新時代城鄉一體化發展的制度障礙研究

□張雅光

（天津農學院 馬克思主義學院，天津300384）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終高度重視“三農”問題，把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。中國特色社會主義新時代，我國經濟社會發展成效顯著，城鄉發展一體化持續推進，農產品質量得到提高，農業生產效率也呈現出上升的趨勢。但是，我國城鄉發展一體化仍存在著城鄉二元結構、戶籍制度和土地制度等障礙。研究新時代我國城鄉發展一體化的制度障礙，通過體制改革和政策調整，促進城鄉融合發展，加快推進城鄉一體化進程。

一、城鄉分割的二元結構尚未破除

城鄉二元結構是城鄉關系的核心問題。研究新時代城鄉發展一體化問題，既要有現實的關照，也不能離開歷史的向度，應當植根于歷史之中。因此，實現城鄉一體化發展，必須正視城鄉分割的二元結構等許多現實問題，采取相應對策。

與其他國家二元結構的性質不同，我國城鄉二元結構的形成不僅有內生性因素，而且還有政策的作用，具有政府主導的強制性制度變遷特征。我國城鄉二元結構是在特定的歷史條件下，根據重工業“趕超”發展戰略做出的制度安排。改革開放以來，我國城鄉二元結構在強化與削弱中不斷調整，城鄉二元結構持續弱化，但尚未破除。中國是世界上人口最多的發展中國家，在很長時期內仍存在城鄉二元結構特征。“中國到目前為止的基本社會結構仍是城鄉二元結構。”[1]（p48-63）中國特色社會主義新時代，在許多領域，城鄉二元結構問題還比較突出，城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙[2]。

（一）傳統二元結構的觀念障礙

我國是在計劃經濟體制下進行城市化和工業化建設，雖然改革開放至今已有40多年，但在城市和鄉村、工業和農業的關系上還存在著計劃經濟思維，傳統的二元結構觀念嚴重影響著城鄉一體化發展。

1.唯GDP觀念嚴重。發展是解決我國所有問題的關鍵。自1978年黨的十一屆三中全會以來，我國堅持以經濟建設為中心，大力發展生產力，我國經濟以世界上少有的速度快速發展，創造了世所罕見的發展奇跡，實現了從站起來到富起來的偉大飛躍，正在向強起來的目標邁進。然而，在經濟發展的過程中，一些地方、一些領域還存在著經濟發展高于一切、重城輕鄉、重工輕農的傾向，唯GDP觀念嚴重，片面追求經濟增長速度，忽視城市與農村、工業與農業、生產與生態和經濟與社會之間的協調發展，出現了資源過度開發和生態環境破壞嚴重等問題，導致城市與農村、工業與農業、經濟與社會、生產與生態發展失衡。因此，習近平總書記反復強調，不要簡單以國內生產總值增長率論英雄，要全面認識持續健康發展和生產總值增長的關系。

2.先發展后協調觀念嚴重。劉易斯的二元經濟模型認為，在工業化和城鎮化過程中，會出現工農失衡和城鄉失衡問題，這是一國發展中的歷史性和階段性問題。工農關系和城鄉關系會隨著工業化和城鎮化的演進逐漸走向協調和均衡。受劉易斯觀點的影響，我國一些地方自然就產生了城市和工業部門優先發展的觀念，在經濟社會發展實踐中，以城市和工業發展為主，采取城市偏向和工業優先的政策，忽視農村和農業發展，進一步加劇了工農關系和城鄉關系。因此，加快推進城鄉一體化發展，必須轉變傳統的二元結構觀念。

（二）城鄉二元結構的體制性障礙

城鄉二元結構是發展中國家的重要特征。改革開放以來，我國城鄉二元結構在強化與削弱中不斷調整，并持續弱化，但在經濟社會生活的很多領域仍不同程度地存在著。與其他國家的二元結構不同，我國的城鄉二元結構之間嵌入了二元體制機制，具體表現在戶籍管理、土地管理和社會保障等多個方面，嚴重制約著我國現代化的發展進程，已成為束縛城鄉一體化發展的主要障礙。

推進城鄉一體化發展，促進城鄉融合，必然涉及到二元結構體制下的各方既得利益，因而面臨著城鄉二元結構體制性障礙。構建新型的工農城鄉發展關系，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，需要政府加大財政轉移支付力度，增加對農業農村的財政投入，改善農業農村基礎設施，保護和發展農業生產力。政府增加對農業農村投資，可能對工業和城市的投資產生一定影響，在一定程度上會影響工業和城市發展。促進城鄉交流互動，要推進城鄉戶籍、就業、教育等領域的改革，構建城鄉統一的勞動力市場，完善城鄉居民公平競爭的就業制度，解決進城務工農民在就業、社會保障、養老、子女上學等方面遇到的重重困難。公平正義的體制機制是發展的基礎和保障，城鄉二元結構在戶籍管理、社會保障、教育就業等方面形成的體制機制障礙，嚴重影響城鄉一體化發展。

同時，在計劃經濟時期支撐二元結構的有關法律法規、條例和政策，盡管經過修改和完善，作用空間受到了很大壓縮，但至今還在發生作用，從而影響城鄉一體化發展。推動城鄉一體化發展，加快促進城鄉融合，需要對現行的相關法律、法規、條例等根據經濟社會發展需要進行清理和完善，為城鄉一體化發展營造良好的法治環境和政策環境。

目前我國政府機構設置還帶有二元結構特征。按城鄉設置機構，按城鄉標準劃分制定城鄉政府機構職能，實施管理。近年來，我國對有些城鄉分設機構進行了合并，統一設置機構，但仍然沿用二元結構體制下的機構職能和管理運行方式，實行城鄉兩種社會管理、兩種醫療保障辦法和標準，并沒有實現真正合并，城鄉界限依然比較清晰，城市和農村各管各自的事情，使城鄉一體化發展的政策措施難以落實。

（三）舊二元體制演化為新二元體制

農村經濟體制改革使農村土地資源潛力得到了有效釋放，農業生產連年豐收，農民的生活得到了極大改善，給城鄉二元體制帶來了很大沖擊。20世紀80年代中期，我國將統購統銷改為向農民合同訂購，于是舊的二元體制演化為新的二元體制。新二元體制的構成要件包括計劃和市場相結合的資源配置方式、戶籍政策和雙軌制。

1.新二元體制的基礎是計劃和市場相結合的資源配置方式。正確認識、處理計劃和市場的關系，是我國經濟體制改革的核心問題。作為經濟手段，計劃和市場對經濟活動的調節各有自己的優勢和長處。因此，發展社會主義市場經濟，既要發揮市場在資源配置中的決定性作用，也要注重發揮政府的調控作用。新的二元體制就是通過計劃和市場兩種資源配置方式，以農村支持城市獲取收益最大化為目標，獲取農業經濟剩余。計劃和市場都是資源配置方式，其配置過程是以戶籍身份為標識把生產要素配置于不同的系統，將城市勞動力大多配置到壟斷行業和事業單位，農村勞動力配置到建筑業、服務業等勞動環境較差的行業，即使被配置到壟斷行業，也只是勞務派遣，難以享受與城市勞動力同等的薪酬福利待遇。

2.新二元體制的核心是戶籍政策。隨著改革開放的深化，大量農村勞動力涌入城市尋找工作，而城鎮又有大量人員待業，黨和政府通過調整戶籍政策和改革勞動力市場，限制農村剩余勞動力進入城鎮就業，“對于農村人口、勞動力遷進城鎮，應當按照政策從嚴掌握”[3]（p991）。黨和政府支持鄉鎮企業發展，引導農村剩余勞動力“離土不離鄉”，實現就地轉移和就業。加快小城鎮建設，促進農村勞動力向小城鎮轉移，逐步改革戶籍制度，對符合一定條件的農民，“均可以根據本人意愿轉為城鎮戶口”[4]（p1290-1291）。進入21世紀以來，為了促進農民工融入城市，國家開始解除農業轉移人口向城市轉移的制度約束，加快農業轉移人口市民化步伐。這表面上解決了農民的身份問題，但在城市落戶、子女入學等方面仍有諸多障礙，從而影響城鄉一體化發展。

3.雙軌制是計劃與市場相結合的傳導機制。雙軌制是中國漸進式改革的產物。改革開放初期，工業和城市獲取農業和農村剩余的形式，由工農業產品價格“剪刀差”轉向了雙軌制。城鄉土地價格和公共服務均采用雙軌制。計劃和市場兩個軌道是傳導機制的基礎，利用計劃和市場兩種資源配置方式獲取“差價”。雙軌制產生“差價”的功能向更寬領域延伸。但在改革后期，人們并不關注計劃向市場的“并軌”，而是更加追求雙軌制產生的“差價”，從而給特殊利益集團設租尋租活動提供了機會，同時為國家尋找“紅利”提供了便利，因而使城鄉收入差距進一步擴大[5]（p45-49）。

（四）二元體制使二元結構存續期延長

我國城鄉二元結構之間嵌入了二元體制，二元體制又延長了二元結構的存續期。黨的十八大以來，堅持農業農村優先發展，努力消除城鄉二元結構，推動人才、土地、資本等要素在城鄉之間雙向流動，推進城鄉經濟社會一體化發展，讓城鄉居民共享現代文明。但是，由于農民身份轉化滯后于農民就業轉移，致使尚未破解的城鄉二元結構向城市延伸，形成了“新二元結構”[6]（p55-65）。國家政策允許農業轉移人口能夠到城市就業，但是，外來常住人口與城市戶籍人員不能享有同等的醫療、養老等公共服務的待遇。同時，隨著城市化、工業化水平的提高，城市的就業機會更多、工資待遇較高，為了尋找更好的生存空間和更多的就業機會，具有較高文化程度的青年農民從鄉村走出來，到城市就業。從農村通過高考走出來的大學生，畢業后大都不愿返回鄉村就業，這種單向化的社會流動，進一步加劇了農村人才短缺，成為鄉村振興的瓶頸，制約著城鄉一體化發展。

二、戶籍制度改革亟待深化

戶籍制度是政府職能部門對所轄民戶基本狀況進行登記和管理的一項行政管理制度。隨著時代的發展，戶籍被附著了許多社會福利和公共服務附加屬性，因而加劇了城鄉差距，成為城鄉一體化發展的制度障礙。改革開放以來，我國戶籍制度改革已經取得實質性突破，基本實現了城鄉勞動力的自由流動。但是，必須承認，城鄉二元戶籍壁壘尚未根本消除，城鄉之間生產要素的流動仍然存在著制度性障礙，制約著城鄉一體化發展。

（一）戶籍人口城鎮化率滯后于常住人口城鎮化率

近年來，為著力推動1億非戶籍人口在城鎮落戶，我國通過戶籍制度改革，推進農業轉移人口市民化工作。從我國人口城鎮化率看，2012年在城鎮地區常住半年以上人口占總人口的比重——常住人口城鎮化率為52.57%，此后以年均1.17%的增長速度上升，到2019年達到60.90%，這是一個標志性的節點，表明我國城鎮化的程度得到進一步提升。與常住人口城鎮化率相比，2012年我國戶籍人口城鎮化率為35.29%，此后以年均1.21%的增長速度上升，增速超過了常住人口城鎮化率，2019年達到44.38%（見表1）。但是，從2017年到2019年，我國城鎮化率的增長速度，戶籍人口城鎮化率的增長速度連續3年均低于常住人口城鎮化率的增長速度。

表1 ：2012—2019年我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率對比（單位：%）

從城鎮化率的絕對差距分析，我國戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距在2013年達到了最高的17.8%，此后“兩率差”呈現縮小的趨勢，但這一趨勢并不穩定，到2016年已下降至16.15%之后又開始上升，到了2018年和2019年，“兩率差”又分別回升至16.21%和16.22%（見圖1）。我國戶籍人口城鎮化率與城市常住人口城鎮化率的差距超過16%，意味著仍有2億多人還處于“半城鎮化”或“半市民化”狀態，他們雖然工作、生活在城鎮，但由于戶籍制度的限制，仍然保持著農民的戶籍身份，并不能平等享受教育和社會保障等方面的公共服務，更加凸顯出戶籍制度改革的滯后性。人的城鎮化是新型城鎮化的核心，深化戶籍制度改革，提高戶籍城鎮化率，既是推進新型城鎮化的需要，也是城鄉一體化發展的必然要求。

圖1 ：2012—2019年戶籍城鎮化率與常住人口城鎮化率差距變化（單位：%）

（二）選擇性落戶政策障礙

“十三五”時期，深化戶籍制度改革，強化地方政府推動農業轉移人口市民化的主體責任，優先解決舉家遷徙的農業轉移人口、新生代農民工的落戶問題；對高校畢業生、職業院校畢業生、留學歸國人員和技術人員，全面放開省會及以下城市的落戶限制；大中城市不得采取購買房屋、投資納稅等方式設置落戶限制；超大城市和特大城市要以具有合法穩定就業和合法穩定住所、參加城鎮社會保險年限等為主要條件，實行差異化的落戶政策[7]。然而，地方政府作為政策的執行者，出于自身財政利益最大化的考慮，普遍實行選擇性落戶，把農業轉移人口落戶政策與人才引進戰略聯系起來，以提高戶籍人口城鎮化率指標，使農業轉移人口落戶政策異化為人才落戶政策。

地方政府的選擇性落戶政策，普遍把吸引外來人員落戶的重點放在爭奪高端人才上。北京市人民政府2020年7月16日起發布實施的積分落戶政策規定，在教育背景、申請人年齡、合法穩定就業和穩定住所、納稅等方面，分別賦予不同的分值，其中學歷、年齡等賦予的分值較高。顯而易見，對于擁有高學歷的年輕申請者，更容易獲得大城市的戶籍指標；對于學歷低的農業轉移人口來說，即便是在城市工作生活多年，也在積分上處于劣勢。因此，選擇性落戶政策具有明顯的高人力資本偏向性，對解決農業轉移人口落戶中的實際問題重視程度不夠。同時，我國還有一些城市實行雙軌落戶政策，即條件落戶與積分落戶，條件落戶主要是針對各類人才，積分落戶主要是針對城市以外的農業轉移人口，實踐中，這兩種渠道落戶的比例存在較大差距[8]（p58）。

（三）關于城市福利體系的戶籍改革很難觸及

經過多年戶籍制度改革探索，逐漸弱化了戶籍制度的傳統功能。2010年我國勞動年齡人口達到峰值后，開始進入負增長時代，因而戶籍制度阻礙勞動力自由流動的勞動力市場歧視已大幅減弱。但是，從我國戶籍制度改革實踐看，已有戶籍制度改革主要從外圍進行，關于戶籍制度的核心福利體系至今很難觸及，戶籍制度仍然是排斥農業轉移人口享有城市福利體系的主要制度障礙。分稅制改革后，地方政府對推進觸及福利體系的戶籍制度改革缺乏激勵。1994年開始的分稅制改革，既大大增強了中央政府的財政汲取能力，也帶來了地方財權事權不匹配問題，地方政府普遍面臨著財權不斷集中和支出責任剛性增長形成的巨大財政支出壓力。為了緩解財政支出壓力，地方政府主要通過汲取財政收入，同時規避“不必要”的財政支出，戶籍制度則是實現這一目標的重要制度工具[9]（p86-102）。我國人口流動性較大，如果有人流入，那么地方公共服務配套就要跟上，在事權劃分和財政轉移支付以戶籍人口為依據時，人口轉入地的公共支出就會相應加大，因而地方政府為調控自身支出責任范圍，通過戶籍制度規避流動人口公共服務供給，同時充分利用戶籍制度的甄別功能，選擇性吸納高稟賦人口，以提高稅基。在這樣的背景下，地方政府缺乏推進觸及福利體系的戶籍制度改革的激勵，成為制約農業轉移人口遷移穩定性和完整性的主要因素，不利于農業轉移人口融入城市。因此，觸及城市的社會福利體系的戶籍制度改革亟待深化。

（四）戶籍制度功能內隱性障礙

1.戶籍制度功能由“外顯”轉向“內隱”。近年來，在我國戶籍制度改革的實踐中，國家積極在就業、教育、醫療等領域實現與戶籍制度“脫鉤”，逐漸弱化戶籍制度屏蔽的顯性功能。然而，在我國現實生活中，戶籍與附加利益并未實現徹底脫離，政府的禁止戶籍歧視政策有可能會使戶籍制度功能由“外顯”轉向“內隱”，從而生成或加劇戶籍制度功能的內隱趨向，轉變為一種隱性障礙。就我國農民工的就業狀況而言，國家統計局公布的數據顯示，2019年我國農民工總量達到29077萬人，其中，外出農民工17425萬人，在外出農民工中，年末在城鎮居住的進城農民工13500萬人。2016年至2019年，在全部實現就業轉移的農民工中，從事第三產業的農民工比重逐年提高，從2016年的46.7%提高到2019年的51%；從事第二產業農民工的比重持續下降，其中制造業就業比重從2016年的30.5%下降到2019年的27.4%，建筑業就業比重從2016年的19.7%下降到2019年的18.7%（見表2）。已有研究表明，農民工多從事非正規就業，就業環境不理想，待遇不公平，不能平等地獲得就業權利和公共就業服務[10]（p66-72）。在漸進性戶籍制度改革過程中，戶籍制度功能內隱性障礙會降低農業轉移人口的城市歸屬感和認同感，他們缺乏對在城市就業生活的長期預期，造成了勞動力供給的不穩定和不充分。因此，深化戶籍制度改革，應防止戶籍制度功能的內隱化，不斷增強農業轉移人口的獲得感、幸福感和安全感。

表2 ：2016—2019年我國農民工從業行業分布（單位：%）

2.落戶城市的隱形門檻諸多。近年來，在戶籍制度改革實踐中，農業轉移人口落戶通道不暢，在很大程度上存在著“玻璃門”“彈簧門”等問題，有的城市似乎是零門檻，但在落戶時發現存在諸多隱形門檻[11]（p32-34）。主要表現在：地方利益導向控制落戶指標，地方政府通過控制指標將大多數農業轉移人口排除在外；落戶政策信息不對稱現象突出，致使農業轉移人口對落戶政策審批條件和程序不清楚；等等。因此，落戶城市的隱形門檻諸多在一定程度上制約著農業轉移人口市民化。

（五）城鄉之間和城市內部社會分化

深化戶籍制度改革，促進城鄉融合，關鍵在于實現公共服務的普惠性和均等化，加快城鄉一體化進程。目前我國這方面的改革還沒有突破性的進展，因為戶籍制度對資源配置和利益分配的強依附性，造成了城鄉之間及城市內部的社會分化。盡管全國大部分城市取消了農業、非農業二元戶口性質劃分，建立了城鄉統一的戶口登記管理制度，但這只是改變了城鄉居民身份的差別，城

鄉居民戶籍性質的區別并沒有改變，不同性質戶口上綁定的原有權益福利仍然沒有剝離，居住地城鄉戶籍承載的社會福利二元化仍然明顯。戶籍制度改革滯后于人口遷移流動和城鎮化發展，造成了城市內部戶籍人口和非戶籍常住人口兩類群體的顯著分化[12]（p1021-1028）。一些經濟發達的特大和超大城市，就業機會多，收入水平高，生活環境好，公共服務完善，因而是農業轉移人口市民化的夢想地，而城市戶籍成了流動人口能否獲得經濟權利、政治權利和社會福利權利的重要門檻，沒有獲得城市戶籍的農業轉移人口個人和家庭往往處于整個城市社會結構的底端，在教育和社會保障等方面都沒有享受到同等的待遇，從而加劇了城鄉之間的差距。國家統計局的數據顯示，與上一年相比，進城農民工在不同城市規模生活的歸屬感和認同感均有不同程度的提高，但大中小城市又存在著差別。城市規模越小，農民工對城市生活的適應難度越小，對所在城市的歸屬感越強；城市規模越大，農民工的城市歸屬感越弱，適應城市生活的難度越大（見表3）。在目前中國城鄉差距、地區差距和城市內部差距的背后，都能看到戶籍制度所帶來的影響，根本癥結仍然是現行的戶籍制度。

表3 ：進城農民工對所在城市的歸屬感（單位：%）

三、城鄉二元土地制度亟待破解

土地是最重要的農業生產資料，是農民賴以生存和發展的最基本的物質基礎。土地制度是國家一切制度中最為基礎的制度。新中國成立以后，城鄉二元土地制度逐步形成。改革開放以來，適應經濟社會發展變化，我國城鄉二元土地制度幾經調整和變遷，但仍在土地產權制度、使用制度、收益分配制度等方面存在明顯差異，特別是在土地流轉過程中仍存在著比較突出的城鄉不平等交換問題，城鄉二元土地制度亟待破解。

從我國城鎮化的實踐分析，城鄉二元土地制度推進了工業化和城市化進程，同時也帶來了一些問題，制約著城鄉一體化發展。

（一）土地增值收益難以城鄉共享

依據《憲法》和《土地管理法》等法律規定，土地使用權可以依法轉讓。在二元土地制度背景下，城鄉同地不同權、同地不同價，農村土地使用權轉讓后，只是獲得過低的征地補償費用，同時農村土地產權主體喪失了未來土地增值收益分享權。2012—2020年期間，土地出讓收入占地方財政收入比例最低為39.22%，最高為84.08%，平均為58.28%（見表4）。數據表明，土地出讓收入成為地方政府財政收入的最主要來源，人們常稱之為土地財政。盡管地方政府因土地出讓獲得了巨額的土地出讓收入，但農民獲得的土地補償費占土地出讓收益的比例很低。1990年至2010年期間，地方政府對農村土地的征地補償低于市場價值約20萬億元[13]（p1-74）。隨著經濟社會的發展和城鎮化程度的提高，被征土地價值會大幅度上升，土地用途轉換時的增值收益和未來土地的增值收益，與農村集體、農村居民沒有任何關系，土地增值收益被土地占有者享有。由此可見，城鄉二元土地制度使土地增值收益難以實現城鄉共享，農村財富以地價“剪刀差”的方式流向城市，農民土地權益受到侵蝕，成為城鄉居民收入差距拉大的制度根源。

表4 ：2012—2020年全國土地出讓收入和地方財政收入變化情況

（二）土地城鎮化與人口城鎮化不匹配

城鎮化是國家現代化的必由之路。加快農業轉移人口市民化，推進以人為核心的新型城鎮化，加快城鄉一體化發展，使城鎮建設用地年度指標與吸納農業轉移人口落戶數量相匹配，在農地非農化的同時，農業轉移人口融入城市，改變其原有的生產方式和生活方式，實現從農村社會向城市社會的轉型。在城鄉二元土地制度安排下，城市土地供給逐年增加，2001—2019年，全國國有建設用地供應量從16.37萬公頃增長到62.4萬公頃，年均增長8.9%；2000—2018年，全國城市新增建設用地增長了1.5倍，達到5.6萬平方公里[14]。因此，城鄉二元土地制度支持了城市建設，推動了城鎮化進程。真正意義上的城市化是城市人口增長速度超過土地增長速度[15]（p51-58），就是人口城鎮化快于土地城鎮化。但是，中國城鎮化的明顯特點就是土地城鎮化快于人口城鎮化。研究表明，2000年至2010年期間，土地城鎮化速度快于人口城鎮化速度1.81倍[16]（p9-25）。用土地出讓面積除以增加的城鎮常住人口這一指標，也可以在一定程度上反映土地城鎮化與人口城鎮化相匹配的情況。2010—2017年，這一指標從0.177逐步上升至2013年的0.285，此后逐年下降，2017年為0.165[17]（p135-142）。這一指標的變化說明中國土地的城鎮化速度要明顯快于人口的城鎮化速度，在城鎮化過程中存在著“化地不化人”的問題。如果把常住人口與戶籍人口的統計差異考慮進去，這種差距會更加明顯。近年來，我國戶籍人口城鎮化率與城市常住人口城鎮化率的差距超過16%。因此，一些地方政府只想通過土地出讓增加財政收入，不愿意承擔新增人口的公共服務成本，這種“化地不化人”導致人口城鎮化明顯落后于土地城鎮化，從而延緩了農業轉移人口市民化的進程，在很大程度上制約著城鄉一體化發展。

（三）農村土地規模化程度遲緩

對農村土地進行適度規模化和集約化經營，可以提高土地利用效率，加快農業農村現代化步伐，推進城鄉一體化發展。我國城鄉二元土地制度制約了農業生產的規模化和集約化。隨著農村勞動力和人口的非農化轉移，勞動力和人口城市化快速發展，推動就業城市化率和人口城市化率不斷提高。我國2019年就業城市化率達到57.11%，人口城市化率達到60.60%[18]（p56-66）。但是，城市化的快速發展和農村勞動力大規模進城務工并沒有同步導致農地規模化、集約化經營，進城務工的農村勞動力沒有真正享受到與城市居民同等的公共服務和社會保障。由此可見，在從鄉土中國走向城鄉中國、城市中國的過程中，農村勞動力都面臨著比較顯著的融入城市難題[19]（p128-146）。在農村，土地是重要的社會保障載體，可基本滿足農村居民生存、養老等生活需求，具有社會保障基本功能，成為維護社會穩定的一個重要因素。正是因為農村土地承載著農民的社會保障功能，因而我國現行土地制度強調農村集體成員獲取土地承包經營資格的“成員權”。就農業轉移人口個體而言，非常想進城尋求更好的發展機會和更高的收入，但城市的高生活成本和城市居民的排斥甚至拒絕，特別是不能享受城市居民的同等待遇，普遍存在著融入城市的難題，在這樣的背景下，農業轉移人口進城務工時保留農地使用權就成為農民的理性選擇，導致農村土地規模化、集約化程度遲緩。第三次全國農業普查結果顯示，2016年全國耕地規模化耕種面積占全部實際耕地耕種面積的比重為28.6%，其中規模農業經營戶所占比重為17.0%；全國規模農業經營戶占全部農業經營戶的比重為1.9%，其中中部地區為1.34%；規模農業經營戶農業生產經營人員占全部農業生產經營人員的比重為4.1%，其中中部地區為2.85%（見表5）。數據表明，我國農業勞動者平均經營的土地面積相對有限，抑制了農業勞動生產率的提高。

表5 ：2016年全國農業規模化經營情況

（四）人地錯配推高城市地價和房價

在我國城鎮化發展進程中，積極發展中小城市，嚴格控制大城市尤其是特大城市規模，引導農村剩余勞動力向中小城市有序流動，嚴格控制特大城市和超大城市人口規模，重點控制東部地區尤其是特大和超大城市建設的用地規模。中小城市為了招商引資和財政需要，大力加大土地供應；超大城市為了控制城市人口流入，減少土地供應，因而造成了較為突出的人地錯配問題。長期存在的人地錯配問題，嚴重扭曲了一線城市和部分二線城市房地產市場的供求關系，致使城市房價持續上漲，并長期處于高位。2010年，全國土地價格均價是2054元/平方米，此后逐年上升，2019年增長到5696元/平方米，為2010年土地均價的2.77倍，土地均價10年間增長了1.77倍。土地價格上漲后，地價占房價的比例也隨之上升，從2010年的40%左右上升到2019年末的60%[14]。

在城鄉二元土地制度下，土地財政助推了城鎮高地價、高房價。已有研究表明，地方政府的土地財政規模對房價上漲有促進作用[20]（p39-54）。由于房價上漲能夠提高政府效用，地方政府有推高地價以獲得更多財政收入的內在激勵，地方政府會通過各種政策來支持高地價，而且招標、拍賣、掛牌出讓國有建設用地使用權助推了地價上漲。由于地方政府主要是依靠土地出讓金增加財政收入，使得地方財政收入嚴重依賴房地產業，因而房價不大可能大幅下跌。但是，城市高企的房價，一方面使進城門檻進一步提高，限制了農業轉移人口遷入城鎮的步伐；另一方面增加了經濟發展成本，影響了經濟發展質量，阻滯了城鄉融合發展。

（五）城鄉土地權能差異較大

在城鄉二元土地制度下，土地市場處于城鄉分割狀態，城鄉土地權能差異較大。城鄉建設用地的融資屬性及其權能構成都存在很大差異，城市建設用地明顯強于農村建設用地。根據《土地管理法》等法律規定，城市建設用地可作價入股、抵押貸款，可見城市建設用地權能相對完善，因而可以動員、支配和撬動大量的金融資源，具有超強的融資能力。從2008年到2015年，我國84個城市的土地抵押面積，由2008年的249萬畝增加到2015年的7360萬畝，土地抵押金額由13300億元增加到113000億元[21]（p125-130）。農村集體經營性建設用地，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，土地所有權人可以出讓、出租等，但土地資源的定價取決于未來收益折現，土地若不能合法改變身份和用途，被約束的權能就會使土地價值大大降低。如果缺乏身份和用途轉換的通道，賦予農村集體經營性建設用地的相關權能也就很難有效使用，同時現實中對農地作價入股、抵押貸款還存在不同程度的限制。

自2013年以來，我國以租賃及其他方式的協議轉讓土地的方式基本沒有，農村集體用地轉讓過程中幾乎缺乏農民的有效參與，招標、拍賣、掛牌的土地出讓比例大幅度下降，土地出讓以無償劃撥為主，因而農村及城郊土地處于非市場化交易的狀態，承包地、宅基地和農村集體建設用地等不同類型的土地，以不同準入門檻進入土地市場，農村集體建設用地難以直接進入市場，土地資源無法達到最優配置。宅基地使用權是農民的一項基本集體成員權利，但在現行土地制度安排下，農民在宅基地上擁有的權能范圍遠遠小于城市居民在住宅商品房上擁有的權能范圍，這大大限制了農民利用自有住房獲得發展的權利。

四、小結

中國特色社會主義新時代，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國經濟社會持續健康發展，城鄉發展一體化持續推進。但是，中國是世界上人口最多的發展中國家，在很長時期內仍存在城鄉二元結構特征，在許多領域城鄉二元結構問題還比較突出；城鄉二元結構之間嵌入了二元體制機制，通過制度來固化、強化二元結構，舊的二元體制演化為新的二元體制，致使二元結構存續期延長；城鄉二元戶籍壁壘尚未根本消除，城鄉之間生產要素流動仍然存在著制度性障礙；城鄉土地產權制度、使用制度、收益分配制度等方面都存在明顯差異，特別是在土地流轉過程中仍存在著比較突出的城鄉不平等交換問題，城鄉二元土地制度亟待破解。因此，我們既要正視問題，也要優化頂層設計，深化改革，消除城鄉二元結構等制度障礙，協調好城鄉關系，促進城鄉同繁榮，實現城鄉一體化發展。