何謂“公有”？
——土地產權制度改革的政治經濟邏輯再認識

□陳 明

（中國社會科學院 政治學研究所，北京100732）

一、問題的提出

當前，加快完善社會主義市場經濟體制的改革方向已經明確，但質疑改革的聲音一直未曾中斷。“土地承包關系長久不變”“增人不增地、減人不減地”“農村集體產權制度改革”等政策早已被實踐所證明、為中央所認可，但有學者一再提出質疑，指陳其不符合傳統公有制的規定性特征。比如，有觀點認為農民集體土地所有制既是農民集體享有土地所有權的法權制度，又是農民的社會保障制度，為了保障每個集體成員的生存就必須允許在承包期內進行土地調整①參見韓松：《農地社保功能與農村社保制度的配套建設》，《法學》2010年第6期。。也有觀點認為，集體產權的股份合作制改革是把“公有制”變成了“共有制”，而后者遵循的是私有產權規則①參見桂華：《產權秩序與農村基層治理：類型與比較——農村集體產權制度改革的政治分析》，《開放時代》2019年第2期。。還有觀點認為農村集體產權制度改革解構了這一制度背后的社會主義公有制意識形態，使人們對于集體土地產權的認知與界定發生了混亂，從而導致農村地權沖突的大規模爆發②參見黃鵬進：《農村集體產權的意識形態邏輯及其解構——兼析當前農村地權沖突的深層原因》，《中共杭州市委黨校學報》2018年第2期。。凡此種種，不一而足。這些質疑之聲反映了人們對公有制的理解存在一系列認識上的舛誤。這些舛誤可以歸納為一套公式化的認識，即：（1）社會主義=公有制；（2）公有制=共同所有權；（3）共同所有權=國家所有權+集體所有權；（4）國家所有權/集體所有權都不能改變制度初創時的范圍和內涵。

所有制是馬克思主義政治經濟學的特有概念，與傳統的法律理論、經濟理論無法直接通約。將所有制與產權、公有制與共同所有權混為一談是帶來上述錯誤認識的理論根源。隨著經濟體制改革走向“深水區”，改革實踐與原有的制度體系、話語體系發生了激烈碰撞，概念范疇模糊和話語體系混亂已經成為阻滯改革深化的重要原因。當前，從理論上闡釋清楚公有制的本質內涵和現代公有制的本質特征，從而建立一種所有制與產權在法律層面、經濟層面通約的合理方式，對于改革全局而言都是十分必要的。本文的出發點即在于從農村土地產權制度改革的公私之辨入手，對上述問題做出回應與討論。這里所說的農村土地產權制度改革是為探索農村集體經濟的有效實現形式，從廣義上對土地等各類農村集體資產的產權構造進行的系統性變革。這一定義包含目前正在開展的農村土地確權、農村集體產權制度改革、農村權益退出等內容，但不局限于已經部署的改革事項。

二、馬克思主義公有制的概念廓清

（一）所有制理論的基本輪廓

所有制問題貫穿馬克思主義的始終，《資本論》中的論述可以視作馬克思主義所有制理論的成熟形態。在《資本論》中，馬克思為所有制變遷所勘定的基本輪廓包含“兩個否定”：個人的、以自己勞動為基礎的分散的私有制轉化為資本主義私有制，這是第一個否定；以社會的生產經營為基礎的資本主義所有制轉化為社會所有制，是否定的否定[1](p874)。分散私有制對應的是傳統的小生產，既排斥生產資料的積累，也排斥協作，排斥生產過程的分工，排斥社會生產力的自由發展[1](p872)。這其實就是我們通常說的傳統小農社會的主要特征。而社會所有制是在資本主義成就的基礎上，在協作和對土地等生產資料共同占有的基礎上，重新建立個人所有制[1](p874)。

如此一來，準確理解馬克思所說的社會所有制和個人所有制就成了科學認識所有制理論的關鍵。看到“個人”二字，很多人不免就會望文生義，將個人所有制與私有制混為一談。很多人只注意到馬克思在《共產黨宣言》中所說“消滅私有制”，但并沒有注意到他同時強調“共產主義的特征并不是要廢除一般的所有制，而是要廢除資產階級的所有制”[2](p286)。實際上，馬克思說的個人所有制是在生產力和人的能力高度發展條件下個人既能同時占有勞動和資本，又能夠根據自己的意志對各種生產要素進行自由組合的生產方式，是對資本主義私有制的否定和揚棄。而所謂社會所有制，是以重新建立的個人所有制為起點，進而在社會生產和交往的整體構造中得到規定的所有制形式。

進一步講，所有制并非是個別的財產關系的反映，也不是所有權或者產權制度的集合，而是在社會生產與交往的整體性構造中得到規定的、居于一個社會主導地位的政治經濟安排。它反映了特定歷史階段社會經濟形態的本質。正如馬克思所說，“把資本變為公共的、屬于社會全體成員的財產，這并不是把個人財產變為社會財產。這里所改變的只是財產的社會性質。它將失掉它的階級性質”[2](p287)。而在實際運用中，馬克思主要是希望以此為基點來分析總體性的社會關系和政治關系，而非著眼于具體的權利關系、財產關系[3](p85)。這就是為什么蒲魯東高喊著“所有權就是盜竊！”[4](p40)來批判資產階級的私有權，而馬克思仍舊要批判他的原因。

（二）現代公有制的再認識

西方經濟理論中認為公有制就是在一個組織或合作關系中，財產權利沒有界定到任何成員，而歸屬于特定的組織或者集團所有；成員沒有財產的排他性使用權，沒有轉讓權，在有限定的情況下，不可能從使用公共財產中獲得凈收入[5](p548-550)。傳統的社會主義經濟理論又認為生產資料公有了，勞動者就自然而然地成了生產資料的所有者，也就成為生產過程的主人，在經濟上獲得了自由和解放。但是如果從公有制條件下勞動與生產資料兩要素財產權利相互關系的實際情況去分析觀察，這樣的認識同樣站不住腳[6](p99)。顯然，上述兩種認識都不符合經典馬克思主義的設想，其認識上的舛誤是由于西方經濟學不能與馬克思主義政治經濟學很好地通約所造成的。其中的根本問題在于將所有制直接等同于財產所有權，并進而將公有制等同于固化的共同所有權。如果這些認識是正確的，那么馬克思關于“社會所有制”“重建個人所有制”等問題的論述將變得全然沒有意義。

所有制就其現實形態而言是指生產關系的總和，在人與人關系上表現為對他人勞動的支配。馬克思認為，資本主義私有制條件下，勞動者不但失去生產資料，勞動本身也成為商品，進而服從于資本的統治和支配，這種資本統治勞動的所有制形態具有非公正性。但需注意，要改變私有制條件下的非公正性進而建立公有制社會，并非簡單地從制度上變資本雇傭勞動為勞動雇傭資本，變私人財產權為共同所有權就能夠實現的。

在生產力不夠發達的時候，勞動者的勞動并非均質的存在，經濟活動中為了降低交易成本，必然要對勞動者進行區分。這是由經濟活動的自然技術性質決定的，也就意味著在生產力不夠發達時資本統治勞動有其必然性。隨著生產力的結構性變遷，勞動要素的專用性得到加強，勞動相對資本的質量和地位上升，將逐步實現勞動者對自身勞動的掌握，并借此實現勞動對資本的支配，從而重建個人所有制。當上述過程接近理論上的極值時，各種生產要素就可以實現自由組合，真正意義上的公有制——社會所有制——也就成為現實。

（三）社會所有制的實現路徑

如果把資本主義私有制視作走向現代公有制的起點，把重建個人所有制基礎上的社會所有制視作現代公有制的目標，這二者之間的規范性路徑大致包含以下方面：（1）生產過程方面，恢復勞動者對自己勞動的所有權，不斷擴大勞動者對于資本的控制權，變資本雇傭勞動為勞動支配資本；（2）產權關系方面，變資本主義的私有制為勞動者所有制，也就契合了馬克思所說的“共產主義并不剝奪任何人占有社會產品的權力，它只剝奪利用這種占有去奴役他人勞動的權力”[2](p288)；（3）人的發展方面，在社會化大生產中通過分工的揚棄不斷供給自由、建構平等，從而實現人的自由全面發展。

馬克思所勘定的所有制演化路徑是在資本主義生產力高度發展的基礎上向社會主義過渡。他未能預料到的一個重大歷史關節是無產階級政黨率先在經濟相對落后的國家掌握政權，并建立了公有制的經濟體制。從建立方式上講，現行的公有制形式不同于過去一切所有制形式：在此之前，居于主導地位的所有制都是生產力發展向生產關系映射的一個客觀結果，而現行公有制形式是在憲制層面確立下來的一套政治經濟安排，這一形式建立時其背后的生產力支撐是不夠的。這也就是鄧小平同志為什么會說“現在雖說我們也在搞社會主義，但事實上不夠格”[7](p225)。在這種情況下，就會出現一個公有制的憲制安排（共同所有權）條件下發展公有制生產關系（社會所有制）的命題。憲制安排層面的公有制的意義在于發揮對于生產關系塑造的能動作用，不斷擴大和強化經濟活動中的社會所有制范疇，促進社會形態更快地朝著正確方向演進。

在這一體制下，國家所有制只是社會主義初級階段的一種過渡性安排，集體所有制更是國家所有制的一種例外性安排①1982年制定《憲法》時一些委員提議規定城鄉土地一律為國家所有，當時主持此事的彭真、胡喬木等人表示贊成全部土地國有，但農村土地國有“震動太大”且“沒有實際意義”，最后全國人大決定先規定城市土地屬于國家所有，再用漸進辦法解決農村土地國有化問題。參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第665—666頁。。二者都不是公有制的必然形式，更不代表社會主義公有制本身。因此，現代公有制所對應的法律形態也就不局限于特定形式的、固化的國家所有權和集體所有權，一切具有平等聯合、勞動解放、共同所有、利益共享特征的經濟形式都符合現代公有制的標準，甚至更貼近經典馬克思主義中社會所有制的本質特征。

三、法理上的“共同所有”：總有、合有與共有

當前土地產權制度改革爭議的焦點是多種不同形式的共同所有權是否符合集體所有制的制度規定性。破除產權制度改革理論上的迷思，有必要深入分析不同形式的共同所有權的法理意義，并對其政治經濟含義進行延伸討論。

廣義的共同所有存在三種制度形態，分別是總有、合有與共有。三種制度形態在制度內涵、設立方式、共有人關系、份額規定和財產繼承方面具有一系列區別（見表1）。表中列舉的制度特征只是該制度的抽象特征或者說“理想型”。現實中，一項制度可能會兼具不同制度形態的多項特征，這時對其制度類型的界定需要抓住其本質特征，不可能追求面面俱到。

表1 ：總有、合有、共有制度的比較②在中國大陸的法律實踐中，通常把合有稱作共同共有，把共有稱作按份共有，本文敘述中為了照顧到三種制度形態比較的方便，采用法律理論中總有、合有與共有的說法。總有制度在大多數國家和地區已經消失，隨著合有與共有轉換機制的確立，二者的區別在很多國家和地區也已經不太重要。但由于中國土地制度的特殊性，對這種區分的刻畫仍然具有重要的現實意義。

1.總有制度。總有制導源于中世紀的日耳曼村落共同體，這種制度在傳統社會中普遍存在，但近代已經比較少見，包括其起源的德國也已不再沿用。古典的總有制度中存在成員對所有權的“雙重分割”：一方面是所有權的質性分割，管理、處分等支配權在團體和個體間分割，完全歸于作為“實在綜合人”的團體；另一方面是所有權的量性分割，使用、收益等經濟權能在個體成員之間按約定進行分享[8](p103)。在后來的發展中，這一制度出現了兩個分支：其一，隨著日耳曼人入侵羅馬，日耳曼法為羅馬法所吸納，總有團體在概念上轉變為法人，總有在法理上轉變為法人所有[9](p174-175)。其二，由于總有制度與日本傳統村落共同體中的入會權非常相似，日本學者在引介后以此作為入會權的一個法律淵源。

2.合有制度。合有制來自日耳曼家族共同體。按照日耳曼家族法，遺產是一個獨立的特別財產，屬于繼承人全體所有，繼承人不得自行分割，是為合有，或稱“合手共有”。這一制度隨著諾曼征服進入英格蘭，為后來的普通法所繼承吸納。在英國封建制度中，合有制度在防止騎士保有地產分割方面發揮了很大作用。合有制度在基本法理上被解釋為“生存者的聯合所有權”，其規定合有者中的生者對死者名下地產享有權利，不因繼承、轉讓等而被分割[10](p42-43)。但這一解釋并非是一成不變的。到了現代，合有的核心內涵主要是單個成員不能自行分割，在全體成員達成一致的情況下可以解體重組。正因為有了與時俱進的變革，合有制度才沒有像總有制度那樣走向衰落，而是在現代社會開出了新枝。由繼承關系而來的制度形態爾后擴展到婚姻關系，夫妻之間的共同財產也被視為合有；后來，并無身份關系的個人也可通過合同契約創設合有財產關系，比如合伙制法人。

3.共有制度。共有制是最為常見的一種共同所有制度形態。這一制度下，多數人依據所持有的份額共同享有對某物的所有權，每人的份額可以理解為“部分的所有權”，與完整的所有權只有量的區別而無質的不同，共同所有人可以任意處分自己持有的那部分份額。比如，股份有限公司就是典型的共有制組織，一部分綜合了股份制和合作制特征的股份合作組織也可以視作是共有制。

建立什么樣的共同所有產權關系，是由團體成員投入產出核算的難易程度決定的。早期的簡單社會中，個體離開集體則不具有獨立生存能力，集體成員的投入產出完全是混合的，因此只能建立總有關系；在律師事務所、私募基金等機構中，不同類型投入產出不易核算，于是要建立合有關系；在股份公司或者現代社區中，投入產出可以明確核算，則可以建立共有關系。從本質上講，物品的產權屬性是由其自然技術性質決定的，物品的法律規定性要以其自然技術性質為基準，而不能人為強制設立。從總有、合有到共有，共同所有人之間的團體結合性逐步減弱，個人自主性逐步增強。現代經濟條件下，在需要設立共同所有權的情況下，為了減少制度摩擦，一般會優先選擇建立共有制度。

從法理意義上講，國家所有（各級政府法人所有）和共同所有（包含總有、合有與共有）都可以視作公有制的范疇。而在早期的社會主義探索中，通常只承認國家所有和集體所有（總有）是公有制的經濟形式，除此之外一概視作私有制。這種做法不但混淆了政治經濟意義和法理意義上的公私關系，而且直接無視物品的自然技術性質，給經濟活動的正常運轉帶來了一系列麻煩。始建于20世紀60年代的農村土地集體所有制，是以總有制為制度范本的，要在市場經濟條件下探索土地集體所有制更為合理的實現形式，就面臨著從總有制向合有和共有轉型的一系列法理認識的更新。

四、從總有走向共有：構建開放性的土地產權秩序

人類社會進步的過程中，逐步發生了從封閉性土地產權秩序向開放性土地產權秩序的演變①此處借用了諾思等人提出的“權利封閉秩序”到“權利開放秩序”的概念。參見[美]諾思、瓦利斯、溫格斯特著：《暴力與社會秩序：詮釋有文字記載的人類歷史的一個概念性框架》，杭行、王亮譯，格致出版社、上海人民出版社2013年版。。于中國而言，開放性的土地產權秩序就是指在堅持公有制不動搖的前提下，產權制度的安排既有利于不同類型土地專屬社會價值的實現，又能夠靈活適應經濟社會發展的條件變化，不僅規定產權的本質屬性，而且關照產權的實踐后果，從而實現降低產權實施的制度成本，增加人們行為的確定性，提升社會經濟活力等目標的一套制度運行機制。

（一）集體所有制的制度形態演化

中國的土地集體所有制對應的法律形態究竟是什么，一直是一個爭論不休的話題。比較一致的認識是，集體化時代的農村土地集體所有制對應的法律形態是總有制。但這種總有制與日耳曼村社制、日本入會制又存在顯著區別。后面兩種制度都是在社會生產能力和組織能力十分低下的時代，通過自然結社形成的“村社總有制”。而集體化時期的集體所有制雖然也具有“村社總有制”的表現特征，但卻也具有一些本質的不同：（1）村社總有制的共同財產通常是一種在特定歷史條件下不可分割的實體；而集體化時代的所謂共同財產，是農戶“帶產入社”形成的，經歷了一個“化私為公”的過程。（2）村社總有制的控制范圍止步于村社邊界，走出村社后服從外部世界的社會經濟體制；集體化時代，整個國家形成了一種總體性社會下的“再分配秩序”，通過“集體所有制+命令經濟”，鄉村社會被劃分成了再分配秩序中的一個個執行單元。（3）村社總有制是不反對甚至可以說是保護成員權的，而在集體化時代，作為總有制根基的成員權也很難得到實現，陷入了一種“人人所有而又無人所有”[11](p75)的狀態。從這個意義上講，集體化時代的集體所有制的控制力大大超過了傳統的村社總有制。如果超越制度的法律形態本身，就其政治含義而言，可以說實際是“政府控制農村經濟權利的一種形式”[12](p27)。

總有制是一種封閉性極強的制度形態，其維持通常要具備下述條件：（1）血緣或者擬制的血緣關系；（2）共同的勞動投入；（3）長期的生存壓力；（4）缺少外部牽引力（比如城市化）。很明顯，這些條件在現代社會中通通不存在，加之集體化時期維系這一制度的成本十分高昂，因此改革開放之后很快就催生了制度層面的變革。

改革開放之后的四十余年里，集體所有的制度形態在持續發生著“構造之變”。這包括：（1）“農民集體”轉變為“農村集體”。最初定義的“集體所有”是勞動群眾集體所有，這實際上是一個虛置的主體；后來的集體所有權逐步轉移到農村集體經濟組織，這就是一個實體的特別法人了。（2）“無限擴張的集體”轉變為“范圍固化的集體”。早期的“集體”理論上包含未來全部出生人口，也就是存在無限擴張的可能。近年的集體產權制度改革中，通過成員“資格認定”，將“集體”范圍固化到了某個特定時點上的現有成員。固化并不意味著封閉。反之，這恰恰代表農村集體組織正在從一個人際關系化的組織向非人際關系化轉變，而這正是權利開放秩序的核心[13](p32-33)。（3）“總有的集體”轉變為“合有的集體”。總有制度下，集體非但不能解體、不可分割，土地等集體資產也無法劃分份額。改革開放以后，經由農村土地確權和集體產權制度改革，集體所有制的性質發生了從總有向合有的轉變，并且已經出現了一部分共有特征。

這個變化還在繼續。當前，集體土地制度變遷的一個主要特征是人們對不同類型的土地開始出現不同的制度需求。首先，對于農地而言人們更看重的是耕作權。耕作權的歸屬是一個歷史范疇：由于植根于一個人口高度密集的小農社會，傳統中國的法律更加保護小農的耕作權；而在現代化大生產中，小農則與小手工業者一樣，成為“一種屬于過去的生產方式的殘余”[14](p568)。在商品化家庭農業生產的條件下，耕作權保護就轉換為真正從事農業生產的專業農戶的土地經營權如何能夠長期化的問題。其次，對宅基地而言最重要的是居住權。在城市化背景下，宅基地的居住權不是一個靜態權利，不但要能保障農村居民的居住權，同時要能夠實現城鄉之間居住權的融通，使宅基地和農房從居所轉變為可流動、可配置的資產，實現市場化、貨幣化流通。再次，對集體建設用地而言最重要的則是收益分配權。當前的關鍵問題是，如何讓集體收益能夠經受住市場經濟的考驗，實現長期可持續。

這只是一個歸納性的認識，具體到不同類型的鄉村和土地，實踐問題更加復雜。在這一背景下，構建開放性土地產權秩序的重點就是從制度上實現土地集體所有制在總有、合有、共有的法律制度之間靈活轉換，讓農民及其組成的“集體”能夠在法律規定框架下依據自身實際選擇公有制的實現形式。相關改革事實上已經在進行，但尚不徹底；要掃除改革的干擾和阻力，必須把構建開放性土地產權秩序的法理基礎和現實依據講清楚。

（二）構建開放性產權秩序的法理基礎

審視當代中國土地產權制度的正當性，需要兼顧政治經濟學、法理學和產權經濟學的平衡，這幾個方面共同構成了土地產權秩序構建的法理基礎。

1.所有制與產權之間的范式區分逐步確立。改革開放之前，受傳統知識體系和經濟形態的局限，我們基本上只談所有制不談產權。這時實現集體所有制似乎只有確立集體所有權這一條路。改革開放之后，人們逐步從理論上廓清了所有制、產權、股份制、市場經濟這些概念范疇之間的邊界，從而為改革奠定了重要的法理基礎。一般來說，所有制是生產關系概念，產權是權屬制度概念，股份制是資本組織方式概念，市場經濟是資源配置方式概念。這些概念本身并不屬于同一范疇、同一層次、同一理論體系，可以理論通約，不能簡單等同。如前所述，在馬克思主義理論中，社會所有制才是公有制的本質，實踐中的國家所有制、集體所有制等都只是公有制的一種具體形態、過渡形態，而不是唯一形態，更不是終極形態。所有制并不是一項具體的產權安排，占有、使用、收益、抵押、擔保等產權范疇的內容是建立在市場交易邏輯基礎上的，而所有制并不是市場交易邏輯的產物。

2.公有制對應的若干法律形態是一個連續的制度譜系。在現階段，公有制包容了國家所有和集體的總有、合有、共有等多種法律形態。不同的法律形態實際上是一個連續的制度譜系，這些制度可以理解為不同范圍和規則下的共同所有，實際運行中共同所有權可能在不同制度形態之間轉化。比如，國家所有本質上是各級政府法人所有，所有權在不同層級政府間的調整就是一種范圍轉換；一家私募股權投資基金從有限合伙制轉制為公司制，便從合有轉變為共有。集體資產股份合作制改革，將資產量化到人、按戶實現、戶內繼承，相當于在一般性合有中增加了“戶”這樣一個中間性的產權單元；同時，改革允許股份的轉讓和退出，這已經打破了傳統的合有規則而帶有了共有特征。有些人說因為共有意味著可以分割，因此這就把公有變為私有。實際上，選擇總有作為集體所有制的法律形態，只是特定歷史階段和認識前提的產物，并無無可置疑的正當性。總有、合有與共有的原初規定性受到制度創制時社會發展階段的約束，制度發展中出現變化是再正常不過的事。而且，根據現有法律，如果要限制共有物的分割，完全可以進行約定；區分公私的標準不在于能不能分割，而在于實際上有沒有分割。從公有制作為社會所有制的本質而言，現階段必須在動態中發展，不可能依賴一種形式一站到底。

3.現代社會中總有制的式微具有歷史必然性。絕大部分國家的民法體系中都已經取消了總有這一共同所有形態，只在韓國、日本的民法典中還有所保留，但也嚴格限制了應用范圍。一個重要原因是，總有制度雖然有強烈的團體主義色彩，政治上易契合集體所有制要求之表象，但其卻具有與現代市場經濟機制要求格格不入之實質[10](p45)。日本學者認為，“總有論雖然在民法解釋學上被作為共同所有的一種類型來討論，但是從實質上來看，它實際上是一種為了確保主體封閉一體性的小法人論。……它是為了保證村落共同體的小公法人性而由所有人制定的一種法律措施”[15](p109-110)。此外，羅馬法學家彭梵得提出了“所有權的集體與政治性理論”。根據這一理論，總有制度下的土地所有權帶有了“地域主權”性質，在土地上體現出了公法權力（主權）與私法權力（所有權）的平行關系[16](p278)。上述兩種理論都意味著，實施總有制度通常并非基于經濟考量，而是具有明顯的政治因素。從任何一個角度出發，總有制度實際都是與現代社會不相容的：一方面，通過權利封閉以強化小共同體來對抗外部世界的性質與國家治理現代化不相容；另一方面，主權、治權與產權不分的所有權體系與土地制度現代化不相容。照此看來，總有制度的式微也是歷史的必然。同時，無論是在德國民法還是在我國民法中，共有也并非只有純粹的物權規定，而是因其相當的團體色彩而呈現出組織法的構造特征[17](p95-105)。

4.法律淵源融合與產權流變催生新的變革。有一種觀點認為，中國是大陸法系國家，因此在法律權利的設定上必須遵循傳統上大陸法系（特別是德國民法體系）的規定性，而不能自行創設。其實，中國雖然是大陸法系國家，但這并不意味著我們不能借鑒英美普通法的一些有益元素。當今世界，在很多方面體現出大陸法與普通法傳統的結合。比如，歐盟法并沒有完全照搬德國的大陸法體系，而是融合了英國和歐陸的法律傳統；中國香港的法制，自從《基本法》實施開始，就已經轉變為大陸法與普通法的混合體；《物權法》的設立已經突破了傳統大陸法系的一些約束，吸納了普通法元素進入。具體到土地產權問題，一個經典認識是：羅馬法中有一個叫作所有權的盒子，里面裝有占有、使用、收益和轉讓等權利；而在普通法中沒有這個盒子而只有權利束，每項財產權利都是其中的一束[18](p927)。新近通過的《民法典》中仍然將集體所有作為一種與共有相區別的特殊形態，體現出兩種法律傳統的融合——集體所有的盒子里裝著權利束。然而，集體所有瞄準的還是土地這一具體的“物”；而其他安排瞄準的不是土地這一“物”本身，而是排他地使用土地某種屬性的權利。隨著土地權利的逐步分離和細化，作為“物”本身的土地實質意義將趨近于零，集體所有這個盒子也就失去了意義。這時，僅僅強調所有權歸集體已經不能從真正意義上保證社會主義公有制的基礎性地位，仍然要面對公有制的“再概念化”以及所有制與產權如何通約的問題。

（三）構建開放性產權秩序的現實依據

中央強調，要建立符合市場經濟要求的集體經濟運行機制，確保集體資產保值增值，確保農民受益[19]。在市場經濟條件下，固守封閉性的產權秩序不但不可能實現集體資產保值增值，既有的鄉村治理結構也正在面臨沖擊，同時農民的財產權益亦無法得到實現。城鄉人口布局正處于大變動、大調整的過程中，在符合上述法理基礎的條件下，依據城鄉人口布局變動構建開放性的產權秩序，具有充分的現實依據。

1.以農村居民的居住地劃定集體范圍的做法已經走到了政策執行的盡頭。我國初建集體所有制時，是以當時農村居民的居住地來劃定集體范圍的，一個個大小不一的村莊被劃定為生產隊，就成了集體所有制的基本單元。在傳統公有制認識中，土地集體所有就要保持社區全體人口（包括未來出生人口）與耕地的權利關系天然平等。每個社區成員不需要任何代價（如出資購買）就可以分享社區土地占有權和土地收益，其中就隱含著不斷變化的人口重新分配固有耕地的內在邏輯[20](p11)。這一邏輯在不同時期會產生不同的操作難題：（1）集體化和承包制早期，家中人口越多就能從集體獲取更多的收益，因此形成了對生育的隱性刺激，造成人口快速增長。（2）城市化大潮涌入后，大量農民向城市轉移，但進城農民在農村的各項權益難以隨之轉移，集體所有制的天然平等性失去了意義。（3）城市化進一步推進，農村人口大幅減少后村莊空心化趨勢日漸突出，近一半土地流轉給專業農戶耕種，集體、農民與地權日漸分離。這些問題不是接續發生而是不斷疊加的。面對這個境況，有人發出了“集體都沒有了，集體所有制又在哪里？”的詰問。回顧過去，最初把集體所有制直接落定為某個空間居民的集體所有權，其中并無多少道理可講，可一旦確定下來，也就照此運行了。但在當前的歷史條件下，以農村居民的居住地劃定集體范圍的做法已經走到了政策執行的盡頭[21](p173)。要確保不把集體改垮了，同時又能發揮集體所有制的優勢，就必須按照實際的經濟活動調整集體經濟組織的劃定范圍。在這一改革中，集體經濟組織成員權要與社區成員權區別開來，產權單元與治理單元并不一定要重合，村民自治組織與集體經濟組織可以分置并行、分開運作。

2.促進城鄉融合發展需要破除城鄉資源雙向流動的體制障礙。實施鄉村振興戰略，關鍵一招就是構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系。城鄉融合發展勢必要求打破制度藩籬，促進城鄉之間各類要素的雙向流動，其中最為關鍵的就是集體經濟組織成員權的進入和退出問題。關于成員權退出，過去中央農辦曾經小范圍組織過農村土地承包經營權退出改革的試點，一些地方政府也進行過小范圍探索，但都沒有成功。其根源在于，如果土地承包經營權只能退歸村集體而不允許農戶之間進行轉讓，將導致退地補償資金籌措困難。2020年，國家發展改革委制定的《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》重啟這一改革，并將范圍擴大到了土地承包權、宅基地資格權、集體資產股權等全部農村權益。但遺憾的是，其退出范圍仍然局限于農村集體經濟組織。依據過去的改革經驗，這一試驗如果不調整思路，恐怕還是很難獲得突破。關于成員權加入，實際上面對貧困落后的村莊外部人才沒有加入的訴求，即便加入也沒有實際意義。外部人才真正希望加入的是那些有股份收益的經濟發達村，說白了就是想獲得股權。而依據現階段農村集體產權制度改革的規定，股份合作不能突破農村集體的范圍。綜合以上兩方面，成員權的進入和退出都存在著諸多限制。堅持集體所有制，并不必然要求集體產權結構處于封閉狀態，消除成員權在集體經濟組織內外流動的體制障礙才能真正推動城鄉融合發展[22](p2-11)。實際上，在過去一些年里，很多地方都已經出現了突破既有體制障礙的做法，比如廣東佛山的出資購股、浙江樂清的農房流轉，都取得了很好的效果，并沒有影響穩定大局。2019年以來的若干中央文件都強調探索集體經濟組織成員的退出和外部人才加入機制，集體經濟組織開放流動已提上改革日程。

3.各地的改革探索為全面構建開放性產權秩序蹚出了路子。（1）雄安新區的改革方案中已經允許農民轉讓土地承包權和宅基地資格權，這是集體成員權現代轉型的一個重大契機[23]。（2）上海奉賢推出的宅基地換商鋪股權等做法，體現的是開放宅基地流轉的改革取向[24]。（3）北京允許在集體土地上建設共有產權住房，這意味著城市人可以通過住房分享集體土地權利[25]。（4）廣東順德甚至已經有20%的股份社發生解體，這就完全是共有的特征了[26](p45)。這一事件發生的大背景是部分城中村集體土地收歸國有之后，這些村莊的土地和房屋具有了完整的市場流通資格。從這個意義上講，不但集體所有制本身可以有多種實現方式，變集體所有為國家所有也是一種改革思路。

上述分析的一個總結性認識是：所有制不同于產權，公有制可以通過多種法律形態得以實現，集體所有制的實現不是必須建立總有制的共同所有結構，集體的范圍更不必然以固化的居住地標準進行劃定。那種認為土地確權和集體產權制度改革將總有制轉變為合有或者共有制度，就是變公有為私有的看法，并無任何理論依據。在市場經濟條件下構建開放性的土地產權秩序，需要根據土地專屬社會價值和技術邊界的移動來安排集體所有制的實現形式，這一指向有著充分的法理基礎和現實依據。

五、結論與政策含義

傳統認識中，公有制只包含國家所有和集體所有，而集體所有又只有總有制一種形式，不少人借此質疑土地確權、農村集體產權制度等改革的正當性。實際上，馬克思所說的公有制本質上是社會所有制，其在社會主義初級階段的實現形式是處于不斷變動之中的。改革開放以來，集體所有制已經發生了從總有向合有、共有的轉變與拓展，這些民法上的共同所有形式都屬于現代公有制的范疇。在市場經濟條件下構建開放性的土地產權秩序，需要根據土地專屬社會價值和技術邊界的移動來安排集體所有制的實現形式。中國鄉村已經發生了深刻的分化，深化農村土地產權制度改革，要依據不同的村莊類型和土地類型選取不同的理論支援和政策框架。

（一）城中村、城郊村和經濟發達村

這些村莊雖然還叫村，但從產業形態、土地利用、經濟聯系等各個方面看，都儼然是一個城市形態了。從這個意義上講，這些村莊土地產權制度改革的方向不是股份合作制，更不是一般的農村土地確權，而是土地部分國有化。此前，為了給城市供應土地，普遍采取的是土地征收的辦法；還有一些地區通過行政區劃調整的辦法擴大城市范圍，從而將城郊村莊土地宣布為國有，也被稱作“概括國有化”。關于上述做法的弊端已經有很多討論，不必贅述。2020年新修訂實施的《土地管理法》中關于“成片開發征收”的規定為解決城郊村、城中村和經濟發達村的問題提供了新的依據和路徑。

大部分的城中村、城郊村已經進入城鎮規劃區，而很多離城鎮較遠的經濟發達村自身已經成為一個城鎮規模的居民點。這些村莊的農業占比已經很低，也沒有多少農地；為數不多的農地大多沒有承包，而是由集體統一經營或租賃。這種情況正好適用新《土地管理法》中“成片開發征收”的條款。具體操作程序包括：（1）區劃調整。城中村、城郊村從行政區劃和城鄉規劃上納入城鎮，人口達到一定規模的經濟發達村轉置為城鎮，設立正式的黨政組織和派出機構，變鄉村治理體制為城市治理體制。（2）村莊的宅基地由集體所有轉制為國家所有，符合規劃和用途管制條件的給予辦理國有土地使用權證和房屋所有權證。（3）農地和集體經營性建設用地，可以保留集體所有權，也可以轉制為國有，尊重集體經濟組織成員的意愿。無論轉制與否，集體經濟組織成員的收益權不改變。

這一改革思路不影響公有制的實現，反而讓廣大農民的土地權利更加“硬核”。將集體土地轉置為國有，事實增加了土地和房屋的市場價值，因此可不進行補償或只進行象征性補償①我國臺灣地區的市地重劃和區段征收等土地開發整理中，雖然原有的土地面積會減少，但剩余土地的市場價值會大幅提升，對土地業主而言總體是受益的。這種情況下不但不需要補償，土地業主還需要通過各種機制分擔公共設施投入。。需要注意的是，如此轉制之后需要賦予原集體經濟組織及其成員長期的土地使用權，不能簡單照搬現有城市國有土地使用權出讓的年限標準。同時，此前存在違法行為的“小產權房”，要專門研究制定政策，做到法內法外有別。

（二）典型農區村莊

典型農區村莊的特點是：以農業為主導產業，集體資產比較少，集體經濟組織可支配資源不多；主要勞動力逐步轉移進入城市，留在農村的主要是專業農戶和老弱貧病群體。當前面臨的主要問題是：城市這一頭，進城農戶無法將農村權益變現，也就無法將其作為進城的啟動資金；鄉村這一頭，真正從事農業的專業農戶流轉土地的交易成本高昂，制約了經營規模的擴大和競爭力的提升。

典型農區村莊的改革思路是逐步賦予集體經濟組織成員農村權益的“退出權”，允許通過空間重組和專業農戶再聯合建立現代公有制體系。具體操作程序包括：（1）建立農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等由集體成員權直接轉換來的農村土地權益的“一攬子”退出計劃，鼓勵符合條件的進城農戶依法自愿有償退出上述權利。改革中，允許各項權益不退還村集體，而在符合條件的農戶之間直接進行流轉。（2）調整合作社發展思路，探索通過合作社等形式組建跨社區的新型集體經濟組織，原村莊集體所有權可轉移到新型集體經濟組織。（3）引導農村留守人群通過“合村并居”等形式逐步向城鎮和新型社區集中，廢棄宅基地復墾為耕地，保留較好的農房建設專業農莊供專業農戶生產生活使用；分散居住在開放式鄉村的專業農戶歸屬到附近的市（鎮）管轄。

經過這一改革調整，進城農戶在農村的權益得以變現，留守群體得以改善生活條件，并且獲得可以上市流通的住房財產權。而農地歸于真正務農的專業農戶集體所有，在不改變所有制的情況下實現了產權結構調整。由此建立起依據人口布局和農民職業的耕種權調整路徑，有效構建開放的產權秩序。

（三）生態功能區村莊

生態功能區村莊與典型農區村莊有較高的相似度，主要的不同點在于生態功能區大部分土地不適宜耕作。對這些地區而言，人口大規模流出和生態移民搬遷之后，原有集體經濟組織成員通常希望退出各類土地權利。但由于耕作和居住條件比較差，即便大幅擴大退出承接范圍，很多土地可能也難以找到人接手，最終只能由政府兜底。這部分土地未必需要重新組建新型集體經濟組織來承接土地所有權，而是可以考慮將騰退空間劃入生態保護或生態建設用地，合理補償后直接收歸國有。在支付方式上，可以考慮將土地產權置換為社保增益，即在基本社會保障基礎上再增加一些補充保障。這樣就將一次出清轉換為分期支付，從而有效分散政府的財政負擔。事實上，真正需要政府兜底的地方并不多，通過合理的政策設計，大部分地方政府都具備推動這項改革的能力。