智庫外交及其行為實踐：智庫在對外交往中的功能、角色與活動

文/周慎 趙彥云 朱旭峰

黨的十八大以來，中國特色新型智庫成為國家治理能力體系和治理能力現代化建設進程中的重要內容。習近平總書記在十九大報告中明確提出“加強中國特色新型智庫建設”，將智庫建設提升到國家戰略高度。由此，掀起了一股智庫研究的熱潮。時至今日，智庫研究和建設工作在國內各個領域都顯得越來越重要。

國際關系與外交實踐是智庫發揮效用的前沿陣地。黨的十八大以來，中國外交安全智庫迅猛發展。國內學界對智庫的關注主要集中在兩個方面，或探討智庫在外交政策制定中的作用，或關注西方國家的智庫與其外交事務之間的互動，而鮮少將“智庫外交”作為一個明確的概念及領域來進行系統探討。要滿足大國外交和全球治理對理論和實踐雙向供給的需要，使智庫能更好地服務于國家對外交往活動，亟須從根本上對智庫外交及其行為實踐有一個全面的了解。

作為社會行為實踐的外交

作為一種有著悠久歷史的社會實踐方式，外交與民族國家的誕生息息相關。各國通過交換特使和大使來管理彼此發展中的關系。外交的儀式和程序以及形成的精英文化在一代代的外交人身上傳承。然而，有學者認為外交傳統的連續和對傳統外交形式的遵守會帶來外交停滯；還有學者認為傳統外交未能跟上世界發展的速度，給世界帶來的是更多的問題而不是解決方案。外交學者從不同的角度對外交的演變進行了描述，提出的概念有舊外交和新外交、俱樂部外交與網絡式外交、傳統外交與綜合外交、催化外交和超級外交等。盡管各國官方代表之間的傳統外交仍然是現代外交的重要組成部分，但今天的外交已變得更加扁平化和多元化。

運輸和通信技術的發展、非國家行為體的出現、各主體自我實現的意愿不斷高漲以及非傳統安全挑戰的出現都給傳統外交體制帶來壓力。為了更好地處理和適應新的挑戰以出色完成外交任務，各國外交部及其外交人員越來越多地主動或被動地將新的行為主體納入傳統的外交領域，使得外交已經不再只是少數人的專利，而可以是多數人的實踐活動。外交領域新的行為主體的出現以及外交概念與實踐方式的演化表明，外交已經從傳統意義上的僵化制度逐漸回歸到“外交”的字面意義，即一種外部交往實踐。

作為外交參與主體的智庫

2007年，有學者通過建立政策過程理論和國際機制理論相結合的“二軌國際機制”模型來分析國際智庫網絡的行為與作用。2012年，在論述多種外交形態時，國內有學者直接提出了“智庫外交”的形態，“智庫外交是指主權國家通過智庫間的國際交流，實現國家外交目標的活動。智庫外交是公共外交的重要載體。智庫外交既包括以智庫為主體、智庫之間的國際交流，也包括以他國智庫為對象與目標的國際交流”。外文文獻中最開宗明義也是首次提出“智庫外交”的是在2017年《外交與對外政策》上發表的文章。還有中國學者從公共外交和傳播學的角度，提出“智庫公共外交”的概念，并指出：“智庫公共外交的核心是思想的雙向對稱交流和輿論傳播，智庫公共外交的作用是加深理解、增進互信、促進和平。智庫公共外交的根本目的是在國際輿論空間構建和提升本國意識形態權力?！被趯χ菐旌屯饨坏睦斫猓梢哉f智庫外交不從屬于官方外交，但難免與官方訴求交織在一起。在相對獨立的維度，智庫充當外交的第二軌道；在密切關聯的層次，智庫外交是大外交的重要環節、官方外交的重要補充，也是外宣工作的重要內容。也因此，相比于國家行為主體，智庫外交具有特殊的優勢。

智庫外交職能與角色分析

《維也納外交關系公約》將使館的外交職能主要分為五點：第一，在接受國中代表派遣國；第二，在國際法許可范圍內，在接受國保護派遣國及其國民的利益；第三，代表派遣國與接受國官方政府辦理交涉；第四，運用合法合理手段調查接受國的狀況及發展情況，并向派遣國政府報告；第五，促進派遣國與接受國之間的友好關系發展，維護兩國之間的經濟、文化與科學關系。由此可見，國際公約規定的外交職能主要為代表母國的功能、保護母國和母國人民利益的功能、交涉的功能、收集情況的功能、促進友好關系的功能。在《維也納外交關系公約》制定十幾年之后，理論家赫德利·布爾指出了外交的5個關鍵功能：溝通、談判協議、收集情報或信息、盡量減少各國之間的摩擦、象征著“國家社會的存在”。而隨著時代的進步和全球化的發展，這些外交功能，智庫都可以直接或間接地實現。目前，越來越多的國家開始認識到智庫發揮外交職能的重要性，有意識地把智庫外交納入外交活動之中。智庫之所以對外交至關重要，是因為其在外交職能的每個點上都能直接或間接地發揮重要作用，扮演重要的角色。

第一，智庫發揮間接代表母國的功能。雖然智庫不是國家的官方代理人，但智庫屬地和智庫專家國籍都在無形中代表國家，智庫報告以及相關研究都會被打上所在國的標簽。智庫專家是其母國的準大使，尤其是他們在大學任教、做客座講座、參加研討會或多學科和跨國研究項目等時。有些智庫具有鮮明的黨派性，也是某些政黨的代言人，這也恰恰增強了智庫在外交活動中重大的影響力。

第二，智庫發揮單向釋放信息或多方溝通彌合的功能。智庫可以通過舉辦有關問題的學術交流會和研討會，為具體問題的討論設置議程，提供平臺。在政府外交陷入僵局的時候，智庫可以為雙方的溝通提供有益的補充，擔任積極助推政府外交的角色，從而有效加深雙方之間的理解與互信。同時，在智庫組織的活動上，決策者可以通過此平臺測試和傳播他們的觀點。

第三，智庫發揮交涉的功能。談判是一項核心的外交技能，外交官的作用是通過對有關各方的了解、說服和溝通，促進共同利益的實現。這需要證明一方所謀求的目標符合對方的利益，也符合自己的利益。缺乏資源、經驗和專門知識來證明雙贏情況和提供雙贏機制是交涉需要克服的重大障礙，而智庫可以利用自己的研究優勢和專業分析技能來彌補這一缺陷，為外交談判交涉提供服務。

第四，智庫發揮情報收集和分析的功能。智庫是對外政策的研究者，而研究建立在充分了解情況的基礎上。在信息過載的世界中，外交官并不能單獨履行這一職能。智庫作為擁有廣泛網絡的公共機構，在收集和報告信息方面處于有利地位，也具備專業能力，能準確分析形勢，及時制定有效對策。因此智庫專家成為外事部門最常接待的客人之一，他們的參與成為對外政策制定的重要環節。國家每當即將進行重要的官方訪問或即將啟動一個大型的對外關系項目時，都會咨詢智庫專家。

第五，智庫發揮建立及維護友好關系的功能。一般認為智庫具有獨立性和非營利性，這是智庫開展交往活動天然的信任基礎，也使智庫擁有了更廣闊的交往領域和強大的資源池。有學者將智庫稱為所謂的“跨國宣傳網絡”中的核心行動者，通過這種跨國網絡，智庫在政府、企業和民間社會之間建立聯系。此外，智庫更擅長使用社交媒體積極接觸外國和國內受眾，以促進了解和宣傳其母國、其自身、其產品，以促進他們的事業發展。同時智庫非常敏捷，在接近商業和技術方面往往領先于外交部門，在開展多學科多部門協作方面發揮著新型橋梁的作用。

我們可以看到智庫能夠起到重要的外交作用，但同時應該認識到外交國際規則和規范仍然是當前外交活動的基石。《維也納外交關系公約》規定使館館舍不可侵犯，東道國向在使館工作的外交官提供保護，給予外交人員刑事管轄豁免權，并責成東道國采取保護使館與派遣國之間的通信線路等措施。

全球智庫外交實踐典型案例

皇家國際事務研究所，又稱查塔姆研究所（Chatham House），扮演了英國政府“代言人”的角色?；始覈H事務研究所雖不是政府組織，但其對各國政府、領導者和決策者的影響力很大，可以對政府外交政策產生較深的影響。該所每年都會定期舉行倫敦會議等重要會議，對國際形勢和熱點問題進行研討，剖析國際關系發展中的新問題和新趨勢。包括李克強總理在內的世界多國政府首腦在訪英時都曾在皇家國際事務研究所發表演講，足見其在國際社會中的地位與影響力，其是官方的非正式代言人。

哈德遜研究所（Hudson Institute）充當了美國政府的“雇傭軍”，常被美國政客當作單向釋放信息功能的平臺。2018年10月4日，美國副總統彭斯就特朗普政府對中國政策發表談話，而他選擇發表演講的智庫就是哈德遜研究所。該所是美國著名保守派智庫，歷來在臺海、南海問題上對中國態度強硬。美國政府也通常先“雇傭”智庫來放試探氣球，為一些重要政策的出臺作準備。

獨立外交官智庫（Independent Diplomat）多次在國際問題的解決中承擔“協助人”的角色。獨立外交官智庫致力于向需要其援助的國家、新興國家或其他需要服務的非國家行為體提供廣泛的外交咨詢服務。它在國際外交系統內開展工作，以確保受國際決定影響最大的人民的聲音在事關他們未來發展的談判中能夠得到傾聽。如在2015年，獨立外交官智庫幫助馬紹爾群島共和國在《巴黎協定》制定中發揮重要作用，使其成為氣候變化行動的領導者。在該智庫的協助下，馬紹爾群島共和國聚集了100多個國家，有力地推動了影響其國家命運的《巴黎協定》的出臺。

很多智庫都可以作為“研究者”合法收集相關情報并作出專業分析，進而以此影響國家外交政策的制定。國際危機組織（International Crisis Group）在這方面成績顯著。為針對國際社會未能準確預測和有效應對在索馬里、盧旺達和波斯尼亞發生的悲劇，該組織通過收集事實信息和影響決策者來預防沖突、提高對危機的認識和促進沖突的解決。國際危機組織的所有報告和分析都以實地研究為基礎，通過盡可能地了解沖突各方和所有利益攸關方，以準確把握實際發生的情況。國際危機組織被認為是世界上在預防致命沖突和大規模暴力方面，向政府和政府間組織提供預警、分析和咨詢意見的主要非政府來源機構。

可持續發展解決方案網絡（SDSN:Sustainable Development Solutions Network）是建立及維護友好關系的“促進者”。聯合國可持續發展解決方案網絡于2012年成立，直到2016年《2030年可持續發展議程》通過并正式生效之后，該網絡正式注冊為非營利機構?？沙掷m發展解決方案網絡致力于通過教育、研究、政策分析和全球合作，支持在地方、國家和全球范圍內實現聯合國可持續發展目標，并為此建立起一個由大學、研究中心和其他知識機構組成的全球網絡，把可持續發展方面的最新研究成果轉化為實現目標的行動。截止到目前，該網絡有35個國家和區域網絡，1006個研究機構成員，此外該組織同聯合國機構、多邊融資機構、私營部門、民間社會等均合作緊密。

中國智庫外交存在的問題與建議

相比起西方智庫，中國智庫起步較晚但發展迅速，逐漸形成了具有中國特色的新型智庫體系。據統計，我國各類智庫已經超過2 000家，這一數量比美國智庫統計數量還要多。但是在影響力對比上看，我國智庫在國際上影響力顯著、獲得足夠認可、能夠在國際公共事務治理和調整國際關系中發揮重要作用等指標上，與其他國家還存在不小差距。我國智庫在發揮外交功能方面還非常欠缺，主要有如下原因：

首先，對智庫外交的認識不足，不認為智庫是外交主體之一。在國內社會的普遍認知中，人們更加傾向于認為外交是通過官方渠道和他國政府打交道，因此在智庫發展方面缺乏投入和經營思維。其次，由于發展時間較短，我國智庫的外交實力相對欠缺，尤其是在外語能力、信息溝通能力、社會化媒體使用能力、事件反應能力、議題引領能力、資源拓展能力、活動組織能力等方面還有一定的成長空間，這些能力的提高需要長時間的滋養或高效的專業訓練。再次，我國智庫容易被外界批評為是“不獨立”的，是“黨的領導”下的產物，加上有些智庫本身缺乏自信，陷入“獨立性就是獨立于政黨和政府”的美國式概念界定，對獨立性的認識不夠深刻，強勢話語和自我規訓束縛了我國智庫在國際社會上伸展拳腳。最后，我國智庫普遍在經費來源上存在政府資助和社會支持雙重不足的問題，智庫參與外交的經費不夠。

針對上述智庫外交存在的問題，我們需要從以下幾個方面來提升智庫參與外交的“內功”（認知與優勢）和“外功”（國際傳播能力）：

（一）樹立智庫對“獨立性”的正確認知，并培育智庫的全球意識和參與意愿。智庫需要認識到“獨立性”應該是智庫研究的自主性及其觀點的客觀性，而非不接受政府的資助，甚至與政府隔絕等。在認真審視“獨立性”的真實內涵及自我認同確立和自主性建設的基礎上，智庫需增強國際視野，在自身研究議題設置上更多地關注全球性公共事務，提高智庫的外交參與度和多樣性。

（二）為智庫參與外交活動創造條件，建立開放、常規的外交政策咨詢體系。政府需明確與智庫交往之間的角色定位，政府既是智庫思想產品的需求方，同時也是參與決策的規則制定者。因此，政府應當盡力改善和優化智庫發展環境。這其中有非常重要的兩點：一是為智庫發展建構多元化可持續的資金保障機制；二是建設一條暢通的、日常的智庫參與決策咨詢的渠道，使得智庫能夠參與協助交涉和對外政策咨詢等工作。

（三）不斷提升智庫的政策研究水平和國際傳播能力。政策問題研究是智庫的立根之本。智庫扮演的外交角色的所有基礎都在于它做好了本職工作。因此，智庫應注重人才培養，建設高水平多樣化的政策研究人才隊伍。在當今科技高速發展的時代，這支隊伍要能跟上技術進步，整合來自不同領域和學科的知識，進行創新和變革。同時智庫作為話語生產者，要拓展對外傳播平臺和載體，積極面對國際重大事件，并注重話語生產和傳播策略，將其精煉的思想產品、生產要素和過程寓于其中。只有能傳播、會傳播、懂傳播，智庫發展才能避免停滯，才能煥發無限的外交活力。

（四）發揮不同類型智庫在履行外交職能上的比較優勢。2015年出臺的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》將我國智庫分為7類，分別是黨政部門智庫、社科院智庫、黨校行政學院智庫、科研院所智庫、軍隊智庫、高校智庫、企業—社會智庫?？梢钥吹剑覈菐祛愋捅容^齊全，理想的狀況是不同類型的智庫能夠找準外交角色定位，發揮不同的外交功能，相互補充，促使我國的智庫系統更好地服務于外交事業。