正使內控管理要求落地。在日常工作中引導所屬單位積極主動開展內控自評價，自我檢測、自我糾偏，同時注重與風險、合規業務的融合，深度發掘企業在經營管理過程中存在的風險點，使內控管理真正融入各項經營管理流程中。

2.科學策劃、制定計劃，打造內控評價全覆蓋

根據國資委《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》，為實現“強內控、防風險、促合規”的管理目標，切實全面提升內控體系的有效性，落實好“圍繞重點業務、關鍵環節和重要崗位，組織對所屬企業內控體系有效性進行監督評價，確保每3 年覆蓋全部子企業”的相關要求，制定內部控制評價全覆蓋工作方案。旨在通過3 年時間開展全級次的專項內控評價工作，科學制定評價計劃，創新評價模式和方法，既要保證重點，又要實現全方位的應評盡評，客觀真實準確反映單位存在的內控缺陷，通過缺陷整改，強化重點領域風險防范，建立健全嚴格、規范、全面、有效的內控體系。

（1）橫向到邊的要求

橫向到邊是指各企業在內控評價過程中應圍繞內部控制標準與自身業務范圍進行有效覆蓋，在此基礎上結合重點業務、關鍵環節和重要崗位開展評價工作，確保不出現“評價盲區”和“遺漏點”，從而有效落實橫向評價業務范圍全覆蓋的要求。

（2）縱向到底的要求

縱向到底是指針對所屬企業應評盡評的原則，全面梳理各級次單位，確保評價單位的層級覆蓋性。在確保縱向層級全覆蓋的基礎上，聚焦被評價單位的持續經營情況，注重管理實質，在策劃階段剔出擬清理公司、新設公司和殼公司，以確保評價單位層級覆蓋的有效性。

3.探索方法、統籌資源，不斷創新評價模式

（1）深入開展，不斷探索多種形式的評價模式

積極尋找適合本企業自身情況的評價工作模式。首先，全面實施企業自評。每年以宣傳內控、規范流程為目標，要求所屬單位對內控體系的有效性進行全面自評，客觀、真實、準確揭示經營管理中存在的內控缺陷，形成自評報告。其次，在傳統自評價的基礎上開展互評價。互評價工作既是對內部控制情況的檢查，也是為所屬單位打造經驗交流的平臺，各單位在認真查找缺陷的同時，也可以學習借鑒其他管理方式，取長補短，共同提高。第三，結合主營業務開展專項評價。按照國資委《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》內容，可以結合被評價單位的規模和經營管理狀況，聚焦單位關鍵業務、改革發展、資本運作和資產管理等展開專項評價。

（2）統籌資源，打造“1+

N

”評價模式所謂“1+

N

”評價模式是指打破以往一次進場只涉及一個監督評價項目、只出具一個報告的單一模式，開展現場工作時，在同一項目組同一次監督評價項目中，以一個項目為依托，同時實施相互關聯的多個項目審計工作。此模式適用于項目多、人員緊張的情況，在安排項目審計時，可以挖掘潛力，整合資源，將內控評價工作與其他審計工作合并實施，實現資源共享、過程共行、結果公用的工作模式。在科研生產任務繁重的情況下，該模式可以有效減少對被評價單位日常工作的干擾，減輕被評價單位的負擔。

4.統一組織、統一標準，形成內控管理“一盤棋”的工作局面

（1）結合企況，制定“適用、實用”的內控評價標準

研究院近年來制定了“以評促建、評建結合”的評價方針，通過評價手段助推體系建設。在制定評價標準過程中堅持“適用、實用”的原則，制定既符合普遍性要求、又突出關鍵環節的內控評價標準。該評價標準在充分分析現行流程和業務特點的基礎上，將風險控制要求及過往各類審計中發現的問題缺陷，以流程評價點的方式明確了控制要素和要求，有效覆蓋業務全流程，突出了內控管理的有效性和全面性。評價標準力求做到適用于同類型單位，具有通用性的特點；語言表達盡量簡潔明了、通俗易懂。同時，對所屬單位普遍存在的問題提出管理提升建議，為內控體系的改進和提升提供了思路和方法。

（2）深入調查，量身定做評價工作方案

在審前調查制定工作方案過程中，聚焦被評價單位的規模和經營管理狀況，系統梳理經營數據、監督發現問題、法律訴訟和橫向部門監管要求等，量身定做評價工作方案。在確定評價周期上，打破歷年自然年度界限，立足單位內控管理情況，從進場之月起，往前追溯1 年時間為評價周期，力求客觀真實反映被評價單位最真實的內控管理現狀。

5.辨識缺陷、提升能力，促進項目質量不斷提高

（1）辨識缺陷，運用三環節評價結構

自開展內控評價工作以來，研究院運用調查問卷、穿行測試等方式方法，圍繞重點業務領域對內控關鍵環節進行評價。評價測試環節過程中，總結多年經驗，形成三環節評價結構，即設計有效性評價、執行有效性評價、業務風險提示。設計有效性評價方面關注制度結構是否完整、管理要素是否協調、流程節點是否清晰、職責分工是否明確、操作要求是否細化等內容；執行有效性評價方面關注業務操作是否具有符合性和規范性、業務信息是否具有完整性和真實性等；在業務風險提示方面，針對內控體系運行情況，結合內控評價過程對不構成缺陷的問題進行風險提示，并提出行之有效的意見和建議。在制定整改缺陷措施環節，要求被評價單位不要局限于某一缺陷進行整改，而要統觀全局、舉一反三，推動該業務領域系統整改，有效促進被評價單位管理工作的提升。

（2）提升能力，打造學習型內審員隊伍

在提升內控評價項目工作質量的過程中，評價隊伍內審人員的專業素養是關鍵因素。為了提高工作質量，研究院在提升評價內審人員專業素養方面進行了多項有益嘗試：一是在每次項目進場前，針對行業政策、單位規章的變化情況，及時組織評價組成員進行方案學習、熟悉相關政策法規，準確把握評價尺度；二是定期組織單位評價內審人員進行業務培訓和經驗交流，學習先進科學的管理理念和評價技能，進行知識儲備；三是每個評價項目結束后，及時組織項目組成員對現場工作進行過程復盤，交流分享過程中的經驗，分析總結方法、思路和還需進一步完善的環節，取長補短，營造良好的學習型組織工作氛圍；四是鼓勵內控評價內審人員參加各類相關職業資格的培訓和考試，并將技能培訓學習與職業晉升相結合，激發員工提升職業素養的內在動力。

6.狠抓整改、建章立制，進一步健全內控體系

（1）狠抓整改，多項舉措確保整改及時到位

按照國家及上級機關指示要求，為加強評價成果運用，促進各類問題整改，切實提升經營管理能力，研究院推行系列工作舉措：評估被評價單位的整改措施是否可執行、可檢查，嚴格執行一般缺陷應在6 個月內、最長不超過1 年完成整改的要求；對內控評價提出的問題建立事件庫，動態跟蹤整改進展情況，實行“銷號”管理；按照“三不放過”的原則，對各年度評價提出問題的整改情況逐一進行審核評估，確保問題整改的及時性。制定整改工作考核細則，進一步強化缺陷整改分配指標分值權重，將缺陷整改情況與年度績效考核直接掛鉤，促使各責任單位按照規范、有效的措施計劃及時落實整改，進一步化解存量風險、防范增量風險。

（2）建章立制，深化制度流程體系改革

在結合內控缺陷進行整改的同時，回歸基礎，從業務管理層面查漏補缺，做好規章制度的系統梳理工作，對照內控標準完善相關規章制度，將內控手冊內容與現行規章制度、流程管理要求進行深度融合，識別出需要補充制定或者需要廢止和修訂的制度，建立促進內控體系有效運行的長效機制，形成與中國航天科技集團有限公司管控模式相適應的體系健全、行為規范、運轉協調、精簡高效的規章制度流程體系，為實現世界一流航天企業集團、建設航天強國提供制度保障。

近年來，航天企業在內控體系建設工作中取得了不小的進步和收獲，但對標國內先進企業，還存在一定的差距。展望未來，應進一步堅持以評促建、以改促建，保障經營管理合法合規，風險可控；持續優化，形成一套設計科學、簡潔實用的內控標準；加強貫標，使內控建設和評價工作例行化、常態化，促進各項管理工作規范化、制度化，增強抵御風險能力。同時，使內控管理真正融入管理流程中，不斷夯實基礎管理，為有效降低經營風險起到保障作用。