深入分析全國國土調查主要數據成果

朱留華

2018年9月，國務院統一部署開展第三次全國國土調查。今年以來，國務院第三次全國國土調查領導小組會議、國務院常務會議、中共中央政治局常委會議、中共中央政治局會議，先后聽取并原則同意了第三次全國國土調查主要情況匯報。中共中央政治局會議指出，第三次全國國土調查是近年來開展的一次重大國情國力調查，也是黨和國家機構改革后統一開展的自然資源基礎調查，對調查中反映出的問題，要高度重視、深入分析，采取有針對性措施切實加以解決。

為認真貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署，我們對“三調”數據成果進行了深入分析，就嚴格耕地保護、統籌生態建設、加強節約集約用地等提出相關舉措。日前，國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室、自然資源部、國家統計局聯合發布了《第三次全國國土調查主要數據公報》。

“三調”與以往的調查相比，有哪些不同和特點？

這次調查，立足支撐生態文明建設、服務自然資源統一管理，將土地調查調整為國土調查，查清了各類國土資源在空間上的分布和邊界。和以往的土地調查相比，在調查內容、技術方法、組織模式等方面都有較大的調整和提升。主要體現在以下四個方面：

一是，適應新要求，修訂了調查分類，豐富了調查內容。按照山水林田湖草系統治理、推進“多規合一”以及機構改革要求，“三調”統一了陸海分界、明晰了林草分類標準、細化了城鎮建設用地分類，并將“濕地”列為一級地類。同時，摸清了地類之間的轉換變化情況，掌握了耕地“非農化”和“非糧化”情況，還把耕地變為其他農用地的情況，按恢復耕種的難易程度進行了區分和標注。

二是，運用新技術，提高了調查數據精度。“三調”在遙感、衛星定位和地理信息系統等常規調查技術基礎上，進一步整合了移動互聯網、云計算、無人機等新技術，全面采用優于1米分辨率的衛星遙感影像，“二調”時主要用的是2米分辨率的影像。“三調”將建設用地和設施農用地圖斑的最小上圖面積標準從“二調”時的400平方米提高到200平方米，耕地等農用地圖斑從600平方米提高到400平方米，其他地類圖斑精度也有相應提升。“三調”查清并匯集的調查圖斑數達2.95億個，比“二調”時的1.45億個增加了一倍多。

三是，建立新機制，提升了調查工作效能。“三調”建立并全面應用“互聯網+調查”機制，通過全國統一的“國土調查云”平臺，實現了外業調查、內業核查、數據建庫等工作的上下聯動、遠程對接和實時印證。外業調查中，同步拍攝實地照片，全面反映地塊全貌、利用特征，以及拍攝坐標、方位角和時間等信息，通過云平臺實時上傳、比對、校核。“三調”通過實地拍照、無人機拍照和高分辨率航空遙感影像舉證的圖斑有1.74億個，占總數的60%。“互聯網+調查”機制的應用，有力支撐了調查效能提升，特別是有效地克服了新冠肺炎疫情帶來的外業核查困難。

四是，堅持全程質量管控，強化督察制衡，確保調查數據真實準確。“三調”執行分階段和分層級質量檢查驗收制度，每一階段成果檢查合格后才能轉入下一階段，只有檢查合格的數據才能建庫逐級匯交。同時，我們堅持“刀刃向內”，組織自然資源督察機構在縣級初始調查、初始調查國家級核查、初始調查國家級復核和統一時點更新調查4個關鍵節點，開展了4輪專項督察，先后覆蓋了394個縣級調查單元。第一輪督察在初始調查過程中開展，無法計算差錯率，后三輪督察發現的差錯率分別是0.73%、0.34%和0.11%，呈逐次降低的態勢。可以說，專項督察在保證成果質量方面發揮了重要的制衡作用。

近年來，我國持續加大生態建設力度，從“三調”數據成果中，能否反映出生態保護和建設方面取得的成效？還有哪些問題和不足？

“三調”結果顯示，10年間，生態功能較強的林地、草地、濕地、河流水面、湖泊水面等地類合計凈增加了2.6億畝，可以看出生態建設上取得的積極成效。

同時，“三調”成果也反映出，10年間，全國有2.29億畝耕地流向林地、草地、濕地、河流水面、湖泊水面等生態功能較強的地類，而又有2.17億畝上述地類流向耕地，說明當前我國國土利用和生態建設格局在局部地區還不穩定。一些地方還暴露出生態建設的盲目性、生態布局不合理的現象。比如，“三調”發現有880多萬畝坡度25度以上的林地被開墾成了耕地，而同時，又發現有1.8億畝坡度25度以下的耕地上種了樹，其中有6200多萬畝是坡度2度以下的平地。年降水量400mm以下地區新增喬木林地4900萬畝、灌木林地1.8億畝;年降水量200mm以下地區，約6500萬畝草地流向林地。這些與自然地理格局不相符合的做法，既影響國家糧食安全，又影響國土綠化成效長期鞏固。這個問題必須高度重視。

下一步，我們將以習近平生態文明思想為指導，堅持系統觀念，尊重自然規律，統籌好生態建設與其他土地利用。

一是，在“三調”形成的數據庫基礎上，科學劃定生態保護紅線，合理安排生態建設布局，納入各級國土空間規劃并嚴格實施。

二是，對不符合自然地理格局的土地利用方式，按照“宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙”的原則，逐步進行調整。

三是，在“三調”形成的統一底圖上，科學安排并帶位置下達新的生態退耕、國土綠化任務。

“三調”數據是我國國情國力調查的重要基礎數據，成果來之不易，請問：下一步在推動成果共享應用方面有哪些考慮？

在“三調”成果共享應用方面，我部目前正在積極推進三方面工作。

一是，共享“三調”成果數據庫。在國土空間規劃編制工作中，已充分利用“三調”成果作為體現國土空間唯一性的一張底圖。同時，我們也根據不同的管理需要，制作了可提供給各有關部門共享應用的“三調”成果數據庫。

二是，建設國土空間基礎信息平臺。以“三調”成果為統一底版，結合數字高程模型（DEM），更新高分辨率遙感影像，開展大數據深度挖掘，集成國土空間規劃、用地用海審批和實施監管等相關數據，構建國土空間基礎信息平臺。結合年度國土變更調查，實現對各類空間利用數據的統一管理、空間分析、共享服務等功能。

三是，構建國土空間規劃“一張圖”。集成各級國土空間規劃和各類相關專項規劃成果，納入國土空間基礎信息平臺，構建國土空間規劃“一張圖”，實現相關空間規劃在“一張圖”上的協調銜接，解決過去各類規劃底圖不一，多規沖突，數、線、區分離等突出問題，實現所有國土空間統一用途管制和實施情況的動態監管。（本刊編輯 林鳳鳴整理）

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.31.002