淺探北京市生活垃圾分類新條例

馬梓淇，許添智，劉若曦

（中國地質大學，北京 100083）

2020年5月1日，北京新修訂的《北京市生活垃圾分類條例》正式實施。北京市從政策準備、硬件準備、宣傳動員、專項執法多方面對條例予以保障：設置11.3萬余組垃圾分類桶站和驛站，980座密閉式清潔站，開展為期三個月的生活垃圾強化執法專項行動。同時，響應北京市教委的要求，截至年底，各學校生活垃圾分類知識普及率需達到100%。

我國曾先后在北京、上海、廣州、深圳、廈門和桂林等8座城市實施了生活垃圾源頭分類的試點工作，但試行的結果是：幾乎沒有城市將垃圾分類的試運行真正推廣起來，并使居民將垃圾分類形成義務化習慣化行為［1］。究其原因，其一，垃圾分類標準不明確，不同地區甚至不同社區對同種垃圾的分類定位存在偏差，導致居民無法有效識別垃圾種類；其二，缺乏規范操作引導，在垃圾投放垃圾桶之前對其處理不到位；此外，居民在公共場所的垃圾投放行為也少見約束。在調研過程中我們發現，關于垃圾分類，多數研究者將目光放在具體實施環節，嘗試從調動居民積極性和提高居民環保意識方面實現垃圾分類的普及。張玉敏曾提出“教育部門協同環保部門編寫官方環境教育教材納入中小學，幼兒園社會課教育，讓學生從小樹立垃圾分類的意識和科學發展的思想”［2］，但并未著眼于條例本身未觸及的問題。本文側重從法律制度層面入手，通過探析新舊條例相比出現的調整、優化及不足，結合實地調查中獲取的真實數據，來刻畫居民心中的理想景象。針對已存在的問題提出了一些創新性建議。例如，建議推進實施公民信用積分政策，落實垃圾回收“一條龍”體系的建立，豐富宣傳方式、擴大宣傳工作行動力等等。此外，本文還深刻全面地分析了其他國家及地區有關垃圾分類法律制度的設置及其落實方法，對比我國形勢判斷其制度在我國的可行性。新條例的出臺或許能有效緩解垃圾圍城危機，維護好北京市及周邊生態環境和居民生活環境，為打造世界級宜居城市增加推動力，同時為全國乃至全世界垃圾處理回收提供良好可借鑒的案例樣本。

1 北京市生活垃圾分類現狀

1.1 垃圾分類現狀

1.1.1 垃圾圍城危機

數據顯示，2016年北京市城市生活垃圾產生量達到872.6萬噸，2018年北京市年度生活垃圾清運量為975.12萬噸，并以年均7%的增長率持續增長［3］。而為了消化越來越多的垃圾，就必須要超負荷地使用垃圾處理設備來彌補逐漸擴大的生產量和處理量的差額，這也使得垃圾處理設備的耗損增大，變相地對環境造成了不利影響。

1.1.2 新型分類競爭機制

北京市自2002年推行垃圾分類至今已有18年，但未取得顯著的效果，根據自然大學2012年對北京60多個分類試點小區的調查，絕大部分小區都達不到要求，只有極少部分小區能夠實現正確的垃圾投放。在2019年11月，北京市政府修訂了《北京市生活垃圾管理條例》，明確將生活垃圾分類為廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾，同時也建立了各種機制，如建立垃圾分類的政府推動機制、優化垃圾分類機制、引入了市場競爭機制、建立排放登記機制、創新投放收運機制等等，提高了人們進行垃圾分類的積極性。

1.1.3 生活垃圾處理能力

目前，北京市共有生活垃圾處理設施44座，總設計處理能力每日32711噸。其中焚燒設施11座，日處理能力為16650噸，生化設施23座，日處理能力為8130噸，基本能夠滿足北京市生活垃圾處理需求。

1.1.4 民眾調查情況

本團隊調查問卷的數據顯示，只有31.5%的居民會經常進行垃圾分類，61%的居民不會分類，72%的居民在扔垃圾的時候身邊并沒有分類的垃圾桶，處于理念認同、行動落后、知識不清的階段，使得垃圾分類效率低下。

1.2 政策沿革

2020年版條例是在2010年版、2011年版和2012年版條例的基礎上更為細化，并在2019年通過向社會公眾吸取寶貴的意見，明確了一些問題：生活垃圾分類收集容器如何設置、垃圾分類管理責任人享有的權能等等，加大了執法力度，同時對一些易混淆概念作了詳細說明。具體對比內容如下：

1.2.1 簡化分類標準

2012年版《北京市生活垃圾分類條例》第三十一條將餐廚垃圾和廚余垃圾的概念進行區分，而在2020年新出臺的條例中，餐廚垃圾和廚余垃圾被合并為廚余垃圾一類，避免了概念的混淆，更方便公眾對分類標準的記憶。

1.2.2 對垃圾劃分作出詳細解釋

在舊版條例中，附則僅對建筑垃圾、餐廚垃圾、廚余垃圾等概念進行了詳細解釋，新條例將餐廚垃圾和廚余垃圾合并后，在附則中針對廚余垃圾作了明確說明，除此之外還對有害垃圾、其他垃圾等概念作了具體解釋，更有助于群眾的消化理解。

1.2.3 垃圾收集容器的設置

新條例第三十六條更為細化地規定了生活垃圾分類收集容器的設置，明確了辦公或生產經營場所、住宅小區和自然村、其他公共場所三種環境下垃圾收集容器的設置點。

1.2.4 源頭減量

新規第二十五條要求單位和個人“減少使用或者按照規定不使用一次性用品”，第二十六條也明令禁止生產、銷售和使用塑料袋的行為，大力推行環保政策。并且在附則中第六十五條明確了違反規定將處5000元以上罰款，最高可至5萬元。

1.2.5 垃圾分類的監督管理

新條例延續了生活垃圾分類管理責任人這一制度，不同的是，新條例中第三十五條對其享有的權利與義務作了另外說明：“發現投放人不按照分類標準投放的，有權要求其改正；投放人拒不改正的，生活垃圾分類管理責任人應當向城市管理綜合執法部門報告”，并且規定了物業服務企業應受監督依法履行生活垃圾分類管理責任人義務。

建立了分段監督管理機制。根據新條例中第三十五條、第四十四條的規定，北京市要求垃圾收集單位、分類管理責任人各自對上一環交付的垃圾進行查驗，發現不符合分類標準的，要及時要求改正，拒不改正的，向城管執法部門報告。

1.2.6 懲罰力度加大

2012年施行的條例中罰款額度普遍在1000以上1萬以下，嚴重情況下可高至10萬元，而在新條例中，可以看出，額度被明顯提高，并且浮動范圍在縮小，例如：無資質的單位和個人收集、運輸餐廚垃圾的情況，罰款金額已由5000元以上5萬元以下調整為1萬元以上10萬元以下。

第六十七條對單位和個人違反投放規定的行為也作了明確說明：單位最高可處5萬元罰款，個人不聽勸阻的，可處50元以上200元以下罰款，規定了個人罰款的下限

2 北京市垃圾分類難點

2.1 立法層面

2.1.1 懲罰力度不易掌控，懲罰措施過于單一

相比舊條例，新條例在各方面的懲罰力度明顯加大，很好地遏制了從前罰款10元、20元致使“低成本”違法行為頻出的情況。但罰款力度的掌控對執法人員來說仍是一個難題，罰金過低，不見成效，罰金過高，又可能導致執法行為受到阻礙，產生一些不必要的問題，甚至引起財產風險。

另一方面，罰金作為一種較為傳統的懲罰手段，其對公眾產生的拘束力有目共睹，懲罰效果也因人而異，這種方式有待更迭、改進。在調查問卷和采訪過程中，不少群眾仍呼吁“加大對垃圾不分類者的懲處力度”，可見在公民心中，懲罰力度尚不足以構成壓力。

因此建議推進實施公民信用積分政策，將大數據操作與信用積分聯系起來，將積分應用與生活實際聯系起來，建立“評分——積分——用分”的一條龍管理體系，無形中規范公民投放垃圾的行為，節省人力資源。

2.1.2 物業的權能有限

部分執法人員反映，物業在做垃圾分類監督工作時所享有的權能實際十分有限，條例中并未對其作出明確規定，物業在工作過程中往往只能采取勸告、鼓勵的方式，導致物業投入精力過大，而居民參與度卻不高，對于非本區住戶也不便進行約束。因此建議條例中另行明確一些關于物業監督、執法的權能，避免無法可依，也能無形中規范物業的執法行為。

2.2 實施層面

2.2.1 公民參與度不高

本團隊于2020年初收集的調查問卷集中反映了這一問題，在提問“平時有無將垃圾分類的習慣”時（如圖1所示），僅有31.5%的人可以肯定自己經常可以做到分類，有68.5%的人很少或不分類，其中從未分類的部分達到8.5%。很多居民的垃圾分類意識尚未完全形成，根基較為薄弱，對垃圾分類的態度多數還停留在“事不關己”的程度，這是現階段需要關注的問題。

圖1 關于“平時有無將垃圾分類的習慣”的調查結果

在對垃圾沒有分類的原因進行排查時，我們發現（見圖 2）：72%的居民未進行分類是由于當地的垃圾桶根本沒有進行分類，另有53%的人迫于“從眾心理”也放棄分類，這其實形成了一個原因鏈：因為垃圾桶內的垃圾并未分類，居民喪失分類的動力，其他居民見狀也紛紛效仿，致使垃圾分類難度一直有增無減。

圖2 關于“認為可能影響您沒有將垃圾分類的原因有哪些”的結果

2.2.2 沒有充分利用輿論力量

輿論力量在宣傳工作中舉足輕重，2020年新條例一出臺，北京市教委就明確指出了在2020年底將各學校生活垃圾分類知識普及率提升到100%的目標，可見學校已成為學生了解相關內容的直接通道，社會媒體則是學生之外的人群獲取信息的最主要途徑。

利用輿論力量，就是指做好社會媒體的傳播工作，通過電視、電腦、手機、網站等端點，采取廣告、廣播、新聞、動畫等形式多元化傳播，發揮好社交平臺的作用，讓最新信息最快、最高效地使公眾知悉。

據圖3顯示，在新規出臺前，只有43.5%的人有了解分類知識的途徑，大多數人僅接收的是碎片化信息，宣傳工作還沒有將輿論力量發揮到極致。

圖3 關于“有無接受過關于垃圾分類的教育或宣傳”的調查結果

2.2.3 忽略垃圾分類回收工作

根據采訪結果和問卷所收集建議，部分群眾反映“樓下的垃圾桶就是擺設，我做好分類可是放下去收垃圾的還是一起拉走了”，眾多垃圾清潔人員反映“很多垃圾桶是有分類的，但是收垃圾的車根本不分類，都是混著裝走的”，可見垃圾回收后續程序沒有受到嚴格監管。

早在2012年，舊條例第四十條第二款就嚴格規定了垃圾車“不得混裝混運”“不得隨意傾倒、丟棄、遺撒、堆放”的制度，新條例中第四十四條更是沿襲了這一規定，但并未明確其相關的監督管理制度。沒有嚴格的監管，恐怕垃圾車“混裝混運”現象仍得不到有效治理，甚至使前面的程序功虧一簣。

3 其他城市垃圾分類經驗教訓

3.1 國內一線城市垃圾分類經驗教訓

3.1.1 上海市垃圾分類現狀

上海市于2014年5月頒布實施了《上海市促進生活垃圾分類減量辦法》，將原來針對可回收物積分的綠色賬戶擴展到對濕垃圾分類的積分，以此激勵居民參與垃圾分類并提高垃圾分類的準確性。從源頭減量、全程分類到資源化處理，力求形成完整的管理鏈條，管理流程則從街道監管和城市管理開始，對每一部分流程都要求做到監督管理，確保各部分流程的準確無誤，提升分類的效率。（見圖4）

圖4 上海市實行垃圾分類條例后生活垃圾處理流程（信息來源：前瞻產業研究院）

而實行垃圾分類并非一蹴而就，定點投放需要一定時間適應，相關部門也要做大量的宣傳工作并且上門引導居民投放生活垃圾。在2000年上海剛開始推行垃圾分類的時候，成效甚微，是因為居民辛辛苦苦分好類之后，環衛工人在運輸時又混在了一起，讓公眾喪失了進行分類的信心。新頒布的《條例》規定，要將垃圾處理分為四大步驟：單位和個人源頭分類；物業公司分類駁運；收運企業分類收集和運輸；處置企業分類處置，杜絕了垃圾運輸環節的混裝，減小了二次分揀的壓力。并對每個環節作出相應的規定，以杜絕這種一鍋端的運輸方式。

3.1.2 廣州垃圾分類現狀（見表1）

表1 2012-2016年廣州市生活垃圾處理量（數據來源：住房和城鄉建設部）

與另幾座首批實施生活垃圾分類試點的城市相比，例如廣州，全國第三大城市，從表1中我們可以看出，雖然廣州市生活垃圾處理量的速度加快，但隨著經濟的迅速發展、人口密度不斷增大，產生的生活垃圾也急劇增加，所以并沒有什么進步。并且由于各地區垃圾分類管理部門的經費沒有保障，垃圾處理沒有可持續性，導致居民的垃圾分類準確率差強人意，需要進行二次分類［4］。而二次分類則需要專業的場地，且要相對偏遠、遠離人口密集的地區。而在建筑物密集的廣州，能夠進行二次分類的作業地區少之又少，挑揀出來的可回收物也沒有合適的場所來存放，降低垃圾分類的效率［5］。

針對以上兩點，廣州市出臺了《廣州市深化生活垃圾分類處理三年行動計劃》、《廣州市生活垃圾分類管理條例》等，進一步規定了對居民的各項要求，如廚余垃圾應當瀝干后投放、家中分好類，定時拎下樓，定點精準投放等要求，加強了宣傳推廣和監管手段，在互聯網上也推出各種各樣的活動，提高大家垃圾分類的積極性。

3.2 國外垃圾分類經驗教訓

3.2.1 日本

（1）多主體協同治理

日本的治理體系較為成熟，采取的是以公民參與為中心的多主體協同治理體系，公民參與在其中發揮著主體作用，具體表現為：每戶家庭平均一年就要直接參與垃圾回收工作三次左右［6］；民間“自治會”等組織會定期與地方政府一起舉辦說明會、定期向民眾散發宣傳單；并且允許存在專門的垃圾分類從業者，名為“廢棄物減少指導員”。

就北京而言，垃圾分類工作的主體還沒有實現由“政府”向“公民”的轉變，其開展壓力尚停留在上級組織，小部分社會組織縱然擔當起了監督的角色，但仍只能起到輔助作用，其執法核心依然是當地部門。

北京市可以考慮允許一些垃圾分類相關組織的出現，組織成員可以由群眾組成，并且鼓勵垃圾分類執業人員的出現，使其成為垃圾分類工作開展的核心力量，逐步將工作重心轉移到民眾中來。

（2）宣傳走向多樣化、常態化

日本十分重視垃圾分類的“軟性”工作，即宣傳教育，其宣傳主體、內容、方式均體現出了多樣化的特點。

在宣傳主體上，日本的主體范圍涵蓋了政府、社會團體、企業單位、學校、分類指導員等等，近乎“全民參與”。

其宣傳方式上富有創新性，在發宣傳冊、張貼海報、利用媒介傳播的同時勤于舉辦懇談會，并且在商品包裝上明確印有分類處理的正確步驟，這也正是北京可以借鑒的，靈活運用商品的外包裝以宣傳分類信息，這需要生產廠家及政府的共同努力，但其所產生的社會效益是不可估量的。

日本實行垃圾分類已有幾十年，有效的宣傳使垃圾分類早已走入日本居民的生活，并且成為常態，分類意識也得到培養，潛移默化地形成。

3.2.2 德國

德國是最早實行“強制垃圾分類”的國家，其相關法律先后頒布了約800項，相關行政條例近5000項［7］，可以說從源頭到末端，德國的垃圾處理均有法可依。1972年德國政府頒布了《廢棄物處理法》，在20世紀90年代中期，還出臺了《廢物管理法案》和《包裝條例》，其中有幾項制度十分值得稱道：

（1）連坐制度

德國的垃圾處理原則中很重要的一條是“誰產生、誰買單”，個人或單位都要為自己所實施的給環境造成影響的行為負責。除此之外，還有一種懲罰措施叫“連坐”，與中國古代的連坐制度有異曲同工之妙，德國執法人員在發現某塊生活區域垃圾投放不合格，就會向附近區域的居民和物業管理員發出警告，如果沒有及時整改，垃圾回收公司就會提高這片區域的垃圾清理費，責任人自然會受到大家的譴責，即便找不出責任人，居民也會更加嚴格遵守分類規則。但這無疑是一種“風險條例”，其實施情況很大程度上取決于公民素質，實施不當甚至有可能引起“民憤”，在北京這樣對外開放程度高、人口來源廣的城市，實施起來還是有一定難度的。

（2）雙軌制度

全稱是“雙軌制包裝廢棄物回收系統”，是德國建立的與城市環衛系統平行的專門對包裝廢棄物進行回收利用的非盈利企業，也稱“綠點公司”，主要接受企業的委托，將其產生的廢棄物進行回收利用。

圖5 “綠點計劃”運行流程圖

“綠點公司”的成功運營得益于兩項收費制度。一項是企業方面，作為垃圾的生產者，企業完不成回收指標就要向政府繳費；另一項是居民方面，德國法律規定，傾倒廢棄包裝物（即綠點垃圾）不收費，而傾倒生活垃圾、生物垃圾等是收費的，企業加入“綠點計劃”后，其產品外包裝會印上“綠點標志”，以提醒居民該包裝可回收，居民無需為其繳納回收費用，這樣一來，多數居民在選擇時會更傾向于帶有“綠點標志”的產品，與此同時更多的垃圾也被回收利用了。

“綠點計劃”對我們有著很大啟發，如果能將垃圾回收收費加以嚴格監管，呼吁企業加入“綠點計劃”，有可能為我們國家回收一筆龐大的資源，當然，其客觀數據的背后是多個中國式“綠點公司”的投入，企業的配合和公民的支持。

3.2.3 韓國

（1）實名制投放垃圾

韓國有一項特色制度，是通過發放垃圾袋明確責任人，即“垃圾分類實名制”。韓國首爾等城市早在1997年就實行了這一制度，裝垃圾需要購買政府統一監制的垃圾袋，不同生活區的垃圾袋顏色也不同，每個家庭在投放垃圾前都會在垃圾袋上寫明門牌號和戶主姓名，由政府雇傭的隊伍會專門進行檢查，每查出一戶都可以獲得獎金，獎金由責任人承擔。

（2）垃圾從量收費制

韓國的“垃圾從量收費制”很大程度上實現了“垃圾減量”。居民投放垃圾需要購買包括處理費用的垃圾袋，包含各種容量的規格，居民需要根據垃圾排放量來支付處理費用，因此多數家庭會選擇節省垃圾袋來減少垃圾處理費的支出。

此兩種制度都為北京提供了寶貴的參考經驗。相比其他城市，北京市更為城市化，人員管理上較占優勢，實行“實名制”不失為一種科學的選擇，“垃圾從量收費”實際上是“實名制”的配套處理方式，兩者相輔，或許能高效培養公民的分類習慣。

綜合來說，無論是德國、日本這類垃圾分類做得較為出色的國家還是其他一些國家的經驗，對北京只能作為參考，北京的垃圾分類該有北京模式，分類規則會隨著環境的發展而不斷變動，例如當下外賣、快遞等新型垃圾的產生，就使垃圾細分的模式實行起來較為困難，所以要從北京的發展情況入手，與其實際生活環境相適應。

4 北京市垃圾分類應對措施

對于北京市來說，對生活垃圾進行分類，提升生活垃圾回收利用率是解決環保問題的重中之重。為了提升城市居民的垃圾分類意愿，倡導垃圾分類，應注重加強這一下幾個方面的提升：

4.1 提高懲罰力度 與信用掛鉤

我們可以在上海市的獎懲激勵制度的基礎上，發現一些尚未完善的問題，例如對違規、違法行為作出處罰的方式，可考慮將垃圾分類懲罰擴展到征信系統當中，體現在削減屢教不改者享受的一些服務、以及在貸款設置一些障礙等等，提高百姓的重視度和嚴肅程度。

4.2 提高分類垃圾桶密度 優化分類設備

據一些被調查群眾反映，垃圾桶站點設置還不夠靈活便捷，許多群眾“無處可扔”，只能選擇投放在附近的集裝垃圾桶。因此需要盡可能增加分類垃圾桶的數量，保證在北京市每條街道上都設置有分類型垃圾桶，盡量將傳統的垃圾桶更新成帶有區分標志的垃圾分類設備。并且考慮到一些“新型垃圾”的出現，可以針對某類數量龐大的垃圾設置特殊垃圾桶，如快遞的包裝紙盒、外賣的保溫袋、一次性餐具等等，可以集中回收，減少資源浪費。

此外，垃圾分類設施也需要合理分配，因地制宜，要根據人流量和垃圾產生量和垃圾日處理量來建設垃圾分類基礎設施，例如北京東西城區、海淀區等，由于人口眾多，分布著各大高校，日均垃圾產生量必定高于石景山區、懷柔區、平谷區等，所以各地區應根據本地情況來選擇對設備的資金投入量。

4.3 豐富宣傳手段 擴大宣傳主體

根據我們對垃圾分類人員和居民群眾的采訪，大多數人都了解過垃圾分類，但是對這方面只是有一層表面上的認識，對于某些經常產生的生活垃圾有一定的了解，但是對某些垃圾就會產生混淆，投放時就會產生錯誤的判斷，造成垃圾分類的低效率。受訪的一些老年人也表示希望社區能夠集中大家進行垃圾分類的課堂教育，提高舉辦知識講座的頻率，讓他們更加了解垃圾分類的細節。因此不僅要對社區居民進行宣傳推廣，也要將相關的知識增加到教育的體系中。宣傳的方式也并不能局限于傳單、海報，還可聯合當地企業，為群眾創建一條由“生產垃圾”到“處理垃圾”的路，例如，可以效仿德國的“雙軌制度”，在各類產品的外包裝和內包裝上表明垃圾種類，便于居民識別，提高垃圾分類效率。對于各類高校和眾多的中小學，將垃圾分類相關知識融入到已有的課程中也十分必要，讓學生系統地了解垃圾分類行為，并且清楚具體該如何實施，這對于實現垃圾分類的可持續性、提升城市居民的垃圾分類意愿、行為具有深遠意義。

4.4 嚴抓末流 規范垃圾回收處理主體的行為

根據對北京市受訪人群的調查，群眾對約束垃圾車分類行為的呼聲極高，希望垃圾車及回收部門重視起這“關鍵一步”，不要讓垃圾分類工作付諸東流。新條例對垃圾車違反條例亂堆亂倒的行為作了更為嚴格的規定，但其一旦出現產生惡劣影響的情況，會使公民垃圾分類的熱情大減，因此建議首先確立好垃圾回收監管制度，監管人可以是垃圾分類監管人員或其他組織，其監管成效同時要受到上級的監管，形成一條龍的監管體系能有效督促違反秩序的行為發生；使用創新型垃圾回收車輛，在傳統的垃圾分類車上添加隔板，將不同種類垃圾分開運輸，避免再次混裝，前功盡棄。