黨內法規視域下生態環境保護法律責任與政治責任的功能協同

□朱 軍，杜 群

（1.武漢大學 法學院，湖北 武漢430072；2.北京航空航天大學 法學院，北京100191）

習近平總書記強調：“生態環境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題。”[1](p359)社會主義法治體系建設進入新的發展時期，部門法之間的協同化、系統化、法典化以及通過法治方式提供更多的生態公共服務成為法學研究新的時代課題。生態文明是超越以往的農業文明、工業文明的新型文明形態，就目前的階段而言，與之對應的環境治理體系與治理能力仍存在制度不夠健全以及規范體系結構的精細化程度有待提高等問題。同時，國家圍繞生態文明建設責任，推出了一系列法律與政策治理成果，尤其是以生態環境保護黨內法規為牽引，推動了中央生態環境保護督察責任制、國家生態文明建設、環境保護目標責任制、自然資源資產離任審計等環境法治措施的有效落地，避免了環境調控市場失靈與地方政府失靈現象，也推動生態環境保護法律責任與政治責任協同體系建設達到了新水平。

在國家治理現代化方面的“黨政責任”研究之中，有兩種基本的路徑。一個是政治系統與法律系統的宏觀角度，比如從現代國家建設角度，闡述馬克思主義對于社會主義法治國家建構的重要價值，提出黨規和國法規范體系“功能—結構”范式銜接，在法治軌道上推進并實現國家治理體系和治理能力現代化等核心命題[2](p62-72)。另一個是法律與政策的微觀角度，采用問題與對策的結構，從一個或者同一類別的環境問題或者現象入手，比如中央生態環境保護督察的相關現實問題，深入分析其內在的法律與政策原理，提出改進對策；或者從生態文明法治理念、政府治理、公共行政管理的長效機制建設角度，分析環境國法與黨法推動環境法治的運行過程；或者從系統論、協同論的角度，論述環境治理各個子系統之間的開放性、關聯性、整體性和平衡性以及圍繞環境目標達成而進行的制度、組織與實施之間的協同[3](p5-12)。所以，本文希望綜合宏觀與微觀研究之所長，運用系統協同的方法，在應然與實然之間、在法教義學一般性原理與國家本土現實之間，以唯物主義的客觀立場，以方法論與世界觀的自覺反思，克服理論上的虛位，實現本土化范式的深刻理解，進行國家治理中環境問題解決之道的內在原理機制剖析，并將這些理論解釋放在國家治理現代化的動態背景和我們國家本土治理實踐生活下進行驗證，從而對發展規律與本土實際相契合的環境多元法治體系進行更有深度的論證。

一、問題的提出

協同論與系統論在對社會與自然環境的系統性分類上存在著觀點一致性，承認系統開放之中也有聯系，提出事物運行所對應的穩定狀態、變化狀態與偶發狀態[4](p52)以及相關的協同原理①赫爾曼·哈肯以開闊的學術視野，從動力學系統論入手，綜合物理學、化學、生物學、醫學、經濟學、生態學知識，將分量、變量的函數模型引入復雜系統研究，按照系統的目前狀態（Q）、分量（Qj）之間的關聯、控制參數量（A）和偶然事件（a）要素，確定和描述系統之中各個部分的活動軌跡，提出了協同論的基本概念“序參量與役使原理”，并在一定程度上發展了系統論；協同學涉及的所有系統都可被看作開放系統，因而滿足自組織的必要條件。，對于我們研究政黨與政府、政治系統與法律系統以及生態環境保護法律責任與政治責任具有重要參考價值。環境問題是一個兼具多系統、協同化的復雜問題，涉及經濟、政治、法律、道德等多方面，涉及法律關系、科學技術、公共管理、環境工程等多門類，涉及國家、政府、執政黨、社會公眾以及企業多主體，涉及發展階段、本土特性以及文化傳統等多要素，單一的方式與手段難以滿足問題解決的實際需要，有待法律與政治的協同、法律責任與政治責任的協同，且引領其他子系統的運作關系，實現動態均衡，并形成合力。

（一）生態環境保護法律責任與政治責任協同研究現狀

國外關于人民主權、人民意志、權力分立、公共權力或者行政權運行監督的研究源遠流長，早在啟蒙運動時期，孟德斯鳩、伏爾泰、盧梭、霍布斯、洛克等啟蒙思想家就對政治獨立、主權在民、民主法制、自由平等、理性主義、法的精神、國家權力與責任展開過深入論述。但是在國家環境治理領域，關于生態環境保護法律責任與政治責任協同的研究卻不多，研究的角度多是圍繞國家環境義務、環境政治、環境運動、綠色政黨以及環境規制與行政權監督、環境公共管理績效等方面。眾多學者從環境理念、環境思潮、環境運動以及環境政黨對于社會政治的影響等不同方面進行了深入論述，構建了較為完整的理論體系。審視西方發達國家已經取得的環境治理經驗，環境責任經歷了個體道德倫理責任到政府公共管理責任的范式轉換，政府作為公共物品的供給方，是生態環境保護責任的主要承擔者，同樣也是生態環境保護問責的主體。比如，法國生態環境保護的問責主體主要為議會、司法機構、政府內部的問責機構、反對黨以及社會公眾、環保組織等[5](p16-23)。日本、韓國、新加坡生態環境保護的問責主體大體也可以劃分為議會（國會）、監察或行政機關內部、司法機關、公眾或者在野黨等[6](p102-110)。不難發現，歐美國家由于立法、司法、行政分立的因素，生態環境保護法律責任與政治責任協同是一種相對寬松的協同，這與我們國家生態治理中相對緊密的責任協同有一定的區別。

對于生態環境保護法律責任與政治責任協同的問題，國內研究較少涉及。在以往的環境責任、政府環境法律責任的研究之中，比較多的是從行政責任或者行政法律責任角度出發，一方面是環境行政法規涉及的法律責任，另一方面是政府內部行政管理工作涉及的環境管理工作責任。這一部分的責任依據主要是行政訴訟法和公務員法，也屬于生態環境保護法律責任的范疇。隨著國家治理體系和治理能力現代化實踐與理論研究的不斷深化拓展，有學者認為，黨的十八屆四中全會公報內容反映出我們國家法治淵源已經呈現出多元化的類別劃分。同時，新時代環境黨內法規以及黨政聯合下發的政策性文件在國家環境治理中產生了顯著的影響與實效，生態環境的政黨法治與國家法治具有目標上的一致性[7](p75-87)。

那么，在這個廣義的政府環境責任實現之中，就出現了一個重要的研究對象——依據黨內規范實現的生態環境保護政治責任。生態環境保護政治責任是怎樣通過執政黨得到實現，怎樣去影響或者推動環境法治，這是全面從嚴治黨背景下全面深化國家治理改革、建設現代化強大國家而出現的新的實踐與理論問題，值得引起重點關注。責任協同機制中蘊含著人民對公共權力行使的全面監督，也凸顯了中國共產黨全心全意為人民服務，實現人民對美好環境期望的政治責任擔當。在生態環境保護立法實踐中，也存在著吸收黨政環境政策或者政治責任條款的案例，將黨和國家的政策性文件中提出的“政治責任”概念轉化為“法律責任”概念，比如將“生態文明”寫入《憲法》，將“生態紅線”寫入《環境保護法》，將“河長制”寫入《水污染防治法》。那么，我們應該從政治責任還是法律責任

角度去認識這些責任屬性呢？有學者提出，法律化的政治責任仍然屬于政治責任的范疇，與嚴格的法律責任有著重要的區別[8](p34-35)。也有學者認為，即使“生態紅線”已寫入《環境保護法》，但是逾越生態紅線問題應該歸于政治責任還是法律責任是一個仍然需要研究的問題。因為其缺乏與之配套的法律規范，從嚴格意義上看，還不具備法律責任的可操作性，“生態紅線”這一概念應歸類至政黨政策范疇[9](p71-78)。

在我們國家黨政體制的基礎之上，對于生態環境保護法律責任與政治責任協同的責任主體的具體指向，一方面存在著政治系統與法律系統的協同；另一方面，從具體的公務人員角度來說，包括國家治理中的黨委政府系統的內設機構以及享受同等級別的領導干部。“黨政”不僅包含黨委、政府及其內部相關工作部門和內設機構，也包括上述部門、機構的“一把手”，此外還包括國家企事業單位及其領導人員[10](p49-55)。所以，從責任主體來看，黨委、政府是推動公共權力與公共行政運行的核心力量，也是推動生態環境保護法律責任與政治責任協同的基礎力量，不僅實現了政治意志與專業技術、工具理性的統一，而且實現了法律規范與目標責任、組織效率的統一，更是以規范治理方式回應著生態環境保護的法治需求。

（二）中央生態環境保護督察中的法律責任與政治責任功能協同

在國家生態環境保護法治過程中，以代表法律責任與政治責任協同的中央生態環境保護督察的問責情況為例，2020年廣東省通報中央生態環境保護督察“回頭看”及專項督察移交生態環境損害責任追究問題問責情況，與河北省通報中央生態環境保護督察“回頭看”及大氣污染問題專項督察移交生態環境損害責任追究問題問責情況相比較①廣東省通報中央生態環境保護督察“回頭看”及專項督察移交生態環境損害責任追究問題問責情況[EB/OL].（2020-01-20）[2021-06-20].https://www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dczg/202001/t20200120_760592.shtml;河北省通報中央生態環境保護督察“回頭看”及大氣污染問題專項督察移交生態環境損害責任追究問題問責情況[EB/OL].（2020-02-03）[2021-06-20].https://www.mee.gov.cn/ywgz/zysthjbhdc/dczg/202002/t20200203_761372.shtml.，有很多類似的地方。首先，在通報內容中都提到了政治意識、政治站位、政治作風等問題：政治站位不高、責任擔當不夠；環保意識不強、履行職責不力、監督管理不嚴、制度執行不到位等。其次，在整改建議中都提出：重點是落實責任，關鍵在干部作風，落實黨政同責、一崗雙責；嚴明生態環境保護責任制度，強化制度執行，維護制度權威，下大力氣解決人民群眾反映強烈的生態環境突出問題。按照法學邏輯來分析：第一，從責任依據來看，區別于生態環境保護行政法律責任來源于法律的規定，而是主要依據《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》等黨內法規。同時，因為生態環境保護政治責任與法律責任存在交叉情況以及“紀法銜接”機制，出現了同時承擔黨紀處分與政務處分以及通過政治責任進一步保障法律責任落實到位的情況，體現出責任依據的法政協同特征。第二，從監督主體來看，已經從政府環保部門轉變到紀委監委、地方黨委以及政府部門協同的狀態，體現出監督主體的法政協同特征。第三，從責任對象來看，不僅有環保部門，而且涉及財政、工信、水利以及分管的地方黨委政府負責人，即廣義上涉及環境保護公共權力行使的政府機關。一方面，涉及具體工作人員；另一方面，也涉及具體工作部門直接上級（分管）領導的連帶責任，體現出責任對象的法政協同特征。第四，從責任內容來看，包括開除黨籍、黨內嚴重警告、黨內警告、誡勉談話等不同類別的降低政治信任程度的處分，在依據黨內法規追究政治責任以后，相關問題視情節情況繼續追究政務責任、黨紀責任或者法律責任，體現了責任內容的法政協同特征。

在中央環保督察機制之中體現的“黨政同責”原則，其實質也是政治系統與法律系統耦合背景下的責任協同，需要從兩個方面去理解：一方面，是黨委與政府以及所轄部門共同承擔責任，而不是承擔同樣的責任。因為黨委政府要按照對應原則明確不同的責任內容，并且在出現問題時共同承擔責任。但是，因為之前明確的責任內容不同，所以黨委政府有可能承擔不同類別的責任。另一方面，黨委干部與政府干部在出現環境責任問題時也需要共同承擔責任，同樣也不一定是相同的責任，要根據具體的情況才能予以確定。

按照整體論、系統論、協同論的觀點與視角，綜合分析第一批與第二批中央環保督察中對于涉及生態文明建設的公共權力行使部門履職盡責情況以及因為履職不力被問責的數量與占比情況①第一批中央環保督察8省（區）公開移交案件問責情況[EB/OL].（2017-11-16）[2021-06-20].https://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201711/t20171116_426324.htm;第二批中央環保督察7省（市）公開移交案件問責情況[EB/OL].（2018-03-29）[2021-06-20].https://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201803/t20180329_433275.htm.。我們可以發現，第一批中央環保督察公開移交案件問責中，受到黨規、政務問責的政府機關，涉及地方政府的住建、水利、市場監管、農業、旅游、林業、交通、環保、國資委、國土、公安、工信、發改、城管多個部門。環保、水利、國土、林業四個部門被黨內法規問責的公務人員占比超過百分之六十，其中，環保部門因公開移交案件被問責的公務人員占比達到近百分之三十。顯示出國家生態文明建設需要與之相關的各部門圍繞自身的公共治理職能職責，根據規范化的要求進行動態協同，突出了環境保護部門推動法律與政治責任治理的主要責任。第二批中央環保督察公開移交案件問責中，涉及地方黨委政府的住建、質監、水利、市場監管、農業、旅游、林業、交通、環保、國資委、國土、公安、工信、發改、城管、安監等多個部門。很明顯，環保部門占比顯著下降，水利、城管、安監、國資委、市場監管涉及占比均有所增加，動態的趨勢反映出對于環境公共權力運行的監督越來越強，對于人民群眾環境訴求的回應越來越多。同時，公共管理服務部門作為社會整體系統之下的各個子系統之間的協同性也開始逐漸增強。

按照協同論的演繹公式，P_XY代表變量，X與Y之間相關程度隨變動的相似關系，即表示變量以及相互之間的影響趨勢①。隨變動的某種數量的統計規律性而相應發生變化，一個變量大體上是會按照某種趨勢，與另一個或一組的變量變化，會出現趨勢的相關性，其基礎規律是在進行了大量的數據觀測以后建立起來的一種統計關系。以上公式稱為變量X和Y的相關系數，是對兩個變量相關性的度量。相關系數越大，相關性越大，即兩個變量的變化趨勢越相似。對第一批與第二批中央環保督察公開移交案件問責趨勢進行“二階觀察”對比分析（圖1），可以發現，一方面，涉及地方黨委政府相關部門的問責曲線程度相似，變化趨勢越呈現出相似，表示問責的趨勢曲線波動性越小，產生的作用越大；另一方面，按照系統論的觀點，高等級的政治系統以更高層面的政治權威，統領國家法律系統與政治系統，對于生態環境保護與生態文明建設進行規范性的頂層設計，生態環境保護部門處于生態環境保護公共權力運行與公共職能發揮的中心位置，并通過上級政治權威統籌的方式，將相關職能職責劃分到水利、農業、國土、住建等一系列部門，以便于實現國家環境治理的環境目標責任協同功能。

圖1 ：第一批、第二批中央環保督察問責趨勢對比

二、生態環境保護法律責任與政治責任系統功能協同的內在邏輯

生態環境保護法律責任是指行為人之行為違法、違約或基于法律特別規定，并造成環境損害或可能造成環境損害時，行為人應承擔的不利的法律后果[11](p36)。《中央生態環境保護督察工作規定》中對生態環境保護政治責任作出規定：“夯實生態文明建設和生態環境保護政治責任，強化督察問責、形成警示震懾、推進工作落實、實現標本兼治，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。”行使公共權力的各級國家機關的公務行為，必須體現人民意志，維護人民利益，更加細致地服務人民大眾，深思熟慮各項施政行為的決策與執行對于人民的影響和作用，如果與此目標相違背，即使達不到違反法律的范圍，仍然需要承擔政治責任[12](p63-69)。政治責任的基本承擔方式是政治上受信任的程度降低，具體方式隨失去信任的程度不同而不一樣，最嚴厲的形式就是失去行使政治權力的資格[13](p13-21)。那么，生態環境保護政治責任是指各級政府機關以及公務人員，在行使人民賦予的公共權力、執行生態環境保護法律法規和公共政策時，必須保障人民權利、回應人民訴求、符合人民利益。在這個過程中，如果因施政原因導致國家、社會或者人民利益受損，即使沒有達到法律追究程度，也需要在政治層面承擔責任。在國家生態環境保護責任制度中的政治責任、法律責任之間有聯系、有區別、有協同，在內容上也有交叉的地方。

生態環境保護法律責任與政治責任耦合結構，所催生的功能協同與協同治理，其內在本質是環境風險驅動行政權擴張之后黨政統一內涵意蘊下的公共責任應對，也是一種側重于行政立法與執法的規范正義監督[14](p127-133)。所以，我們認為，黨和國家政策、黨內法規都是國家治理的基礎和規范，無論哪個類別的公共責任，都應該歸屬國家法律系統與政治系統的協同，體現人民意志，服務人民利益。從社會主義現代法治國家建設和系統協同論的角度，需要將“治”理進一步上升到“法”理，從而更加深入把握生態環境保護法律責任與政治責任功能協同的內在邏輯。

（一）生態環境保護法律責任與政治責任功能協同的組織：政黨與政府

責任政黨代表最廣大人民利益，責任政府的核心要義在于人民性。馬克思在評論巴黎人民公社時充分肯定限制政府濫用公共權力的做法，認為工人階級有著解放全人類的使命，責任政府的核心要義是偉大的人民性和成為服務人民大眾的公仆。民主政治下的政府必須對公民承擔政治責任，責任政府是民主政治的必然要求、依法治國的重要體現、高效廉潔的基本前提[15](p24-30)。民主政治國家對于責任政府的界定，其意義在于人民主權和政府政治責任的實現的制度安排。生態環境保護是現代政府的重要職能，也是出現市場自發調控失靈之后需要政府干預的公共領域。我國《環境保護法》規定了屬地政府對轄區的環境質量所負的責任①《環境保護法》第六條：一切單位和個人都有保護環境的義務。地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。第八條：各級人民政府應當加大保護和改善環境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益。第九條：各級人民政府應當加強環境保護宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環境保護志愿者開展環境保護法律法規和環境保護知識的宣傳，營造保護環境的良好風氣。，要求政府對環境質量承擔法律責任，也體現了服務型公共行政和服務人民的價值導向，是確定政府在環境保護領域的管理目標和職能的總體依據[16](p37-41)。在法治國家，政黨組織廣大人民的意志和訴求，通過代議制方式產生政府，政府的權力由人民賦予，對人民負責。民主政治是責任政治，責任政治包括政治責任與法律責任兩個方面[13](p13-21)。中國共產黨是代表最廣大人民利益的使命型政黨，社會主義國家反對官僚主義的根本措施是人民代表制度，由人民選舉的代表來管理公共事務，同時通過不斷加強人民對國家工作人員的監督來減少官僚主義。毛澤東同志結合黨治國理政的實際情況，發展出“群眾路線”這種民眾參與公共政治、監督政府的方式。如果說法律責任是執政者對于合法性負責，那么政治責任則是針對科學性、合理性、實效性負責以及著力根除官僚主義、形式主義的弊病，把目標責任與法律責任、政治責任有機結合起來，才能讓先進的制度發揮出強大的推動力，發揮出良好的公共服務效能，才能做到全心全意為人民服務。

（二）生態環境保護法律責任與政治責任功能協同的規范：法律與政策

生態環境保護政策與法律具有同一性的特點。生態環境保護狹義上是指人類為了保護和改善賴以生存和發展的生活環境和生態環境，所采取的合理開發、利用、保護自然資源和生態，防治污染和其他公害的措施，廣義上還包括環境改善措施。作為國家治理規范的法律與政策的規范協同，在內容正義方面呈現出同一性。作為上層建筑的主要組成部分，兩者在經濟基礎、指導思想、基本原則、社會目標等方面有許多相同之處[17](p512-513)。法律與政策相比較而言，包含著長期與穩定、覆蓋面更廣的屬性，但是也因為立法程序的冗長，有著被動和無法及時有效回應社會快速變化的延遲特點。法的客觀現實性，不僅對意識而存在，而且具有現實性所擁有的力量并具有效力，從而也使“被知道”成為普遍有效的東西[18](p218)。法有別于公共政策，無論是在外在形式、內在價值、實施機制還是穩定性與實效性方面，法與政策的不同并不能否認它們之間存在一種錯綜復雜的牽連關系[19](p154-164)。作為國家治理規范的法律與政策的規范協同，在實質正義方面呈現出同一性。首先，生態環境保護法律與政策都是政府進行環境治理的基本方式，所起到的作用也是調整、控制和規范人與自然的社會關系。面對環境問題，政府會制定一系列的政策，也會不斷推動環境立法，對環境治理的目標、內容、手段和效果進行規范。可以說，生態環境保護政策和法律共同構成了國家環境治理與功能發揮的基本內容。其次，從生態環境保護政策和法律內在的價值屬性來講，兩者都具有不同層級的規范屬性。政策經過治理實踐不斷完善之后，有可能進一步上升為國家法律。具有穩定屬性的生態環境保護法律，繼續為創新性和靈活性的政策提供基礎性指導原則。生態環境保護政策和法律的適用范圍并不完全重合，政策具有更為寬廣的指導和引領作用。中國共產黨作為《憲法》規定的執政黨，提出的黨的政策可以經過法定程序上升為國家意志，成為《憲法》或者法律的一部分，也可以作為國家環境治理的指導綱領，規范各級政府的環境治理工作。從規范層面看，黨的政策和法律的關系不僅影響法治建設進程，而且與黨的領導相聯系。進入新時代，中國共產黨以政策引領改革，將改革納入法治的軌道，并修訂完善了法律制度[20](p1-10)。在國家治理的現實語境之下，黨的全面領導決定了黨的政策具有普遍約束力。從生態環境保護政策與法律的關系來看，政策為法律的完善提供了經驗，法律的改革也為政策提供了工作對象。

三、生態環境保護法律責任與政治責任系統功能協同的耦合基礎

生態環境保護政策與法律具有同理性的特征。政策可以稱為國家或政黨為實現國家在一定歷史時期的目標或者執行其路線而確定的準則或者制定的規范，政策系統是由政策主體、政策客體及其政策環境相互作用而構成的社會政治系統[21](p61)。其中，黨的政策是黨凝聚、升華人民群眾和黨員意志，為實現國家目標而確定的準則或者制定的規范。從世界范圍看，各個國家均是由一定政黨來組織領導，組成政府，治理國家。無論是一黨制、兩黨制還是多黨制的國家，政黨是現代國家生活中十分重要的方面，其決策對一個國家乃至世界都會產生深遠的影響，同時政黨政策在一定范圍內起到重要的社會治理作用。中國共產黨在不同的歷史時期制定了總的路線、方針、政策以及許多具體計劃，對我國革命和建設事業發揮了非常重要的作用。但是黨的政策只有經過法定程序上升為國家意志，以法律的形態出現，才有普遍約束力。所以，黨的政策不是正式意義上的法淵源，但可以認為是合理淵源。政策可以構成法律淵源的理由，是社會生活的變化和國家對經濟生活干預的加強，但由于政策比較抽象，執行起來彈性較大；如果不是短期政策則應盡量制定為具體的法律，即將國家政策法律化[22](p226)。生態環境保護政策包含兩個部分：一是要實現的整體目標或具體目標；二是實現這個目標的手段或措施。政策手段是指政府部門選擇并確定的，用來實施環境公共政策方案，解決生態環境問題，達到環境公共政策預期目的的途徑和手段[23](p8)。作為國家治理規范的法律與政策的協同，在功能價值方面呈現出同理性。生態環境保護政策是指國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為保護環境所采取的一系列控制、管理、調節措施的總和。官方政策的制定者主要是被賦予合法權威的政府，非官方政策制定者包括利益相關團體、環境保護組織和個人等[24](p75)。源自政治系統和法律系統的兩種基本工具，各自具有不可替代的功能和價值。生態環境保護政策與法律之間，以法律政策化途徑所體現的相互關聯，是社會諸子系統之間關聯的具體形式之一[25](p134-140)。

作為國家治理規范的法律與政策的協同，在互補價值方面呈現出同理性。生態環境保護政策和法律制定程序存在著差異，前者是政黨或者國家機關依據相關的原則、準則，以實現一定時期內的治理目標或者社會任務而制定的措施、方案、計劃、方針等行動綱領，并且隨著現代化的發展和新問題的出現而進行相應的內容改變和治理調整，強制性和懲罰性并不明顯，更多的是以鼓勵、宣教、引導等軟性調控手段為主。后者則表現為經過國家法定程序，具有國家意志屬性的法律條文總稱，以國家強制力為后盾，具有明確的權利和義務關系，并且帶有鮮明的懲罰屬性，在相當一段時間內不能隨意改變，在權威性、穩定性、規范性方面比前者都要高。相對于法律的穩定而言，政策面對社會、市場和國家的發展情況變化，具有迅速、靈活和效率的多種優勢，因此政策與法律可以形成很好的互補關系。所以，既不能一味追求經濟發展而破壞環境，也不能因保護環境而放棄發展，生態環境保護法律制度作為經濟發展與環境保護之間的協調器，要根據經濟社會發展情況作出適時調整[26](p1-10)。

毛澤東同志在黨的六屆六中全會上第一次提出“黨內法規”建設：“為使黨內關系走上正軌，除了上述四項最重要的紀律外，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。”[27](p528)黨內法規既是政治性概念，也是重要的法治概念①黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。參見中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[EB/OL].（2014-10-28）[2021-06-20].http://www.gov.cn/xinwen/2014-10/28/content_2771714_7.htm.。《憲法》第57條規定：全國人民代表大會是最高國家權力機關。中國共產黨是按照馬克思列寧主義原理組建起來的政黨，和西方政黨尤其是選舉型政黨的政黨俱樂部化、黨員可跨黨獲進出自由的邊界模糊狀況是不同的。中國共產黨的組織特征主要表現在嚴明的組織邊界、嚴密的組織體系、嚴肅的組織生活、嚴格的組織紀律，黨章對黨員的權利、義務等作了詳盡規定，努力保持黨員對黨的強烈的組織意識和身份認同。黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規則。黨組織如果在維護黨的紀律方面失職，必須受到追究[28](p46-49)。政治與法律的相互耦合呈現在當代的法治國家模式上，既意味著政治權力的統治，也意味著法律的治理，以盧曼的話說便是：“法治國家這一表述形式是一個很了不起的同義反復，法律和統治覆蓋在同一塊土地上”[29](p223)。

生態環境保護黨內法規作為黨內法規的子系統，一方面作為中國共產黨的政黨規范，屬于政治系統；另一方面既激擾法律系統同時又接受來自法律系統的知識反饋，實現政治系統的運作封閉與認知開放，成為政治與法律的結構耦合機制（耦合結構）[30](p76-88)。如果說在傳統意義上，環境法治的基礎是國家和地方制定符合民意和生態環境保護特點的法律、法規和行政規章。那么，作為新時代社會主義法治體系重要組成部分的黨內法規體系，既是黨內法治和政治責任確立的規范，也與法律法規體系的相互聯系與系統協同。同時，黨內法規與國家法律結合的緊密度也在實踐中得到不斷加強。在生態文明建設等治國理念指引下，生態環境保護黨內法規以及黨中央國務院聯合下發的規范性文件，在國家環境法治中已經發揮出規范治理的實際價值。從政治實踐和工具理性角度，生態環境保護黨內法規以及政策體系引領社會治理和公共行政行為，維護了國家法治秩序，發揮了重要的規范作用，但是其制度規范內核仍然是政治責任，不能直接成為法律責任，通過統領政府干部隊伍的組織人事評價激勵，解決了法律實施過程中形式主義、作用不濟、功能不達的問題，保障國家環境治理法律制度真正發揮實際功能。但是可以肯定的是，法律化的政治責任仍然屬于政治責任的范疇，與嚴格的法律責任有著重要的區別[31](p34-35)。

四、生態環境保護法律責任與政治責任功能協同的法治化路徑

（一）注重黨內法規與國家法律協同的頂層設計，加強法紀銜接，實現國家環境治理目標

法治是現代化國家治理的基本方式、基本內容，是規范治理的基礎方式，也是回應和滿足社會治理需求的基礎手段。憲法確立了生態環境保護法律責任和政治責任最重要的制度基礎，也確立了政治民主、社會秩序、公民權利的制度基礎。憲法與黨章作為法律系統和政治系統的根本規范，在不斷修改的過程中體現國家義務的時代變遷，也體現法律責任與政治責任的內涵變化。在國家環境治理責任協同體系中，黨政領導工作績效考核與環境指標直接掛鉤，對于環境質量提升起了重要作用。但是從法治功能主義的立場出發，環境治理和生態文明建設目標的淵源，則反映了憲法內容之中國家環境義務的變遷。黨和國家推動的“四個全面”戰略布局以及國家治理體系和治理能力現代化，給金字塔式的干部隊伍帶來了新的治國理念，注入了新的組織活力，與干部選拔掛鉤的不僅僅是經濟績效責任，還有可持續發展、環境保護、社會公平、分配正義等多重績效責任。在環境治理領域，我國環境法采用了“國家目標”而非“環境權”的規定方式，圍繞生態文明建設進行的憲法修改成為憲法條文，就成為指引國家憲法生活的最高規范，構成對國家公權力的憲法約束[32](p90-97)。因此，需要圍繞憲法與黨章關于生態文明建設的要求，在“生態文明建設”“環境質量改善”理念指引下，在大氣環境保護、水環境保護、土壤環境保護、主要污染物總量減排等領域進一步完善相應的法律條文、制度規則和技術標準，明確不同領域環境保護目標和需要加以具體落實的指標[33](p176-187)。

生態文明建設目標考評體系涵蓋國家治理體系和治理能力現代化在環境領域基礎性保障性制度體系總和以及生態環境保護法律法規、黨內法規和政策全部運行過程。新時代，憲法和黨章的內容中都加入了生態文明建設以及生態文明建設、中央生態環境保護督察等治理制度措施的實施，在政治系統與法律系統、政治責任與法律責任雙重支持之下，生態文明建設取得了較為顯著的成效（圖2）。生態文明建設與國家、政黨、民眾緊密聯系，無論是體系還是能力現代化，具體到任務落實的環節，都是在各級政府、各個部門之間的溝通與協調、執行與反饋、調整與總結的過程中達成目標。一方面，生態文明代表民眾訴求、國家意志和工具理性；另一方面，生態文明建設目標與其他目標的實現也反映著公共權力運行過程中的張力，受到一些不利因素的影響。在一定條件下，因為利益目標、權力配置和組織運行等方面的差異，也會導致生態文明建設體系中責任措施缺失、功能弱化和環境治理落實不力、效能低下等問題。其中，各級政府是環境治理體系和治理能力現代化、生態文明目標責任落實的關鍵所在，生態文明績效考核的主要指標體系是國家環境治理現代化的一部分，也是政府公共行政績效考核體系的一部分。生態文明建設的公共政績是政府在履行生態環境管理職能，配置生態環境治理資源過程中取得的生態治理成績與效果，是官員努力推動生態文明建設的結果[34](p48-56)。按照國家治理的總系統與子系統設計，以生態文明為追求目標，以法律系統與政治系統協同為骨干支撐，以憲法為核心的國法系統、黨章為核心的黨規系統為雙重保障，以黨委政府以及領導干部與公務人員為推動力量，以社會公眾、市場主體為參與力量，以人民利益實現為衡量標準，綜合運用法律責任與政治責任的雙重保障，才能推動環境公共行政管理取得更好的生態績效。

（二）注重法律系統與政治系統協同的分工配合，明確職責任務，避免公共治理責任出現漏洞

按照社會系統論的觀點，除了作為法律體系的生態環境保護國家法律制度規范以外，還有作為政治體系的生態環境保護政治紀律制度規范。國家治理不是抽象的邏輯推演或單向的制度建構與執行，而是不同主體的行動繪制成的立體畫卷，歸根結底是制度架構與實際生活的勾連和互嵌[35](p4-27)。在國家生態環境保護治理過程中的失靈問題，在一定范圍內表現為由于地方政府環境治理不濟而導致的國家環境目標不達，其關鍵是責任問題，具體表現在責任落實不到位。一方面，掌握公共權力者未能認真履行生態環境保護政治責任。由于環境決策與執行的偏差，權力與義務不對等等原因，在環境公共管理責任區域出現了“無人認領的公地”。另一方面，在治理實踐中的生態環境保護目標受到了其他目標的影響和沖擊，導致生態環境保護法律條款硬性約束出現了放松的問題，甚至出現掌握公共權力者幫助違法違規者逃避法律責任的現象。

按照國內外環境治理的政治法律實踐一般性規律，政務官員、事務官員存在功能二分性，前者需要承擔無過錯原則的政治連帶責任，后者承擔以過錯原則為基礎的一般責任。目前，我們國家現行的統一管理與分工負責的環境行政管理體系，相關部門之間還存在著相互重疊與制約的限制行政權力發揮作用的因素，從環保部門的能力建設角度看，導致環保工作不協調的原因既有環保部門自身的因素，也有來自環保部門以外包括相關領導對于污染、政績與責任考量等制約因素[36](p23-33)。有的地方領導干部違規干預環境監測和執法，相關部門環保職責不明確，被動應付、推諉扯皮現象時有發生，部門間缺乏協調配合，信息難以共享，執法合力不足[37](p80-82)。因此，加強生態環境保護的法律責任與政治責任協同體系建設，一方面，要以首位責任、主體責任、一崗雙責的要求，更加強調各級政府領導機關、領導班子、領導干部的生態環境保護政治責任；另一方面，要按照法治框架形成責任分解和層層落實的負責機制，打造責任系統“閉合鏈”。同時，在環境法治中要深刻認識到，“管制控制”是工具理性、秩序與穩定以及“消極抑負”，而“管制激勵”是價值理性、秩序與表達以及“積極增益”[38](p105-128)。所以，要進一步突出政治系統與法律系統的協同功能，避免出現公共治理責任的空白或者漏洞，形成“無人認領的公地”局面。要按照合法性、合理性、科學性、實效性對環境公共責任進行全流程監督與績效評估，向“引導—激勵—規范”多類別治理內在邏輯框架進行迭代與升級，全面建設以責任追究、解決問題、追求實效為導向的現代化環境治理模式，更加注重環境保護、經濟發展、產業升級之間的關系協調、功能協同。

（三）加強黨對環境法治的領導，實施生態環境保護群眾路線，將黨的領導貫穿責任協同全過程

從公共管理運行的績效協同能力的角度，如果說改革開放以來國家經濟高速發展，是因為經濟績效責任與干部選拔掛鉤而調動公共權力運行主體的積極性，形成了地方政府之間和地方官員之間的“競爭錦標賽”。那么，較之于黨內法規大量引入國家環境治理前后的社會實踐，我們可以發現，以黨內環境法規和規范性文件推動生態環境保護政治責任與法律責任功能協同機制的實現，代表著國家“高位推動”環境治理的運行配置，從一般意義上的生態環境保護延伸到綜合性產業結構調整、國土空間布局等多方面，進而取得了較為顯著的環境治理實效，提供了人民群眾越來越滿意的環境公共產品。生態環境保護法律責任與政治責任功能協同的積極意義層面，意味著環境公共權力行使過程合法、合理、有效和公眾滿意，內在的邏輯在于公眾對于公平、公正、公開的期待和希望。將與污染防治、資源合理利用和可持續發展等國家環境治理相關的公共權力行使都納入其調整的范圍，比如經濟發展、產業結構調整、環境影響評價、國土空間布局、生態質量改進和生產方式綠色轉型等諸多實務方面，并衍生出積極創新的協同狀態形式。生態環境保護法律責任與政治責任功能協同的消極意義層面，意味著公共權力行使過程的失職、瀆職以及公共利益的損害都能實現責任追究，瀆職必被追責，失責必被問責，避免無人承擔公共責任的局面，避免公共責任“公地的悲劇”，實現了權責一致，從而督促掌握公共權力者更加勤勉地履行公共義務，提供更好的生態環境保護公共服務。

環境法治是一個多樣化、多層次和不斷發展的事業，其模式和過程可能會因國家而異，因時期而異。無論怎樣變化，環境法治兩項特征是不變的，一是環境民主，實現人民群眾對綠水青山的期待；二是環境法治，通過權力、權利和利益的相互制衡來實現生態環境保護的目的。這其中，黨的領導是其實現的最核心保障。一方面，既要金山銀山，也要綠水青山，不能一味追求經濟發展而破壞環境，也不能因保護環境而放棄發展，生態環境保護法律制度作為經濟發展與環境保護之間的協調器，要根據經濟社會發展情況作出適時調整[38](p1-10)；另一方面，在新時代規范制度體系中有國家法律法規和政策、黨內法規和政策、社會道德規范等多種類型，也因為制定主體、對象、淵源、作用的不同，有著功能的差異。因此，進一步加強黨的領導，將黨的領導貫穿生態環境保護責任落實的全過程，科學界定不同規范體系的定位、內容以及體系之間的協同關系，注重實施人民群眾路線以及對生態環境保護法律責任與政治責任功能協同的信息反饋，才能以環境治理的實效價值回應人民的期待，贏得人民的支持和擁護。

由此，堅持黨的領導和國家發展邏輯，統籌國家、執政黨、參政黨、社會、公眾和市場之間的協同關系，發揮功能協同作用，建構承延中國歷史與文化傳統，符合中國法律邏輯、政治邏輯、法理邏輯以及公共管理邏輯，解決中國本土化環境問題，并且具有社會主義法治國家特色的環境治理現代化模式，需要深入貫徹習近平生態文明思想，以推動黨內法規體系化為關鍵，按照國家“十四五”規劃綠色發展的協同要求，進一步發揮黨政干部的“政治積極性”，深入推進國家治理法治化、現代化[39](p29-33)。同時，以生態環境保護法律、黨內法規以及規范性文件的科學化、系統化、協同化，帶動環境治理的體系化、法治化、現代化，實現可持續發展與環境正義，為全球環境治理和人類命運共同體建設不斷貢獻“環境之治”中國方案、中國智慧和中國力量。