中國共產黨百年法治建設歷程研究

[摘要]法治是現代社會文明進步的顯著標志，也是國家建設不懈的追求。法治的發展總是和經濟、政治、社會的發展相伴相生。中國共產黨的法治建設歷程從黨的建設初期的革命式探索、到社會主義建設初期以重建秩序為主要目的的嘗試、再到使“法治”成為治國方略的深入推進，歷經百年，終于走向全面建設法治強國的新階段。

[關鍵詞]法治建設;法治發展;習近平法治思想

[中圖分類號]D920.0? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2021）05—0018—06

[作者簡介]錢婕，女，兵團第十三師新星市黨委黨校科研部主任、講師，碩士研究生，研究方向：法學與政治學。

一、中國共產黨的法治建設發展歷程

（一）黨在新民主主義革命時期的法治建設

中國共產黨誕生于民族危亡、國家危難之際，經過長達28年的新民主主義革命的實踐，中國共產黨逐漸從稚嫩轉向成熟。以毛澤東為代表的第一代中國共產黨領導人，在領導全國人民進行革命斗爭的過程中，逐漸探索出馬克思主義同中國革命具體實際相結合的道路，中國共產黨的法治建設也由此萌生。

1.新民主主義革命時期中國共產黨法治建設的實踐。第一次國內革命戰爭時期。當時正處于工人運動的高潮和農民運動的初步開展階段，中國共產黨正確分析革命形勢，中共二大通過的《中國共產黨章程》及若干議案就明確了“制定關于工人和農民以及婦女的法律”“改良工人待遇”“統一稅制”“廢除一切束縛女子的法律”等。中國共產黨以此為起點開始了法治建設的最早嘗試。

土地革命戰爭時期。大革命失敗后，黨進入了創建紅軍和農村革命根據地的新時期，逐步開辟了農村包圍城市、武裝奪取政權的道路。按照黨的六大提出的黨的總路線是爭取群眾的指示，這一時期法治建設取得了較大進展。一是從農村土地所有制的改革入手，制定成文法律，保障工農群眾的權利。隨著根據地的逐步鞏固，按照黨的六大提出的黨的總路線是爭取群眾的指示，各根據地也都掀起了分田高潮。先后制定了井岡山《土地法》、興國縣《土地法》，逐步完善了分田制度和具體方案，初步實現了土地所有制改革。二是從政權建設出發，1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府制定了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》，這是中國歷史上人民代表機關正式通過并頒布實施的第一部憲法性文件，在中國法治建設史上具有里程碑意義，也開啟了中國共產黨的政權建設嘗試。三是探索民主政治建設，頒布選舉法細則，實現工農群眾當家做主。按照民主政治的發展要求，中國共產黨領導蘇區人民實行民主選舉，并頒布了選舉法細則，廣泛吸收工農群眾代表參加政權管理，行使當家做主的權利，開啟了民主政治的探索。四是注重廉政建設，發布《關于懲治貪污浪費行為的第二十六號訓令》，各級政府根據這個規定嚴肅查處腐敗案件，得到群眾的大力肯定和支持。

抗日戰爭時期。按照毛澤東的指示“邊區的作用，就在做出一個榜樣給全國人民看，使他們懂得這種制度是最于抗日救國有利的”1，陜甘寧邊區先后頒布了《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》《陜甘寧邊區施政綱領》兩部具有憲法性質的法律。這一時期中國共產黨的法治建設實踐主要有：一是加強民主政權的建設。在中國共產黨的領導下，邊區形成了立法機關、行政機關、司法機關的初步工作格局。1939年1月，陜甘寧邊區制定《陜甘寧邊區選舉條例》，充分發揚了民主，保障了人民民主自由的權利。二是重視制度建設和實踐。各根據地制定、頒布了關于懲治漢奸、勞動保護、減租減息、司法審判、保障人權財產權、婚姻繼承等一系列法規，使抗日根據地的法制建設初具規模。三是強化廉政建設。為了規范邊區公務人員的行為，頒布了《陜甘寧邊區懲治貪污暫行條例》，推動了廉政建設制度化發展。四是大力推廣“馬錫五審判方式”，即貫徹群眾路線，實行審判與調解相結合的辦案方法，在邊區得到廣泛使用。

解放戰爭時期。1946年4月制定的《陜甘寧邊區憲法原則》，對新中國成立后制定憲法以及現行法律制度建設提供了重要實踐經驗。為了克服土地制度對生產力發展的制約，1947年制定的《中國土地法大綱》，規定實行耕者有其田的土地制度，充分體現了中國共產黨進行土地改革的總路線，也極大地調動了農民革命與生產的積極性，對保證戰爭勝利起了決定性作用。

2.新民主主義革命時期中國共產黨法治建設的主要特點。一是民主憲政理論得到發展。以毛澤東為代表的中國共產黨人繼承了列寧對憲法地位的觀點，重視以憲法為統領，鞏固民主政權，認為對民主革命成果的確認是憲法的實質所在，憲法是國家民主制度的法律化形式。同時毛澤東認為，對人民民主和對反動派實行專政體現了國家政權的民主性和階級性。二是法治建設理論全面實踐。這一時期的法治建設，按照實事求是、理論聯系實際、人民利益至上、走群眾路線的原則，涵蓋了立法、執法、司法和法制教育等方面，為新中國法治建設打下了堅實的基礎。三是注重法律的遵守與監督。如毛澤東曾多次強調守法的重要性，指出法律面前人人平等，任何人違反法律都要嚴厲懲處，更不能容忍領導干部破壞法制。他主張開展形式多樣的群眾性法治教育，提高人民群眾守法的自覺。毛澤東認為鞏固政權需要法律監督，提出“黨要管黨”。此外，毛澤東特別強調民主監督的重要性，十分注意發揮民主人士的監督作用，自身也和民主黨派人士建立了深厚友誼，經常虛心聽取民主黨派的合理建議。

（二）黨在社會主義革命和建設時期的法治建設

1.新中國成立初期的中國共產黨領導的法治實踐。黨在新中國成立初期的法治建設主要是通過立改廢等方式充實完善法律制度，為新民主主義法治向社會主義法治轉變創造了有利條件。一是摧毀以國民黨政府《六法全書》為代表的舊法制。中央明確指出：“在無產階級領導的、以工農聯盟為主體的、人民民主專政的政權下，國民黨的《六法全書》應該廢除，人民的司法工作不能再以國民黨的《六法全書》作依據，而應該以人民的新的法律作依據。”2中國共產黨提出的摧毀舊法制原則符合馬克思主義關于無產階級必須徹底打破舊的國家機器的理論，也符合當時中國實際。二是制定《中國人民政治協商會議共同綱領》，建立新秩序。《共同綱領》是新中國第一部憲法性文件。在《共同綱領》的指導下，新中國出現了創建新型法制的繁榮局面。根據地時期各種分散的地方性法律法規逐步得到統一，為建立新型的社會主義法治奠定了重要的基礎。三是制定《中華人民共和國憲法》，開啟社會主義法治建設新篇章。“五四憲法”是新中國第一部憲法，標志著中國共產黨開始了創建社會主義法治國家的偉大歷程。自此，中國共產黨開始了系統地建設社會主義法制新局面。

2.社會主義探索時期中國共產黨領導的法治實踐。1956年底，我國基本上完成了對生產資料私有制的社會主義改造，初步建立起公有制占絕對優勢的社會主義經濟制度。1中共八大確定把黨的工作重點轉向社會主義建設，但由于“左”傾思想影響，剛有起色的民主法治建設遭到了嚴重的破壞。

（三）黨在改革開放和社會主義現代化建設時期的法治實踐

黨的十一屆三中全會提出“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化”，開啟了改革開放的社會主義現代化建設新時期。

1.黨在改革開放和社會主義現代化建設時期的法治實踐。一是恢復民主集中制，注重社會主義民主政治建設。1978年，鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》的報告中指出：“解放思想，開動腦筋，一個十分重要的條件就是要真正實行無產階級的民主集中制。我們需要集中統一的領導，但是必須有充分的民主，才能做到正確的集中”2。自此，我國民主政治建設走入正軌，并不斷發展和深化。二是制定“八二憲法”，開啟依憲治國新篇章。“八二憲法”科學地總結了我國社會主義民主政治建設的歷史經驗，為當代中國民主政治的法治化進程奠定了堅實的基礎。三是社會主義法律體系逐步形成。1984年10月，黨的十二屆三中全會對推進經濟體制改革中加強法制建設作出部署后，制定了大量的法律法規。1992年，黨的十四大明確提出我國進行改革和建設的目標是建設“社會主義市場經濟”。為保障社會主義經濟發展，與經濟體制相適應的法律法規亟需出臺，為此立法的進程進一步加快。

2.以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體關于法治建設的主張。一是要“法治”，不要“人治”。在對“文革”的反思中，鄧小平意識到法律權威應高于領導人的意志和權威，不能依靠“人治”，而要靠法制。二是民主與法制相結合。鄧小平指出“要加強民主就要加強法制”3“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化”4，在黨的十三大報告中，更是把“高度民主、法制完備”作為建設有中國特色社會主義民主政治的一項重要內容。三是要建立法律體系。鄧小平首次提出了法制建設的十六字方針：“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。1982年底，各級各類法律機構基本得以恢復和建立，司法制度初步改革。5為適應改革開放的需要，我國加強了經濟方面的立法工作，傳統的“重刑輕民”思想得到遏制，立法工作取得了舉世矚目的成績。四是要建設中國特色社會主義法制。鄧小平反復強調，中國的現代化建設必須從中國的實際出發，要走自己的道路，建設有中國特色的社會主義。為了彌補新中國成立以來長期忽視發展民主和發展經濟的兩大失誤，鄧小平多次強調“必須一手抓建設和改革，一手抓法制”6。五是注重法制教育。1986年，鄧小平《在全體人民中樹立法制觀念》的講話中強調“加強法制重要的是要進行教育，根本問題是教育人”7。自此，我國開始全面實施普法宣傳教育五年規劃。

3.以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體關于法治建設的主張。一是提出“依法治國”。江澤民在《依法治國，保障國家長治久安》中，第一次明確提出“依法治國”是“我們黨和政府管理國家和社會事務的重要方針”。8黨的十五大報告首次以黨的正式文件明確我國要“在中國共產黨的領導下，在人民當家作主的基礎上，依法治國，發展社會主義民主政治”。二是明確提出“把依法治國與以德治國緊密結合起來”。江澤民《在中央思想政治工作會議上的講話》中指出：“法律與道德作為上層建筑的組成部分，都是維護社會秩序、規范人們思想和行為的重要手段，它們互相聯系、互相補充。”12001年1月，他明確提出了“把依法治國與以德治國緊密結合起來”的治國方略。三是以“三個代表”重要思想指導法治實踐。“三個代表”重要思想既是中國特色社會主義事業各項工作的指南，也是堅持和實行依法治國的重要指導思想。

4.以胡錦濤同志為總書記的黨中央關于法治建設的主張。一是提出社會主義法治理念。黨的十七大報告指出依法治國方略與社會主義法治理念相結合，提出“要堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念”，標志著中國共產黨對建設中國特色社會主義法治國家的規律有了更加深刻的認識和把握，并且為我國建設社會主義法治國家進一步指明了方向。二是提出和諧法治觀。胡錦濤將“民主法治”放在“和諧社會”六大基本特征之首，并強調法治是和諧社會的本質要求，和諧社會必須是一個民主法治社會。三是提出要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。“三統一”原則首次在黨的十六大報告中提出，標志著中國特色社會主義政治發展道路的正式形成，也更加明確了社會主義民主法治建設的方向。四是將“尊重和保障人權”寫進憲法。2004年，“尊重和保障人權”從黨和政府的政策性規定上升到了國家根本大法的高度，這是法治思想確立的標志。

（四）新時代中國特色社會主義建設時期的法治新發展

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，基于“中國特色社會主義進入新時代”這一新的歷史方位，明確提出了全面依法治國的偉大戰略部署，中國共產黨的法治建設得到新的發展。

1.新時代中國共產黨法治建設的新理念。黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設社會主義法治國家，全面推進依法治國。黨的十八屆三中全會要求“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。黨的十九大召開后，黨中央組建中央全面依法治國委員會，從全局和戰略高度對全面依法治國又作出一系列重大決策部署，全面依法治國實踐取得重大進展。

2.新時代中國共產黨法治建設新實踐。一是建設中國特色社會主義法治體系。在全面依法治國總目標的引領下，推動形成了具有“完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系”五大內容的中國特色社會主義法治體系。2020年制定出臺的《中華人民共和國民法典》，是新時代我國社會主義法治建設的重大成果。二是大力開展法治反腐。十八大以來，我們黨帶領全國人民大力開展反腐倡廉，在制度反腐的基礎上提出“法治反腐”，讓法治思維和法治方式成為反腐敗斗爭的最有力武器，取得了一系列卓有成效的反腐敗經驗，不敢腐、不能腐、不想腐機制逐步形成。2018年，國家成立監察委員會，進一步加強了反腐敗工作的統一領導，推動反腐敗斗爭向縱深發展。三是深化司法體制改革。在改革開放以來取得的成就的基礎上，從法官、檢察官員額制改革以及司法審判制度改革等出發，針對制約司法公正和司法能力的體制機制問題進一步深化司法體制改革，司法公信力和人民群眾的司法獲得感顯著提升。四是推進黨和國家機構改革。黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，完成了黨和國家機構組織架構重建，使黨和國家機構建設進一步向精簡高效的目標邁進，在這一過程中法治政府建設得到了進一步加強。五是大力宣傳社會主義核心價值觀。中國共產黨堅持“依法治國”與“以德治國”相結合，創造性地提出社會主義核心價值觀，并將其載入憲法，在全社會進行廣泛宣傳，對構建社會的法治信仰、凝聚社會力量起到的重要作用。六是開展教育整頓工作。今年以來開展的政法隊伍教育整頓工作，充分體現了中央對政法工作隊伍的高標準嚴要求，也進一步推進了法治專門隊伍革命化、正規化、專業化、職業化。

3.新時代中國共產黨法治思想新成果。在對社會主義法治建設的不斷探索中，全面依法治國戰略部署得到深入貫徹落實，并取得了豐富的實踐經驗。在這一過程中，逐步形成了習近平法治思想。2020年11月，中央全面依法治國工作會議正式提出習近平法治思想，并將其確立為新時代全面依法治國的指導思想，這在中國共產黨的法治建設史上具有里程碑意義。習近平法治思想的提出為新時代中國特色社會主義法治建設提供了思想遵循、理論指南和行動綱領，即十一個堅持：堅持黨對全面依法治國的領導;堅持以人民為中心;堅持中國特色社會主義法治道路;堅持依憲治國、依憲執政;堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化;堅持建設中國特色社會主義法治體系;堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設;堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法;堅持統籌推進國內法治和涉外法治;堅持建設德才兼備的高素質法治工作隊伍;堅持抓住領導干部這個“關鍵少數”。1

二、中國共產黨法治建設歷程的經驗啟示

縱觀中國共產黨百年法治建設歷程，從以毛澤東同志為核心的黨的第一代領導集體的法治探索，到習近平法治思想的形成，中國共產黨的法治建設在依法治國思想理念上既一脈相承，又在繼承中不斷加以探索發展。學史的目的在于明理增信、崇德力行，通過中國共產黨百年法治建設歷史的回顧，在堅持用習近平法治思想引領法治中國建設的同時，必須著重注意以下幾點：

（一）堅持黨的領導

一要善于把黨的主張上升為法律，使黨通過法律來治理國家。土地革命時期，黨主張打土豪分田地，制定了井岡山《土地法》、興國縣《土地法》等，黨的十八屆四中全會提出“制定民法典”，2020年5月28日，《中華人民共和國民法典》正式頒布。歷史表明，我們要使黨的主張成為國家意志，就要通過立法程序把黨的主張上升為法律，成為國家政權、社會組織和公眾行為必須遵循的普遍準則、全社會的自覺行動。而在這一過程中，各級人大發揮著將黨的主張向法律法規轉變的重要作用，所以各級黨委應高度重視和支持人大的工作，充分促進人大發揮好“轉變站”的作用。這也是中國共產黨依法執政的本質要求。二是堅持黨紀嚴于國法，通過黨員示范引領來推進法治國家建設。黨規黨紀對黨員干部的要求高于法律對公民的要求，黨員干部不僅要遵守國家法律，還要遵守比國家法律標準更高、要求更嚴的黨規黨紀。通過制度的規范和組織內部的激勵，共同推動中國共產黨保持先進性和純潔性，發揮好黨員先鋒示范作用，以此更好地引領全國人民共同推進法治國家建設。

（二）堅持以人民為中心

“以民為本”是我們老祖宗給我們留下的寶貴財富，把以人民為中心的發展思想融入全面依法治國偉大實踐中，把黨的群眾路線貫徹到法治中國建設偉大事業中，是中國共產黨百年法治建設的重要實踐經驗。新時代要堅持好以人民為中心的發展理念，必須清晰地認識到，“以人民為中心”是法治建設的出發點和落腳點，堅持法治建設為了人民、依靠人民、造福人民，才能更好地實現法治建設的最終目標。一是堅持法治建設要為了人民。習近平總書記強調：“現在，人民群眾對美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面延展。”2因此，堅持以人民為中心就是急民之所急、憂民之所憂，圍繞食品安全、社會保障、生態環保、醫藥衛生等人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，切實加強社會民生領域立法。民法典中人格權篇的設置就很好地體現了這一點。二是堅持法治建設要依靠人民。首先在立法方面，我們已經取得了科學立法、民主立法的成功經驗。在政策、制度的制定過程中，也應該充分調查研究、廣泛征求意見，堅持科學決策、民主決策，這樣才能保證制度能夠得到人民群眾的支持，取得好的政策效應。在執法方面，我們要堅持和發展新時代的楓橋經驗，發揮好人民群眾的作用，讓矛盾化解在基層。在司法方面，必須暢通社會監督渠道，把司法工作至于人民的監督之下。在守法方面，要增強全民法治觀念，在全社會弘揚法治精神，培育法治思維，使全社會法律意識進一步提高，讓法治建設的基礎更加牢固。三是堅持法治建設要造福人民。要進一步推進法治政府建設，不斷深化簡政放權、優化營商環境等重要舉措，切實讓人民共享改革發展成果。

（三）堅持走中國特色社會主義法治道路

我國法治發展經歷了漫長曲折的過程，法治道路的探索也不是一帆風順的。從毛澤東主張“實事求是、理論聯系實際”，到鄧小平提出“中國的現代化建設必須從中國的實際出發，法制建設也必須如此”，再到江澤民提出“把依法治國與以德治國緊密結合起來”的治國方略，到胡錦濤提出“要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”“和諧法治觀”，發展到我們在習近平總書記領導下建立的中國特色社會主義法治體系，都深刻的表現出，只有堅持走中國特色社會主義法治道路，才能更加有利于建設法治強國。當前，在堅持依法治國的過程中，要走好中國特色社會主義法治道路，必須時刻警惕西方“普世價值”的侵蝕。我們堅持中國特色社會主義法治道路，要學習借鑒人類法治文明的有益成果，但決不能照搬別國模式和做法，堅決不能走西方“憲政”“三權鼎立”“司法獨立”的路子。我們主張依憲治國，但并不意味著要實行西方所謂的“憲政”，依憲治國與西方的憲政有著本質區別。西方的“憲政”包括多黨制、三權分立等內涵，但我們國家實行的是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，這與多黨制有著本質區別。西方的“三權鼎立”是指司法權、行政權、立法權相互獨立、相互制約，而我國法治建設中，司法權、行政權、立法權是相互配合、緊密合作的關系。同時“司法獨立”與“獨立行使司法權”也有很大的不同，我國憲法規定人民法院、檢察院、監察委員會依照法律規定獨立行使審判權、檢察權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但也要求要堅持黨對政法工作的絕對領導，這與“司法獨立”有著本質區別。

（四）堅持改革與法治齊頭并進

回顧中國共產黨法治建設百年發展史，改革與法治的發展總是相伴相隨、相輔相成的。改革是發展的強大動力，法治是發展的可靠保障。習近平總書記在2015年的新年賀詞中，就明確指出：“我們要讓全面深化改革、全面推進依法治國如鳥之兩翼、車之兩輪，推動全面建成小康社會的目標如期實現。”在處理改革與法治關系上，有兩種傾向需要克服。一種是隨意突破法律紅線。有的人認為，搞法治會拖改革的后腿，影響發展的效率，改革要上路，法律要讓路。另一種是簡單以法律沒有依據為由遲滯改革。表現在不敢越雷池半步，拘泥于現行法規而裹足不前。這兩種傾向都不利于推進深化改革。我們還要全面落實習近平總書記關于“三個區分開來”的重要要求，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤錯誤，旗幟鮮明為敢于擔當的干部撐腰鼓勁。只有這樣，才能激發干部干事創業的熱情，提升改革成效。

歷史充分證明，法治興則國興，法治強則國強。當前，面對世界百年未有之大變局，我們要以習近平法治思想為指導，從新時代的發展實際出發，圍繞建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的總目標，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，不斷開創法治中國建設新局面，實現中華民族偉大復興的中國夢。

責任編輯：楊建平