開發區水土保持區域評估報告編制若干問題的思考

周耀華

[武漢市水務科學研究院(武漢市水土保持監測站)，湖北 武漢430010]

《水利部關于進一步深化“放管服”改革 全面加強水土保持監管的意見》(水?！?019〕160號)(以下簡稱《意見》)中明確，對各類開發區建設推行水土保持區域評估，由開發區管理機構在“五通一平”之前編制水土保持區域評估報告。目前，國家還沒有頒布區域評估報告編制的技術標準，各地方已經開展了開發區(工業園、產業功能區、特色小鎮等)水土保持區域評估報告編制和審批工作。由于開發區占地面積大、包含項目多、建設時間長，區域評估報告編制不僅僅是一個技術問題，還涉及法律法規問題。若按照常規生產建設項目水土保持方案報告的思路編制，則難以滿足水土保持強監管工作的需求，需要盡快明確區域評估報告編制思路及技術路線。

1 推行開發區水土保持區域評估的目的意義

(1)提高水土保持行政審批服務效率。為了貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》，以優化服務為目標，將各類開發區建設項目的水土保持方案形成整體性成果，將開發區內多個建設項目的“逐一審批”變為“1次審批”，減少建設項目水土保持方案審批次數，減輕企業負擔，壓縮審批時間，提高行政審批服務效率，促進建設項目早實施、早見效，營造更好的投資環境。

(2)實現開發區土石方資源優化配置。根據開發區控制性詳細規劃，將區域多個建設項目的水土保持方案形成整體性成果，可以統籌考慮整個開發區建設項目土石方供需情況，通過優化各建設項目施工工期及進度安排，實現開發區建設項目施工期間土石方供需無縫銜接，最大程度減少取棄土石方量、臨時堆土量和相應的水土流失防治措施工程量。

2 實施區域評估如何滿足水土保持強監管工作要求

2.1 明確管理機構承擔相應的責任和義務

目前，生產建設項目業主履行法律規定的水土流失防治責任和義務不到位的情況比較普遍，各級政府提倡營造投資軟環境，給基層水土保持監督執法工作帶來一定的困難。若僅僅依據《關于深入推進審批服務便民化的指導意見》將開發區生產建設項目的水土流失防治主體責任全部轉移給管理機構承擔，則容易造成生產建設單位法律責任和義務的缺失，導致防治措施和補償費征收等難以落實，加大水土保持監督執法的難度，這與水土保持強監管背道而馳，不能滿足強監管工作要求。

管理機構只需承擔開發區水土保持區域評估報告的編制、土地平整項目的水土流失治理責任，統籌公共設施施工工期及進度安排、配合當地水行政主管部門監督開發區所有生產建設項目的水土保持工作等即可，開發區其他建設項目的水土流失治理責任由相應建設項目業主承擔。

2.2 明確“1個審批+n個承諾”須守住的底線

不論區域評估報告怎樣編制，“1個審批+n個承諾”必須滿足強監管工作要求：

(1)防治責任主體應明確到項目建設單位。明確防治責任主體，不僅應明確每個建設項目的防治責任范圍，還應明確每個項目的建設單位，若水土保持補償費繳納不到位或“三同時”制度落實不到位，要能夠找到法律規定的責任主體，并要求其整改到位，拒不整改的建設項目可以依法處罰其業主。

(2)防治任務清單應明確到項目建設單位。防治任務清單應包括建設項目的水土流失防治目標、防治方案、防治措施工程量及其投資，為建設項目法人驗收和水行政主管部門復核提供依據。

2.3 要厘清“1個審批+n個承諾”如何組合才能實現一舉多得

一般來說，開發區建設首先是管理機構進行土地平整，其次是實施公共設施項目的建設，最后企業在平整的土地上建廠房入駐開發區，整個過程中，重復擾動和占壓的面積較大。區域評估報告的編制，應既要能滿足水土保持審批便民化、土石方資源優化配置，又要能滿足強監管工作要求。

目前大部分編制單位形成了一套相對固定的開發區水土保持評估報告編制思路，但存在一定的局限性，不能滿足后續強監管工作要求。針對評估報告編制現狀及存在的問題，筆者提出相應的完善建議，具體見表1。

表1 開發區水土保持區域評估報告編制現狀問題及完善建議

3 區域評估報告編制依據及技術路線

3.1 編制依據

①《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)。依照該標準編制區域評估報告時，可依實際情況將有關章節內容作適當調整，例如將“項目概況”改為“開發區概況”，“項目組成及工程布置”改為“開發區總體布局及項目組成”等。②開發區控制性詳細規劃。③土地平整項目可行性研究報告。④道路及排水工程典型項目的可行性研究報告。⑤市政基礎設施典型項目可行性研究報告。

3.2 技術路線

①將開發區控制性詳細規劃擬定的每個建設項目分類，例如土地平整項目、道路及排水項目、綠化與廣場、市政基礎設施項目等，分類別確定典型項目。②依據項目可行性研究報告，編制典型項目的水土保持方案特性表。③依據典型項目特征數據推算，逐一編制其他公共設施項目水土保持方案特性表。④以典型項目介紹土石方平衡計算、水土保持措施及監測點布置等，盡量采用表格方式表述，使開發區控制性詳細規劃的各建設項目防治責任范圍、防治目標指標值、土石方平衡、水土保持措施量及其投資、監測點布置等清單化、具體化，將各建設項目水土保持方案報告中相似的內容合并，對入駐企業用地范圍提出監督管理要求。

4 區域評估報告編制主要注意事項

4.1 區域評估報告的水土保持評價范圍與水土保持措施布置范圍應有區別

開發區控制性詳細規劃確定的范圍及建設期臨時占用的其他區域范圍，均應進行水土保持相關內容的評價。生產建設項目水土保持措施布置是針對建設項目人為水土流失特點編制的，不是針對建設用地現狀(針對用地現狀布置措施屬水土保持生態建設)。開發區控制性詳細規劃明確的公共設施建設項目，應針對其水土流失特點分區布置水土流失治理措施，若沒有入駐企業具體的項目建設方案，則不應布置水土保持措施工程量，應由入駐企業根據具體建設項目內容及水土流失特點，在逐一報送的備案材料中明確。

4.2 按照誰破壞誰治理的原則明確水土流失防治責任范圍

開發區土地平整項目差別很大，有的區域不平整，有的區域平整，也就是說土地平整擾動地表面積與建設項目的重疊面積可能很大，特別是與入駐企業占地面積重疊很大，在水土流失治理方面容易形成“三個和尚沒水吃”的局面，且重疊區域往往是水土流失治理的死角，應結合建設項目的時間安排，反映出重復擾動的情況，明確相應的主體責任。

工程項目占地應按開發區控制性詳細規劃的建設項目分類別統計：①土地平整項目，建設單位一般是管理機構。②道路及排水工程項目，開發區的供水、排水、供電、供氣設備基本布置在道路的下方或兩邊，即“五通”是立體布置的，應分別統計各條道路占地面積，建設單位一般是公路管理部門。③綠化與廣場類項目，建設單位一般是林業、園林管理部門。④市政基礎設施項目，建設單位一般是城投部門。⑤其他項目，界定為管理機構監督范圍的，由入駐企業承擔水土流失治理，每個建設項目的具體數量應由入駐企業在備案資料中明確。

4.3 水土保持評價

分兩大類別評價：一是開發區控制性詳細規劃明確的建設項目區域，評價項目選址、建設方案、土石方平衡，主體工程具有的水土保持措施量及其投資等；二是開發區控制性詳細規劃中明確的入駐企業用地范圍，評價功能分區選址、已經建設完工項目和在建項目落實水土保持“三同時”情況，存在哪些問題，提出需要整改的任務清單。

4.4 防治區劃分

一個生產建設項目應對應一個責任主體。區域評估報告中有多個建設項目，均應一一對應責任主體。

首先要考慮建設項目施工時序重復擾動地面的問題，防治區劃分要與上述4.2中的防治責任范圍對應，保障施工期間發生“三同時”制度落實不到位問題，可以追溯到責任主體；其次要考慮建設項目水土流失的特點。

建議一級分區按照項目類別劃分，例如：土地平整項目區(與其他防治區有重疊)、道路及排水工程區、綠地與廣場區、市政基礎設施項目區、入駐企業用地區；二級分區按照開發區控制性詳細規劃的各建設項目占地劃分。這樣分區，水土保持任務清單可以落實到責任主體。

4.5 土石方平衡、水土保持措施工程量及其投資

以開發區控制性詳細規劃確定的公共設施項目為單元分別計算土石方、水土保持措施工程量及其投資，其中道路工程項目數量較多，典型項目應以主體工程可行性研究報告為依據計算，得出單位工程特征值，其他道路工程項目可按比例推算。特別需要指出的是主體工程已有的水土保持措施工程量及其投資，開發區控制性詳細規劃中是沒有的，應依據典型項目推算。

4.6 施工進度安排

開發區控制性詳細規劃明確了開發區總體建設時間，沒有明確各項目的建設時間，這是推行開發區水土保持區域評估報告的重要目的。根據開發區控制性詳細規劃的每個項目土石方平衡計算情況，提出主體工程各項目合理的施工期安排建議，由管理機構統一協調，各建設單位按計劃工期實施，可實現區域建設項目土石方供需平衡無縫對接，最大程度減少開發區建設中可能形成的取土、棄土和臨時堆土。

4.7 水土保持管理

分兩大類別編寫：一類是公共設施建設項目參照常規的生產建設項目內容編寫；另一類是對入駐企業按照各地方水行政主管部門制定的承諾制或備案制要求(管理機構和入駐企業的責任和義務)編寫監督管理方面的內容。

4.8 附件及附圖

應將開發區控制性詳細規劃中每個建設項目水土保持方案特性表作為附件。除建設項目水土保持方案報告書常規的附圖外，還應附土地平整項目(與其他項目有重疊)、所有的道路及排水工程項目、綠地與廣場項目、市政基礎設施項目、入駐企業用地范圍等防治責任范圍圖。

加強開發區水土保持監管，至少需要建設項目的水土保持方案特性表及防治責任范圍圖，這兩個附件不能缺少。

5 結 語

(1)開發區水土保持區域評估報告編制既簡化又能滿足強監管工作要求的正確技術路線應該是：對開發區控制性詳細規劃用地范圍進行選址等水土保持相關內容評價，以典型項目為例介紹報告編制過程，使開發區控制性詳細規劃中擬定的各建設項目的水土流失防治責任范圍和任務表格化、清單化、具體化，將各建設項目水土保持方案相同的文字內容合并編制一個總的報告書；入駐企業按照各地方水行政主管部門相關規定，提出監督管理要求。

(2)建議水利部盡快頒布開發區水土保持區域評估報告編制技術標準或導則。